城市土地儲備運行機制的構(gòu)建

1、城市土地儲備運行機制的構(gòu)建一、城市土地儲備配置的作用在市場運行中 , 供求關(guān)系是決定市場狀況的根本原因。城市 土地使用權(quán)出讓由政府壟斷 , 使得城市土地供應(yīng)計劃對房地產(chǎn)市 場有著最為直接、明顯的調(diào)控功能。也就是說 , 可以通過城市土 地供應(yīng)計劃確定城市土地供應(yīng)的數(shù)量、 質(zhì)量和用途來調(diào)控房地產(chǎn) 市場的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。一般來講 , 土地供應(yīng)計劃應(yīng)該與城市規(guī)劃相 協(xié)調(diào),能夠反應(yīng)政府的產(chǎn)業(yè)政策 , 并具有足夠的彈性 ,能對市場信 號作出靈敏的反應(yīng)。并且 , 公開透明的土地供應(yīng)信息能夠避免市 場的盲目競爭 , 減少社會資源的浪費。 顯然, 實施以城市土地供應(yīng) 計劃為主導(dǎo)的調(diào)控模式的必要條件 , 是政府擁有足

2、夠的城市土地 儲備 , 通過城市土地儲備來達到調(diào)控的目的。二、我國土地儲備制度運行中存在的問題（一）缺乏明確的土地收購性質(zhì)定位 土地收購性質(zhì)定位是建立和實施城市土地儲備的制度基礎(chǔ) 是明確政府或政府授權(quán)的機構(gòu)在進行統(tǒng)一收購過程中所具備的 權(quán)利和義務(wù) , 保證土地儲備制度與我國現(xiàn)行法律法規(guī)相銜接的一 項必要工作。 從各地制定的土地儲備實施辦法及土地儲備實踐分 析, 存在的最大問題之一是沒有對土地統(tǒng)一收購性質(zhì)的直接定位 使得在土地收購過程中 , 政府或其授權(quán)機構(gòu)的行政權(quán)利和義務(wù)不 明確,被收購方對政府實施土地收購的權(quán)力進行質(zhì)疑 , 在一定程 度上影響了土地儲備制度的實施。（二）缺乏合理的土地收購價格

3、內(nèi)涵界定 土地收購過程中涉及到的價格或費用主要包括土地價格、 地 上附著物補償費、 職工或住戶安置費、 企業(yè)異地經(jīng)營建設(shè)費以及 企業(yè)債務(wù)等。其中土地價格分兩種情況 , 即是土地原用途價格和 土地規(guī)劃條件或土地最佳利用條件下的土地發(fā)展權(quán)價格在土地 收購補償價格內(nèi)涵缺乏明確界定的條件下 , 收購雙方對于收購價 格確定存在巨大分歧。因此 , 目前土地收購過程中收購價格確定 無論是收購方或是被收購方 , 都不是從被收購?fù)恋氐膶嶋H價格出 發(fā)考慮問題 , 更多的是從自身需要解決的問題去確定價格。造成 在收購過程中收購雙方在收購價格方面很難達到一致 , 價格確定 的隨機性使收購價格不斷攀升 , 導(dǎo)致建立收購

4、儲備制度規(guī)范土地 市場的目標(biāo)落空。 因此, 亟需通過理論研究 ,準(zhǔn)確界定收購價格內(nèi) 涵, 提出收購價格評估的方法。（三）融資渠道單一 , 財務(wù)風(fēng)險過高 城市土地收購儲備從表現(xiàn)形式上看 , 既是土地儲備 , 也是資 金儲備 , 在實際運作中需要大量資金加以支撐。在當(dāng)前實踐中 , 城市土地收購儲備的運作資金除初期財政注入少量啟動資金外 , 主要來源于銀行信貸 ,尚未形成有效的資金籌措和運作機制 , 難 以保障土地儲備制度的有效運作。三、城市土地儲備運行機制的構(gòu)建（一）明確運作主體建立城市土地收購運行機制 , 首先必須明確其運行主體的性 質(zhì)和職能。城市土地的收購、儲備、出讓是政府行為 , 但又不同

5、于政府對土地的管理職能。 各國政府在實施土地收購儲備和開發(fā) 儲備中所采用的做法大體相同 , 或者設(shè)立專門的土地發(fā)展公司 , 或者授權(quán)企業(yè)化運作的土地開發(fā)機構(gòu) , 來代理政府行使城市土地 收購儲備有關(guān)經(jīng)營職能。 我國各地土地收購儲備運行主體的形式 存在一定的差異 ,如杭州市設(shè)立了城市土地收購儲備中心 , 上海 市建立了城市土地發(fā)展公司。（二）指導(dǎo)、協(xié)調(diào)機制 指導(dǎo)、協(xié)調(diào)機制的主要功能是加強對全市土地儲備的宏觀指 導(dǎo)和協(xié)調(diào) , 確保土地儲備制度的順暢運行。 實施土地儲備 , 涉及許 多政府部門 , 特別是與規(guī)劃、建設(shè)、計劃、財政、土地管理、房 屋管理等部門都有直接關(guān)系。 建立指導(dǎo)、 協(xié)調(diào)機制是對當(dāng)前

