綜合運輸背景下的交通運輸管理體制改革研究對策畢業(yè)論文

1、大連海事大學裝訂線畢 業(yè) 論 文二一四年六月綜合運輸背景下的交通運輸管理體制改革研究 專業(yè)班級： 公共管理1班 姓 名： 趙彤陽 指導教師： 馬曉雪 公共管理與人文學院摘 要隨著30年來我國交通運輸體制改革，我國的交通運輸業(yè)取得了較大發(fā)展，交通運輸業(yè)的進步支撐了我國國民經(jīng)濟30多年的快速增長和社會的進步。但目前仍然存在交通擁堵、安全堪憂、能源高耗、污染嚴重、用地超標、國企虧損、債務(wù)繁重、市場失序、政府錯位等重大問題。事實表明，我國現(xiàn)行的交通體制已不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要，必須通過改革，廢除不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的交通管理體制，建立具有中國特色的現(xiàn)代運輸管理新體制，才能促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健

2、康發(fā)展。綜合交通運輸體系廣泛采用新技術(shù)能夠綜合協(xié)調(diào)不同運輸方式使得運輸?shù)倪^程統(tǒng)一化。能夠有效增加交通運輸能力、提高運輸效率，緩解交通運輸緊張的狀況。因此，發(fā)展我國綜合交通運輸體系是提高我國交通運輸能力的重要途徑。在建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的背景下，加快完善交通運輸行政管理體制，要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，處理好政府和市場的關(guān)系，明確交通運輸管理部門的職能定位和邊界，加大簡政放權(quán)力度，放寬市場準入條件，轉(zhuǎn)變管理方式，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。關(guān)鍵詞：綜合運輸；交通運輸；管理體制；大部制改革abstractwith 30 years of chinas transportation sys

3、tem , chinas transportation industry has made great development , transportation, support the advancement of the national economy 30 years of rapid growth and social progress. but there are still traffic congestion, safety worrying , high energy consumption and serious pollution , land exceeded, soe

4、 losses , heavy debt , market disorder , dislocation and other major government issues . the fact that our current transportation system suited to the socialist market economy has been the development needs must pass reform , the abolition of the traffic management system suited to the development o

5、f the productive forces , the establishment of a new modern transport management system with chinese characteristics , in order to promote sustained , rapid and healthy development. integrated transport system capable of widespread adoption of new technologies integrated coordination between differe

6、nt modes of transport makes the transport process of unification . can effectively increase the transport capacity , improve transport efficiency , ease transportation tight. therefore, the development of a comprehensive transportation system is an important way to improve our transportation capacit

7、y . in the establishment of a socialist market economy with chinese characteristics, background , accelerate the improvement of transportation administrative system , should take into core functions , handle the relationship between government and the market , positioning functions and boundaries cl

8、ear traffic management sector , increase jane administrative decentralization efforts, relax market access conditions, changes in management, the basic role of the market in resource allocation.綜合運輸背景下的交通運輸管理體制改革研究一、緒論 （一）研究背景和研究意義2013年3月14日，第十二屆全國人民代表大會一次會議國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中，提出實行鐵路運輸政企分開，將原鐵道部擬訂政策和鐵路發(fā)

9、展規(guī)劃的職責劃入現(xiàn)交通運輸部；由交通運輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航各行業(yè)的發(fā)展，加快促進綜合交通運輸體系建設(shè)。此次改革后形成了由交通運輸部負責管理國家鐵路局、中國民用航空局、國家郵政局的交通運輸大部門管理的構(gòu)架格局，初步建立起與綜合交通運輸體系發(fā)展相適應(yīng)的大部門體制。2013年11月26日，經(jīng)國務(wù)院和中央編委批準，中央編辦關(guān)于交通運輸部有關(guān)職責和機構(gòu)編制調(diào)整的通知正式印發(fā)，明確了交通運輸部的職責及其與有關(guān)部門單位的職責分工，優(yōu)化了組織機構(gòu)設(shè)置和人員編制。2014年3月12日，交通運輸部發(fā)布了交通運輸部內(nèi)設(shè)機構(gòu)主要職責，這表明交通部的有關(guān)職責和機構(gòu)編制調(diào)整已經(jīng)基本到位，標志著交通運輸大部門

