土地制度：“三農(nóng)”新政核心之變(1)

1、土地制度：“三農(nóng)”新政核心之變 (1)XX年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書 中建議，在農(nóng)村實(shí)施積極的城市化 政策，通過土地制度改革，實(shí)行土地交易的市場化，提高農(nóng) 民的失地補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)“以農(nóng)村土地?fù)Q取城市生活保障” ?！巴恋貞?yīng)該由市場定價。 ”“農(nóng)民自己有土地，讓他們直接參與開發(fā)，一年可以多 拿幾個億?！?月 13日， 中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、 國家統(tǒng)計(jì) 局農(nóng)村經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)發(fā)布 XX 年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書 ，并舉辦 了一場農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展論壇，邀請李炳坤、林毅夫、韓俊、馬 曉河、蘇明、陸學(xué)世等經(jīng)濟(jì)學(xué)家、三農(nóng)問題專家，就三農(nóng)熱 點(diǎn)問題和當(dāng)前農(nóng)村政策進(jìn)行集中討論。低價征用農(nóng)民土地，致使失地農(nóng)民生活得不到保障，已 成為當(dāng)

2、前“三農(nóng)”問題一個敏感的焦點(diǎn)。下一步的“三農(nóng)” 政策調(diào)整是否將以變革土地制度為核心，就此，本報記者向 國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊求證，他給出了比較明 確的答復(fù)：“我們正在制定相關(guān)的政策文件，具體內(nèi)容目前 還不便透露。 ”就在4月17日，國務(wù)院授權(quán)新華社發(fā)布關(guān)于XX年經(jīng)濟(jì)體制改革的意見 ，明確提出了要完善農(nóng)村土地制度。土地成為頭號問題“繼續(xù)探索農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等土地流轉(zhuǎn)方式；加強(qiáng)對承包土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，加大對強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)案件的督查力度；進(jìn)一步研究探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場。”意見廖廖數(shù)語，劃出了今年農(nóng)村土地制度的改革輪 廓。首先可以明確的是，農(nóng)村土地制度會有較大幅度的調(diào)整動作。

3、韓俊表示，農(nóng)民稅負(fù)問題解決以后，接下來第一個需 要解決的就是土地問題；其次是教育；第三是衛(wèi)生即農(nóng)民就 醫(yī)問題。在農(nóng)用地征用方面， 綠皮書給出了幾組很耐人尋味 的統(tǒng)計(jì)數(shù)字：XX年末全國耕地為億公頃，比上年凈減少80萬公頃，其中建設(shè)占地萬公頃；被征用土地的收益分配格局是：地方政府占20%30%,企業(yè)占40%50%，村級組織占25%30%，農(nóng)民占5% 10%；失地農(nóng)民中， 生活水平較征地前提高的不到 10%，而失 去收入來源，生活水平降低的失地農(nóng)民占到60%。實(shí)行征地制度改革，保護(hù)失地農(nóng)民的利益，是去年農(nóng)村 政策的一項(xiàng)主要內(nèi)容。雖然 XX 年農(nóng)村土地政策的基本框架 沒有大的變化，但局部調(diào)整的動作很大

4、。 10 月 21 日，國務(wù) 院頒發(fā)第 28 號文件關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定 ， 強(qiáng)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，必須把農(nóng)民利益放在重要地位。要求 “縣級以上地方人民政府采取措施，使被征地農(nóng)民生活水平 不因征地而降低” ，并申明“當(dāng)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的 總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水 平的，當(dāng)?shù)卣梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a(bǔ)貼” 。然而，在利益面前，不管是國家法律還是政府的法規(guī)， 執(zhí)行起來都有難度。接受本報獨(dú)家采訪時，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長 張曉山說起他去年在某地調(diào)研的見聞。當(dāng)?shù)毓_用土地招商，市長對外商大包大攬地說： “只要你來，我就可以給你 300 畝地?！?/p>