6、城市 管理手段和機制的創(chuàng)新 , 建立政府層面上的由各個部門參與的、 保證部門職責(zé)進一步到位的新型的管理手段。 要保證部門之間的 有效協(xié)調(diào) ,減少運作環(huán)節(jié) ,提高土地儲備和土地資產(chǎn)運作效率 , 必 須健全組織機構(gòu) , 建立一個以政府領(lǐng)導(dǎo)為核心、有關(guān)部門共同參 與的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)。其主要職能包括 : 審核批準(zhǔn)土地儲備的中、 長期發(fā)展規(guī)劃和年度實施計劃 ;制訂土地儲備的政策法規(guī) ; 檢查 監(jiān)督土地儲備制度、計劃的執(zhí)行情況 ; 協(xié)調(diào)解決土地儲備實施中 的重大問題等 ; 保證政府對城市土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營 , 促進經(jīng)濟 社會發(fā)展。（三）價格機制在市場經(jīng)濟條件下 ,土地運作要通過市場機制來實現(xiàn) , 但由 于市

7、場機制本身的復(fù)雜性和不可控性以及土地的準(zhǔn)公共財產(chǎn)特 性, 必然使市場機制在土地資源配置方面存在缺陷。 因此,不能完 全依賴于市場那只“無形的手”來引導(dǎo)土地儲備 , 還需要政府采 取宏觀調(diào)控措施。這是微觀經(jīng)濟學(xué)的一般規(guī)律 , 即使在土地私有 制的國家和地區(qū)也一樣。 在我國 , 城市土地屬于國家所有 , 這決定 了我國土地儲備不可能是完全的市場主導(dǎo)模式 ; 而完全的政府主 導(dǎo)模式又可能會使土地儲備的體制變得僵化 , 與市場經(jīng)濟體制和 土地使用制度的改革相悖。 這些都決定了土地儲備運行機制的創(chuàng) 新必須堅持政府主導(dǎo)與市場機制相結(jié)合。（四）激勵、監(jiān)理和約束機制在實施土地儲備制度中 , 政府（ 國家） 如

8、何設(shè)計契約或者進行 制度安排激勵代理人土地儲備機構(gòu)實現(xiàn)委托人的預(yù)期效用最大 比, 以及政府 （國家）契約中所設(shè)定的激勵與約束機制 , 促使土地 儲備機構(gòu)能夠按照政府設(shè)定的目標(biāo)開展業(yè)務(wù) , 這些成為土地儲備 機構(gòu)的所要解決的問題。在土地儲備制度建立中 , 激勵機制是關(guān) 于國家與地方政府以及地方政府與土地儲備機構(gòu)之間如何分享 代理收益的一種契約安排或制度安排。 監(jiān)督機制是國家、 地方城 市政府及其相關(guān)職能部門、 社會團體和民眾對土地儲備機構(gòu)的決 策行為、經(jīng)營行為以及市場效果所進行的一系列客觀而及時的監(jiān) 察、審核、分析和報告的行動的一種制度安排。當(dāng)前國內(nèi)政府強 調(diào)壟斷一級土地市場的供給 , 導(dǎo)致土地

9、一級市場具有高度壟斷性 這樣就使得市場競爭的約束力大為淡化。在這種情況下 , 政府及 其他機構(gòu)的監(jiān)督顯得比較多 , 土地儲備制度需要建立多層次的內(nèi) 部控制與監(jiān)督體系。 這些監(jiān)督包括人大監(jiān)督、 行政監(jiān)督和審計監(jiān) 督等。（五）收益分配機制 城市土地收購的重要問題之一是價格和收益分配。 市場經(jīng)濟 條件下各種交易及價格都由法律、法規(guī)和規(guī)范制約和調(diào)節(jié), 不具備完全競爭性的土地市場更是如此。 收購的價格應(yīng)與被收購?fù)恋?使用權(quán)所有者的權(quán)利和利益一致。 在收購工作中由于土地價格和 雙方利益分配問題的確定缺乏法律及科學(xué)理論依據(jù) , 直接影響著 雙方合理的權(quán)利和利益 , 導(dǎo)致了城市土地收購儲備制度不能順利 實施。城市土地所有權(quán)歸國家 , 儲備的城市土地出讓后 , 國家與地 方的利益分配問題也影響著土地收購儲備的發(fā)展。四、結(jié)論 城市土地儲備運行機制的建立是城市政府為培育和規(guī)范土 地市場,盤活企業(yè)等存量土地資產(chǎn) ,促進存量土地進入市場 , 優(yōu)化 土地資源