10、體制改革落實工作順利完成。綜合交通運輸體系廣泛采用新技術(shù)能夠綜合協(xié)調(diào)不同運輸方式使得運輸?shù)倪^程統(tǒng)一化。能夠有效增加交通運輸能力、提高運輸效率，緩解交通運輸緊張的狀況。因此，發(fā)展我國綜合交通運輸體系是提高我國交通運輸能力的重要途徑。建立有我國特色的綜合交通運輸體系將為我國經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展做出很大貢獻 。交通運輸部大部制改革適應(yīng)綜合運輸發(fā)展的時代要求，有利于提高我國的綜合運輸能力和水平。 （二）相關(guān)概念1綜合交通運輸綜合交通運輸是交通運輸系統(tǒng)內(nèi)部各個組成部分之間以及交通運輸系統(tǒng)與其外部環(huán)境之間形成一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)。其受全球化推動與信息的支持，并在社會目標及資源環(huán)境約束條件下，通過市場、政府和

11、社會三者協(xié)調(diào)關(guān)系形成一種良性發(fā)展的形態(tài)，以滿足社會經(jīng)濟中生產(chǎn)方式、生活方式、時空關(guān)系及時空結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變與改善的要求。2交通運輸管理體制交通行政管理體制是指參與道路交通管理的政府機構(gòu)的組織制度。綜合交通運輸管理體制的建立必須依靠一套強有力地綜合交通運輸機制作為保障。為其提供合理的組織結(jié)構(gòu)、制度保障。綜合交通運輸管理體制的建立主要根據(jù)不同國家具體的政治經(jīng)濟體制、市場特點、文化背景等因素。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，為解決日益突出的交通運輸問題，發(fā)達國家逐漸設(shè)立了負責綜合交通運輸管理的中央政府機構(gòu)。其主體思路為：以信息技術(shù)為主導、充分利用不同交通運輸方式的優(yōu)勢。滿足各客戶群體需求，實現(xiàn)各個運輸方式有效整合、高效

12、利用，整個運輸過程無縫、高效為目標的運輸方式。 （三）相關(guān)理論1新公共管理理論它主張在政府公共部門采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務(wù)效率，強調(diào)在解決公共問題、滿足公民需求方面增強有效性和回應(yīng)力，強調(diào)自上而下的統(tǒng)治性權(quán)力與自下而上的自治性權(quán)力交互，強調(diào)政府與公民社會的協(xié)商與合作，強調(diào)政府低成本運作，強調(diào)公共服務(wù)的質(zhì)量和最終結(jié)果，強調(diào)引進企業(yè)管理的若干機制和方法來改革政府。它的基本思想包括：（1）政府的管理職能是“掌舵”而不是“劃槳”（2）政府服務(wù)以顧客或市場為導向（3）廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進行管理（4）廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗（5）在公共管理中引入競爭機制（6）重

13、視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量2新公共服務(wù)理論新公共服務(wù)理論是從市場和經(jīng)濟學的角度重塑行政的理念和價值，從而建立了一整套全新的行政發(fā)展架構(gòu)的理論體系。它的基本思想包括：（1）服務(wù)而非掌舵；（2）公共利益是目標而非副產(chǎn)品；（3）戰(zhàn)略地思考，民主地行動；（4）服務(wù)于公民而不是顧客；（5）責任并不是單一的；（6）重視人而不止是生產(chǎn)率；（7）超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。3.公共組織理論4.整體性治理理論二、我國交通運輸管理體制改革的現(xiàn)狀一般社會科學的論文大標題下應(yīng)有過渡段 （一）我國交通運輸管理體制改革歷程在我國經(jīng)濟體制改革的大框架和大背景下，我國的交通運輸管理體制改革也在穩(wěn)步推進，政府管