5、張表示，“土地問題非常復(fù)雜，不僅僅是既得利益的分 配問題，還涉及到整個體制。 ”綠皮書呼吁“目前的農(nóng)村土地制度必須改革” 。“以農(nóng)村土地?fù)Q取城市生活保障”土地制度之變，已經(jīng)迫在眉睫，但是怎樣變？往哪個方 向變？現(xiàn)在還是一個沒有標(biāo)準(zhǔn)答案的問題。綠皮書給出的建議是：在農(nóng)村實(shí)施積極的城市化政 策，通過土地制度改革，實(shí)行土地交易的市場化，提高農(nóng)民 的失地補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)“以農(nóng)村土地?fù)Q取城市生活保障” ，使相 當(dāng)一部分失地農(nóng)民買得起較低標(biāo)準(zhǔn)的城市住房。國務(wù)院政策研究室副主任李炳坤在談及今年的農(nóng)村政 策時，提到要“穩(wěn)定、完善農(nóng)村的土地制度” 。他說，穩(wěn)定 和完善農(nóng)村土地政策主要有兩項(xiàng)內(nèi)容：一是穩(wěn)定家庭承包制 度

6、，這里面有一條是明確的，農(nóng)民出去打工，不能隨意收回 土地承包制度，沒有人種地了，可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓；二是提高土 地征用的標(biāo)準(zhǔn)，做好安置工作，解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)問 題。韓俊所在的國務(wù)院發(fā)展研究中心，正與世界銀行合作進(jìn) 行“中國土地政策改革研究”項(xiàng)目，目前已完成了 8 個地方 的考察?！皬奈覀冋{(diào)查的 8個省看，房地產(chǎn)用地、 商業(yè)用地， 生地造為熟地，出讓土地只占到20%30%,大部分土地不 以市場定價，政府把短期收益和長期收益捆得太緊，對農(nóng)民 的收入補(bǔ)償很難。 ” “土地應(yīng)該由市場定價。否則，改 革就跟農(nóng)民沒有多大關(guān)系。 ”這是韓在考察后得出的結(jié)論。張曉山提出的主張是， “要向農(nóng)民征用土地，一要保障

7、 農(nóng)民的生存權(quán)，其次要保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。如果征地，農(nóng)民 除了補(bǔ)償外， 還要得到其他相應(yīng)的保障， 如養(yǎng)老、 失業(yè)等?！睋?jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)工人里面，農(nóng)民工占的比重 相當(dāng)大，他們的家屬和孩子加起來，數(shù)量估計(jì)在億以上。面 對這么大的一個流動性群體，有關(guān)方面已經(jīng)意識到，農(nóng)民工 總是流動也不合適，起碼流動的規(guī)模要逐步縮小，使農(nóng)民工 能夠穩(wěn)定下來。李炳坤透露，現(xiàn)在有關(guān)部門正在研究如何進(jìn)一步完善農(nóng) 民工的政策，使農(nóng)民工能夠在所在的地方安家落戶。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)醞釀新變局農(nóng)村實(shí)行土地集體所有制，農(nóng)民并不是一個完整的財產(chǎn) 主體，致使土地本身及其增值收益成為一種界限模糊、可以 共享而分配方式又不確定的“公共利益區(qū)

8、間”，并誘使各行為主體特別是地方政府介入對土地的控制和利益的分配。而 這，也是綠皮書提出“必須改革農(nóng)村土地制度”的主要 原因。張曉山是中國專門研究鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)問題的為數(shù)不多的專家之一。他主張?jiān)谵r(nóng)村發(fā)育跨社區(qū)的、非政府的多元化 組織結(jié)構(gòu)，而基層政府的職能則向提供公共產(chǎn)品和社會服務(wù) 方面轉(zhuǎn)變，最后形成這樣一種治理格局：自治程度較高的基 層政府、村民自治的村社組織和其它多元化組織并存，相互 制衡，達(dá)到構(gòu)建和諧社會的目的。張的建議目前似乎還很難成為主流。但意見中提出 要“繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織試點(diǎn)范圍”，已經(jīng)顯現(xiàn)出政策的轉(zhuǎn)向跡象韓俊對此另有看法。他提出三點(diǎn)主張：第一，無論怎么 改，改革不能影響到對農(nóng)民的公共服務(wù)的提供，改革過程中 要避免過去“財權(quán)向上集中，事權(quán)向下下放”的做法，必須 提高對基層政府的財政支持力度； 第二，改革必須自上而下， 不能