城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建

1、城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建一、城市土地儲(chǔ)備配置的作用在市場(chǎng)運(yùn)行中 , 供求關(guān)系是決定市場(chǎng)狀況的根本原因。城市 土地使用權(quán)出讓由政府壟斷 , 使得城市土地供應(yīng)計(jì)劃對(duì)房地產(chǎn)市 場(chǎng)有著最為直接、明顯的調(diào)控功能。也就是說(shuō) , 可以通過(guò)城市土 地供應(yīng)計(jì)劃確定城市土地供應(yīng)的數(shù)量、 質(zhì)量和用途來(lái)調(diào)控房地產(chǎn) 市場(chǎng)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。一般來(lái)講 , 土地供應(yīng)計(jì)劃應(yīng)該與城市規(guī)劃相 協(xié)調(diào),能夠反應(yīng)政府的產(chǎn)業(yè)政策 , 并具有足夠的彈性 ,能對(duì)市場(chǎng)信 號(hào)作出靈敏的反應(yīng)。并且 , 公開透明的土地供應(yīng)信息能夠避免市 場(chǎng)的盲目競(jìng)爭(zhēng) , 減少社會(huì)資源的浪費(fèi)。 顯然, 實(shí)施以城市土地供應(yīng) 計(jì)劃為主導(dǎo)的調(diào)控模式的必要條件 , 是政府擁有足

2、夠的城市土地 儲(chǔ)備 , 通過(guò)城市土地儲(chǔ)備來(lái)達(dá)到調(diào)控的目的。二、我國(guó)土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題（一）缺乏明確的土地收購(gòu)性質(zhì)定位 土地收購(gòu)性質(zhì)定位是建立和實(shí)施城市土地儲(chǔ)備的制度基礎(chǔ) 是明確政府或政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)在進(jìn)行統(tǒng)一收購(gòu)過(guò)程中所具備的 權(quán)利和義務(wù) , 保證土地儲(chǔ)備制度與我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)相銜接的一 項(xiàng)必要工作。 從各地制定的土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法及土地儲(chǔ)備實(shí)踐分 析, 存在的最大問(wèn)題之一是沒(méi)有對(duì)土地統(tǒng)一收購(gòu)性質(zhì)的直接定位 使得在土地收購(gòu)過(guò)程中 , 政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)的行政權(quán)利和義務(wù)不 明確,被收購(gòu)方對(duì)政府實(shí)施土地收購(gòu)的權(quán)力進(jìn)行質(zhì)疑 , 在一定程 度上影響了土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施。（二）缺乏合理的土地收購(gòu)價(jià)格

3、內(nèi)涵界定 土地收購(gòu)過(guò)程中涉及到的價(jià)格或費(fèi)用主要包括土地價(jià)格、 地 上附著物補(bǔ)償費(fèi)、 職工或住戶安置費(fèi)、 企業(yè)異地經(jīng)營(yíng)建設(shè)費(fèi)以及 企業(yè)債務(wù)等。其中土地價(jià)格分兩種情況 , 即是土地原用途價(jià)格和 土地規(guī)劃條件或土地最佳利用條件下的土地發(fā)展權(quán)價(jià)格在土地 收購(gòu)補(bǔ)償價(jià)格內(nèi)涵缺乏明確界定的條件下 , 收購(gòu)雙方對(duì)于收購(gòu)價(jià) 格確定存在巨大分歧。因此 , 目前土地收購(gòu)過(guò)程中收購(gòu)價(jià)格確定 無(wú)論是收購(gòu)方或是被收購(gòu)方 , 都不是從被收購(gòu)?fù)恋氐膶?shí)際價(jià)格出 發(fā)考慮問(wèn)題 , 更多的是從自身需要解決的問(wèn)題去確定價(jià)格。造成 在收購(gòu)過(guò)程中收購(gòu)雙方在收購(gòu)價(jià)格方面很難達(dá)到一致 , 價(jià)格確定 的隨機(jī)性使收購(gòu)價(jià)格不斷攀升 , 導(dǎo)致建立收購(gòu)

4、儲(chǔ)備制度規(guī)范土地 市場(chǎng)的目標(biāo)落空。 因此, 亟需通過(guò)理論研究 ,準(zhǔn)確界定收購(gòu)價(jià)格內(nèi) 涵, 提出收購(gòu)價(jià)格評(píng)估的方法。（三）融資渠道單一 , 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高 城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備從表現(xiàn)形式上看 , 既是土地儲(chǔ)備 , 也是資 金儲(chǔ)備 , 在實(shí)際運(yùn)作中需要大量資金加以支撐。在當(dāng)前實(shí)踐中 , 城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備的運(yùn)作資金除初期財(cái)政注入少量啟動(dòng)資金外 , 主要來(lái)源于銀行信貸 ,尚未形成有效的資金籌措和運(yùn)作機(jī)制 , 難 以保障土地儲(chǔ)備制度的有效運(yùn)作。三、城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建（一）明確運(yùn)作主體建立城市土地收購(gòu)運(yùn)行機(jī)制 , 首先必須明確其運(yùn)行主體的性 質(zhì)和職能。城市土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓是政府行為 , 但又不同