14、理職能不斷轉(zhuǎn)變，市場在交通運輸資源配置中的基礎(chǔ)性地位得到進一步加強。交通運輸管理體制改革作為我國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，其改革進程與經(jīng)濟體制改革的總體進程密切相關(guān)。根據(jù)我國經(jīng)濟體制改革30年來的階段性特征，在結(jié)合交通運輸行業(yè)自身特點的基礎(chǔ)上，我國交通管理體制改革演進歷程也可大致劃分為三個階段：交通運輸市場化改革的初級探索階段（19781991年），這一階段中在社會主義計劃經(jīng)濟理論的指引下，交通運輸各行業(yè)實行政企分開和擴大企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，在市場化改革的道路上進行了初步和有益的探索；交通運輸市場化改革的逐步推進階段（19922001年），這一階段中在建立社會主義市場經(jīng)濟理論的指引下，交通運輸各

15、行業(yè)繼續(xù)逐步推進政企分開，理順中央政府和地方政府的關(guān)系，轉(zhuǎn)換交通運輸企業(yè)經(jīng)營管理機制，從而將交通市場化改革發(fā)展到一個新的階段；交通市場化改革的持續(xù)深化階段（2002年至今），按照十六屆三中全會關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定中全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略部署和要求，交通運輸各行業(yè)持續(xù)推進管理體制改革，政府職能向公共服務(wù)職能和行業(yè)管理轉(zhuǎn)變，市場的基礎(chǔ)性作用得到進一步加強，交通市場化改革進入全面深化階段。（二）我國交通運輸管理體制現(xiàn)階段存在的問題1長期推行分方式管理模式分方式管理容易導致各部門對于機構(gòu)設(shè)置、體制調(diào)整和綜合交通的銜接缺乏深入研究，容易造成部門分割、區(qū)域分割的局面。各種運輸方式各自

16、規(guī)劃、建設(shè)和運營，缺乏有效的銜接，難以形成各種運輸方式間的協(xié)調(diào)配合、設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃及運營管理和提供完整的運輸產(chǎn)品和服務(wù)。這不利于按照綜合交通運輸體系發(fā)展的要求整合交通資源、統(tǒng)一規(guī)劃以及全國統(tǒng)一運輸市場的形成，難以形成統(tǒng)一高效的綜合交通管理體系。這里應(yīng)明確指出：交通運輸管理按方式設(shè)置部門，如水運局、公路局、鐵路局等等2中央和地方政府在交通管理上未能形成有效的分工由于中央和地方在交通管理體制分工不明確，各自的利益關(guān)系界定也不清楚，導致各自的職能相對并不清晰。部分省市各自規(guī)劃建設(shè)，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，容易造成巨大的資源浪費。3政企不分的情形仍然存在一些職能管理部門除履行其行業(yè)管理職能外，還直接管理其直屬的

17、企事業(yè)單位，政府職能和企業(yè)職能混合，難以保證行業(yè)管理的公平、公開和公正，容易形成壟斷經(jīng)營；同時政企不分還容易造成權(quán)力利益化，導致機構(gòu)臃腫，層次繁多。4交通與非交通管理嚴重分離這種分離主要是針對城市道路的管理而言。城市道路的建設(shè)、管理目前屬于城建部門，未能納入交通管理的領(lǐng)域。盡管目前國內(nèi)部分省市推行的大交委已經(jīng)將該部分納入到其職能范圍，但從全國范圍內(nèi)來看，仍是存在著交通與非交通嚴重分離的狀況。特別是隨著我國進入快速城市化階段，城市交通與城間交通的銜接問題日益突出，有必要將城市交通納入到大交通中，形成統(tǒng)一的綜合交通管理體系。5缺乏完善有效的外部監(jiān)督機制交通項目的投資建設(shè)和監(jiān)督管理全過程權(quán)利都由政府

18、主管部門所壟斷，管理 權(quán)力過于集中，缺乏獨立的外部監(jiān)管體制。應(yīng)盡快建立權(quán)利彼此制衡的行業(yè)監(jiān)督制度，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等中介機構(gòu)在從業(yè)規(guī)范、資格管理、自律監(jiān)管、運行機制維護等方面的重要作用。6交通基礎(chǔ)設(shè)施重復建設(shè)突出交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、平衡發(fā)展的大局思想，致使重復建設(shè)突出。我國由于沒有一個統(tǒng)一管理各運輸方式的行政主管部門，致使交通運輸各部門之間爭項目，爭投資的現(xiàn)象十分突出，而且還導致了重復建設(shè)。由于交通各部門缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，致使城鄉(xiāng)之間、東西部之間、陸水之間發(fā)展極不平衡，海陸空路網(wǎng)和港站布局不合理，綜合運輸優(yōu)勢未能發(fā)揮出來。7交通運輸業(yè)管理成本直線上升我國按各運輸方式不僅在中央和各地方政府

19、分別設(shè)立了運輸主管部門，而且一種運輸方式還有2、3個部門管理。由于機構(gòu)設(shè)置過多，管理人員也越來越多。由于機構(gòu)重疊，職責交叉，矛盾重重，致使政出多門，權(quán)利制衡，人浮于事，效率低下的現(xiàn)象十分突出。該管的事沒有去管，互相推諉；有利的事大家都爭著去管，各不相讓。各部門之間在執(zhí)法時經(jīng)常出現(xiàn)矛盾，甚至大動干戈。各家都有部門文件依據(jù)，地方政府難以協(xié)調(diào)，運輸業(yè)戶無所適從，也損害了執(zhí)法的權(quán)威和政府形象。同時，由于管理機構(gòu)、人員過多，經(jīng)費不足，就到處罰款，“三亂”屢禁不止，加重了廣大經(jīng)營者的負擔。8交通運輸業(yè)規(guī)模經(jīng)濟難以實現(xiàn)由于我國長期實行的“多家管”的體制，規(guī)模經(jīng)濟難以實現(xiàn)，聯(lián)合運輸難以組織，現(xiàn)代物流業(yè)難以發(fā)展

20、，而且運力投放盲目，無序競爭嚴重，難以形成綜合運輸效益，致使一些行業(yè)和企業(yè)虧損嚴重。實踐證明，我國現(xiàn)行交通運輸管理體制導致綜合運輸優(yōu)勢難以發(fā)揮，聯(lián)合運輸難以組織，規(guī)模經(jīng)濟難以實現(xiàn)。故此，交通運輸業(yè)要相互聯(lián)合，單槍匹馬是無所作為的，必須建立陸、海、空綜合運輸網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮各種運輸方式的優(yōu)勢，做到取長補短，優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)發(fā)展。（三）我國交通運輸管理體制問題產(chǎn)生的原因1. 部門行政管理制度是現(xiàn)行交通行政管理體制問題產(chǎn)生的制度性根源我國現(xiàn)行交通行政管理體制是在1986年確定，其基本管理制度仍然是沿用了與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的部門行政管理制度 ,部門行政管理的基本做法是在橫向上把行政權(quán)力分配給各個職能部門，在

21、部門職權(quán)范圍內(nèi)，決策與執(zhí)行高度統(tǒng)一，管理上實行自我封閉。在這種體制框架下，需要有效的行政協(xié)調(diào)去克服部門間的摩擦。如果部門間磨擦的力度大于行政協(xié)調(diào)的力度，整個行政管理體制就很難運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。在現(xiàn)實中這表現(xiàn)在兩方面：一方面，由于當前我國缺少一部涵蓋道路交通管理全部要素的法律。交通部與公安部在交通管理方面的職責分工與相互配合沒有從法律上進行清楚地界定，部門間出現(xiàn)摩擦也很難通過法律協(xié)調(diào)。雖然國務(wù)院、地方政府以及公安與交通兩部都在行政協(xié)調(diào)方面下了很大功夫，也沒有解決好公安與交通兩部門之間的摩擦，沒有很好地協(xié)同推動交通運輸生產(chǎn)力的發(fā)展，成為公安與交通實行部門行政制度管理交通所必然產(chǎn)生的問題。另一方面，從全國范