5、于政府對(duì)土地的管理職能。 各國(guó)政府在實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備和開發(fā) 儲(chǔ)備中所采用的做法大體相同 , 或者設(shè)立專門的土地發(fā)展公司 , 或者授權(quán)企業(yè)化運(yùn)作的土地開發(fā)機(jī)構(gòu) , 來(lái)代理政府行使城市土地 收購(gòu)儲(chǔ)備有關(guān)經(jīng)營(yíng)職能。 我國(guó)各地土地收購(gòu)儲(chǔ)備運(yùn)行主體的形式 存在一定的差異 ,如杭州市設(shè)立了城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心 , 上海 市建立了城市土地發(fā)展公司。（二）指導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制 指導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制的主要功能是加強(qiáng)對(duì)全市土地儲(chǔ)備的宏觀指 導(dǎo)和協(xié)調(diào) , 確保土地儲(chǔ)備制度的順暢運(yùn)行。 實(shí)施土地儲(chǔ)備 , 涉及許 多政府部門 , 特別是與規(guī)劃、建設(shè)、計(jì)劃、財(cái)政、土地管理、房 屋管理等部門都有直接關(guān)系。 建立指導(dǎo)、 協(xié)調(diào)機(jī)制是對(duì)當(dāng)前

6、城市 管理手段和機(jī)制的創(chuàng)新 , 建立政府層面上的由各個(gè)部門參與的、 保證部門職責(zé)進(jìn)一步到位的新型的管理手段。 要保證部門之間的 有效協(xié)調(diào) ,減少運(yùn)作環(huán)節(jié) ,提高土地儲(chǔ)備和土地資產(chǎn)運(yùn)作效率 , 必 須健全組織機(jī)構(gòu) , 建立一個(gè)以政府領(lǐng)導(dǎo)為核心、有關(guān)部門共同參 與的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其主要職能包括 : 審核批準(zhǔn)土地儲(chǔ)備的中、 長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃 ;制訂土地儲(chǔ)備的政策法規(guī) ; 檢查 監(jiān)督土地儲(chǔ)備制度、計(jì)劃的執(zhí)行情況 ; 協(xié)調(diào)解決土地儲(chǔ)備實(shí)施中 的重大問(wèn)題等 ; 保證政府對(duì)城市土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營(yíng) , 促進(jìn)經(jīng)濟(jì) 社會(huì)發(fā)展。（三）價(jià)格機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下 ,土地運(yùn)作要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn) , 但由 于市

7、場(chǎng)機(jī)制本身的復(fù)雜性和不可控性以及土地的準(zhǔn)公共財(cái)產(chǎn)特 性, 必然使市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置方面存在缺陷。 因此,不能完 全依賴于市場(chǎng)那只“無(wú)形的手”來(lái)引導(dǎo)土地儲(chǔ)備 , 還需要政府采 取宏觀調(diào)控措施。這是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般規(guī)律 , 即使在土地私有 制的國(guó)家和地區(qū)也一樣。 在我國(guó) , 城市土地屬于國(guó)家所有 , 這決定 了我國(guó)土地儲(chǔ)備不可能是完全的市場(chǎng)主導(dǎo)模式 ; 而完全的政府主 導(dǎo)模式又可能會(huì)使土地儲(chǔ)備的體制變得僵化 , 與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和 土地使用制度的改革相悖。 這些都決定了土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng) 新必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合。（四）激勵(lì)、監(jiān)理和約束機(jī)制在實(shí)施土地儲(chǔ)備制度中 , 政府（ 國(guó)家） 如

8、何設(shè)計(jì)契約或者進(jìn)行 制度安排激勵(lì)代理人土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)委托人的預(yù)期效用最大 比, 以及政府 （國(guó)家）契約中所設(shè)定的激勵(lì)與約束機(jī)制 , 促使土地 儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)能夠按照政府設(shè)定的目標(biāo)開展業(yè)務(wù) , 這些成為土地儲(chǔ)備 機(jī)構(gòu)的所要解決的問(wèn)題。在土地儲(chǔ)備制度建立中 , 激勵(lì)機(jī)制是關(guān) 于國(guó)家與地方政府以及地方政府與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之間如何分享 代理收益的一種契約安排或制度安排。 監(jiān)督機(jī)制是國(guó)家、 地方城 市政府及其相關(guān)職能部門、 社會(huì)團(tuán)體和民眾對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的決 策行為、經(jīng)營(yíng)行為以及市場(chǎng)效果所進(jìn)行的一系列客觀而及時(shí)的監(jiān) 察、審核、分析和報(bào)告的行動(dòng)的一種制度安排。當(dāng)前國(guó)內(nèi)政府強(qiáng) 調(diào)壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)的供給 , 導(dǎo)致土地

9、一級(jí)市場(chǎng)具有高度壟斷性 這樣就使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的約束力大為淡化。在這種情況下 , 政府及 其他機(jī)構(gòu)的監(jiān)督顯得比較多 , 土地儲(chǔ)備制度需要建立多層次的內(nèi) 部控制與監(jiān)督體系。 這些監(jiān)督包括人大監(jiān)督、 行政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān) 督等。（五）收益分配機(jī)制 城市土地收購(gòu)的重要問(wèn)題之一是價(jià)格和收益分配。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 條件下各種交易及價(jià)格都由法律、法規(guī)和規(guī)范制約和調(diào)節(jié), 不具備完全競(jìng)爭(zhēng)性的土地市場(chǎng)更是如此。 收購(gòu)的價(jià)格應(yīng)與被收購(gòu)?fù)恋?使用權(quán)所有者的權(quán)利和利益一致。 在收購(gòu)工作中由于土地價(jià)格和 雙方利益分配問(wèn)題的確定缺乏法律及科學(xué)理論依據(jù) , 直接影響著 雙方合理的權(quán)利和利益 , 導(dǎo)致了城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度不能順利 實(shí)施。城市土地所有權(quán)歸國(guó)家 , 儲(chǔ)備的城市土地出讓后 , 國(guó)家與地 方的利益分配問(wèn)題也影響著土地收購(gòu)儲(chǔ)備的發(fā)展。四、結(jié)論 城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的建立是城市政府為培育和規(guī)范土 地市場(chǎng),盤活企業(yè)等存量土地資產(chǎn) ,促進(jìn)存量土地進(jìn)入市場(chǎng) , 優(yōu)化 土地資源