22、圍看，部門行政管理制度在縱向上實行“條塊分割”：“條”代表中央，“塊”代表地方。部門行政管理在交通管理中的主要問題是“條條分割塊塊”；使得 “管得著的看不見，看得見得管不著”。這是地方政府眼見現(xiàn)行交通行政管理體制有諸多弊端，卻往往無能為力的主要原因。在現(xiàn)實生活中，在某些情況下，也會出現(xiàn)“塊塊分割條條”的問題，地方基層政府或地方職能部門利用部門行政賦予的權(quán)力，將統(tǒng)一的公路人為地分割開；這種弊端在高速公路管理中特別突出。簡言之，部門行政管理是旨在適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制與部門權(quán)力運作，并會導致部門分割與地區(qū)分割的行政管理制度。這是目前交通行政管理體制中諸多問題產(chǎn)生的制度性根源。2. 交通管理主體定位偏差是

23、問題發(fā)生的直接根源交通管理主體的定位，直接關(guān)系著交通行政管理體制能否廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。交通管理是一個廣義的概念，它除了包括關(guān)于交通安全保障的管理之外，還包括道路的規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)等方面的管理，包括車輛的投放與配置、道路交通運輸?shù)慕M織與運輸市場的調(diào)控，以及從事道路交通的各類專業(yè)技術(shù)和管理人員的組織。因此，從世界范圍觀察，幾乎所有國家的道路交通管理的主體都是交通部門。在我國，交通管理主體定位還存在著爭議。在計劃經(jīng)濟時代，“人的行為”是誘發(fā)道路交通事故的主要因素，警察部門是道路交通安全管理的主體。因此，1986年制定的國務(wù)院關(guān)于改革交通行政管理體制的通知，就明確規(guī)定“全國城鄉(xiāng)道路交通由公安機關(guān)統(tǒng)一

24、管理”，實際賦予公安部門道路交通安全的統(tǒng)一管理職權(quán)；然而隨著時代的發(fā)展，交通事故的主要誘發(fā)因素己從“人的行為”這個單一要素，發(fā)展為“人、車輛、交通、環(huán)境”等多種要素，公安部門承擔了自身不可能完成的統(tǒng)一管理全國道路交通的職責。交通以及農(nóng)業(yè)(農(nóng)機)、建設(shè)等部門在交通管理的責任越來越大，公安部門為了執(zhí)行“全國道路交通的統(tǒng)一管理”，幾乎是不可避免地要將管理范圍向交通部門、農(nóng)業(yè)部門等延伸，向?qū)I(yè)經(jīng)濟管理領(lǐng)域延伸，出現(xiàn)我國道路交通安全的“一家管”與道路交通管理的“多家管”之間的矛盾，造成管理主體上的錯位與爭權(quán)。當前我國道路交通安全的嚴峻形勢現(xiàn)實，要求我們在充分肯定警察具有交通安全執(zhí)法權(quán)威的同時，重新考慮完

25、善交通安全管理體制的思路。概括地說，實現(xiàn)道路交通統(tǒng)一管理的主體由公安部門向交通部門的轉(zhuǎn)變，同時強化公安部門作為道路交通路面執(zhí)法的主體地位，是我國交通行政管理體制中關(guān)于主體定位的基本要求。只有這樣，才能實現(xiàn)道路交通(運輸)的管理主體與道路交通安全管理主體的統(tǒng)一，才能從道路交通管理所涉及的各個環(huán)節(jié)和各項要素落實道路交通安全的措施，使交通安全管理成為全過程的管理。3. 部門權(quán)力利益化是導致弊端長期得不到解決的深層次根源部門利益化的傾向同時也是現(xiàn)行交通行政管理體制中所存在的眾多問題的深層次原因。綜觀公安與交通、農(nóng)業(yè)部門矛盾激化、沖突加劇的管理領(lǐng)域，基本上都是有利可圖的領(lǐng)域；而那些盡管職責交叉，但無實際

26、利益的管理領(lǐng)域，則往往出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。當前我國現(xiàn)行財政體制是從計劃經(jīng)濟財政體制演變而來的，與政府承擔的公共管理有許多不相適應(yīng)的地方，許多應(yīng)由政府承擔的公共管理支出，因財力緊張而不能給予充分的保障。在交通管理體制方面，部門權(quán)力利益化的突出表現(xiàn)就是亂收費，當前全國19萬交警一年的經(jīng)費構(gòu)成，正常財政撥款才有20個億，其他經(jīng)費來源：養(yǎng)路費提成占5.8億，車輛管理費占38個億，罰款占20個億。這種資金來源格局必然導致公路“三亂”現(xiàn)象。部門權(quán)力利益化助長了在道路交通管理中，公安與交通等部門決策與執(zhí)行的合一，其結(jié)果，不但增大了部門之間協(xié)調(diào)的難度，而且推進部門沖突的發(fā)展，并助長了部門利益法規(guī)化傾向。部門權(quán)

27、力利益化是阻礙交通行政管理體制改革與創(chuàng)新的內(nèi)部深層次的根源。 交通行政管理體制改革，包括職責的重新劃分，從根本意義上講就是一次革命，必然影響相關(guān)部門的權(quán)力與利益。因此，不從根本上解決部門權(quán)力利益化傾向，就不可能有效解決道路交通管理中存在的嚴重問題，就不可能深化我國交通行政管理體制改革。三、國外交通運輸管理體制的特征及其借鑒（一）法國交通運輸管理體制的特點及啟示1. 法國交通運輸管理體制的特點（1）陸上水上運輸綜合管理整治部下設(shè)的海洋及公共交通總局（dgmt），建立之初的首要目標就是將國家政策在除航空以外的各運輸領(lǐng)域間統(tǒng)一起來。提高各種運輸方式之間的合作，促進聯(lián)合運輸，最后促進交通運輸?shù)木C合可持

28、續(xù)發(fā)展。兩年多的實踐表明，綜合了公路、水運、鐵路及公共交通的dgmt，在促進法國運輸業(yè)的發(fā)展上做出了重要的貢獻。（2）鐵路與公共交通合并公路是法國主要的運輸模式，鐵路與公共交通局的一個職能就是支持、促進公路以外的運輸方式的發(fā)展和各運輸方式之間的平衡。將鐵路與公共交通并入一個部門歸口管理，并通過國營鐵路公司和地鐵公司綜合運營與管理國家鐵路網(wǎng)，將有力地促進公路運輸以外的多種貨物、旅客運輸方式的靈活、機動。（3）提升地方參與管理力度在國家公路的管理方面，道路交通總局在法國各大區(qū)的裝備部新設(shè)立了21個服務(wù)訂約局（smo）和11個省際道路局（dir），取代了原來的裝備部（dde）中所設(shè)立的交通管理部門，

29、行使交通管理的職能。將一些原國道網(wǎng)公路歸口大區(qū)相關(guān)機構(gòu)管理，逐漸提升了地方管理機構(gòu)的管理力度，克服了以前管理體制上的缺陷。（4）部委間設(shè)置協(xié)調(diào)機構(gòu)從法國生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展與國土整治部幾個主要類別的機構(gòu)設(shè)置看，在海洋、可持續(xù)發(fā)展、道路安全、國土競爭及規(guī)劃及溫室效應(yīng)幾個方面設(shè)置了部委間協(xié)調(diào)代表處，合理溝通、有效快速的解決涉及到各部委利益及管轄的問題。2.對我國交通運輸管理的啟示大部制是國外市場化程度較高的國家普遍實行的一種政府管理模式，從國際經(jīng)驗看，“大部制”能解決政出多門，政府之間職能交叉、權(quán)責不清的狀況，節(jié)省管理成本，提高行政效率。(1)統(tǒng)一各種運輸方式法國組建的海洋及公共交通總局總攬了除航空以

30、外的各種運輸方式，包括公路、水運、鐵路、公共交通、貨物聯(lián)運、綜合運輸?shù)?。而我國不同運輸方式之間由于部委分割，存在一定程度的行業(yè)競爭，不利于綜合運輸模式的建立，不符合公眾對于各種運輸方式的平等需求。將各種運輸方式綜合管理，有利于政策法規(guī)的一致性和貫徹執(zhí)行，有助于提升行業(yè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在條件成熟的情況下，構(gòu)建 “大交通”的管理體制是可行的選擇。(2)凸顯環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展交通行業(yè)對環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展有著舉足輕重的作用，法國運輸部重組為生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展和國土整治部后，將環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展提到了一個明確的高度。而我國交通運輸部在機構(gòu)設(shè)置上，對環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的考慮還有待完善，公路、鐵路、水

31、運、民航各自設(shè)置環(huán)境保護處室或各自履行本領(lǐng)域的環(huán)境保護職能，一定程度上不能很好地實現(xiàn)環(huán)境在整個行業(yè)內(nèi)的可持續(xù)性發(fā)展，增加了建設(shè)和管理成本。(3)增設(shè)部委協(xié)調(diào)機構(gòu)交通行業(yè)正面臨從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的時期，構(gòu)建和諧交通、努力做好“三個服務(wù)”，建設(shè)綜合交通運輸體系，滿足人們對交通運輸?shù)陌踩⒈憬?、舒適、高效及諸多個性化需求，是現(xiàn)階段的首要任務(wù)。增設(shè)部委協(xié)調(diào)機構(gòu)，有助于在最短的時間內(nèi)解決問題，提高辦事效率，節(jié)約行政管理成本，滿足各級交通使用者的需要。如有必要成立公安部與交通運輸部之間的協(xié)調(diào)機構(gòu)，促進多種運輸方式的安全保障和事故數(shù)據(jù)等的信息共享。（二）美國和日本交通體制的借鑒1美國和日本交通體制的

32、主要特點（1）大規(guī)劃管理不論美國還是日本，對現(xiàn)代交通運輸系統(tǒng)的改革，都是站在戰(zhàn)略管理規(guī)劃高度來謀劃交通管理。在大交通體制的建設(shè)過程中，不是只站在交通運輸上看交通問題，而是把交通問題放到國土開發(fā)、住房、旅游、郵政、能源、環(huán)境保護及其他資源管理的方方面面中，去綜合規(guī)劃管理，合理布局交通結(jié)構(gòu)。以日本為例，作為一個四面環(huán)海的島國，平原面積較小 , 城市人口卻占全國人口總數(shù)的 80%，是世界上人均擁有汽車數(shù)量最多的國家之一。日本通過大部制交通改革的規(guī)劃，將建設(shè)省、國土廳等納入本國大交通的核心部門，從大規(guī)劃角度合理構(gòu)建交通運輸體系，從基礎(chǔ)上就規(guī)劃土地資源、能源等的合理利用與統(tǒng)籌進行安排。通過這種深層次的大

33、交通體制的建立與融合，不僅多元化地使交通運輸體系得到完善，避免了重復建設(shè)和浪費，還能有效地整合各種資源，提高土地、空間、海洋等的有效利用，最大限度地提升交通運輸產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略價值。（2）分級層管理美國和日本實施大交通行政管理體制后，在行政職權(quán)設(shè)置上，并沒有因為大部制的中央集權(quán)而干擾地方行政職權(quán)的行使。恰恰相反，中央大交通管理部門不直接管理地方交通，而是采取中央和地方分級管理的辦法，既保證中央政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，又充分調(diào)動地方政府管理的積極性。美國國會公布的運輸部法令中明確指出：“設(shè)立運輸部的目的是為了把聯(lián)邦政府對于水、陸、空交通的管理職能由過去的分散管理轉(zhuǎn)為統(tǒng)一管理，以保證政府對各種運輸方式的發(fā)展進行

34、統(tǒng)一規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)和強化管理效能，其主要工作是制訂運輸政策、確保運輸安全及負責對各種運輸方式的扶持計劃”。美國運輸部法令進一步表明，中央和地方州、市交通主管部門之間，沒有行政隸屬關(guān)系，美國各個州、縣交通運輸管理部門與聯(lián)邦運輸部都是獨立平行關(guān)系，美國聯(lián)邦運輸部僅是從全國整體交通布局及在各州的交通營運體系出現(xiàn)問題或相互產(chǎn)生矛盾時，予以溝通、聯(lián)絡(luò)，并通過調(diào)停，依法協(xié)商解決爭端。日本國土交通省總體上分為兩大類：本省和外局。本省包括內(nèi)部部局、施設(shè)、特別機關(guān)、地方分支部局四個部門 ；外局包括船員勞動委員會、海上保安廳、海灘審判廳、氣象廳等部門。其中內(nèi)部部局又下轄航空局、鐵道局、道路局、海事局、河川局、港

35、灣局等等。日本國土交通省從機構(gòu)設(shè)置上保證了層級管理。（3）智能化管理在交通管理方法上，隨著運輸系統(tǒng)技術(shù)革命的不斷加速，美國和日本均在交通行政管理過程中，大量運用計算機和信息技術(shù)，并非常重視智能化技術(shù)的開發(fā)與使用，在公路、鐵路、航空、水運、管道等多種運輸方式中，打造多維度交通運輸體系智能化管理平臺。在日本，無論是在公交車站侯車，還是從事港口碼頭裝卸、儲運、清關(guān)、堆放來自世界各國的集裝箱等復雜服務(wù)，一律采用電腦自動化信息管理。比如，當您站在公交站牌下聽到電子屏幕發(fā)出提示音后，就會知曉公共汽車正從前一站向您駛來。于1996年開始啟用的東京警視廳交通管制中心是目前全世界規(guī)模最大、技術(shù)最先進的城市交通管

36、控中心之一，而日本名古屋港務(wù)當局運用的edi系統(tǒng)，會將每一天都如小山般一樣多的集裝箱繁雜服務(wù)，管理得有條不紊，輕松自在。美國更是注意在大交通管理中嫻熟地運用智能化電子網(wǎng)絡(luò)管理技術(shù)，比如，其在航空領(lǐng)域使用的 atos航空運輸監(jiān)控系統(tǒng)，就采用高科技的審定和監(jiān)察方法，將風險隱患排除在檢查階段。通過計算機、先進信息技術(shù)的優(yōu)勢，形成集信息采集、信息發(fā)布、信息處理、信息反饋于一體的智能化交通信息傳達系統(tǒng)和平臺。2. 美國和日本交通體制發(fā)展中的經(jīng)驗（1）積極建立一體化交通交通一體化是指：“通過協(xié)調(diào)各級管理部門、基礎(chǔ)設(shè)施、管理措施、價格調(diào)整及土地利用等因素來發(fā)展交通，從而提高運輸體系的整體效益的一項交通政策”

37、。美國、日本自實施大交通行政體制改革以來，非常注意各種交通運輸方式之間的相互銜接與一體化建設(shè)，合理配置資源，大力減少對環(huán)境的破壞和對能源的浪費使用，積極促進天空、土地、海洋資源的合理利用與公共交通系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，既降低了行政成本，又充分內(nèi)蘊著以人為本，最大限度地方便居民、貨物的出行與運輸，達到“無縫隙中轉(zhuǎn)行程”的目的。如在日本，任何城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村 1 小時內(nèi)均可通過四通八達的交通運輸系統(tǒng)到達等級干線公路。（2）健全完善交通法律法規(guī)在大交通運輸體系的建設(shè)過程中，美國、日本都極為重視交通運輸?shù)姆?、法?guī)建設(shè)。多年來，美、日根據(jù)不同時期的交通運輸狀況，頒布、制定了與之相適應(yīng)的一系列的交通運輸法律法規(guī)，有

38、力促進了本國大交通體制的建設(shè)。在美國，僅與道路交通相關(guān)的法律法規(guī)就多達 10 余部，例如緊急醫(yī)療服務(wù)制度、交通事故地點的鑒別與監(jiān)護、機動車輛定期檢驗法、交通事故調(diào)查與報告規(guī)定、交通法庭組織法等等。日本的交通法律法規(guī)建設(shè)不僅完備，警察們更是有法必執(zhí)，執(zhí)法必嚴。在大交通運輸體系的建設(shè)過程中，美國、日本將國家運輸政策、規(guī)劃、機構(gòu)的設(shè)置、機構(gòu)的變更、管理者與被管理者的權(quán)力與義務(wù)、交通建設(shè)資金來源與分配等等大到政策，小到行為細則，都盡可能地以立法形式予以規(guī)定，這使行政管理執(zhí)法人員在處理交通事件時，有法可依，有法必依，保證國家對交通運輸?shù)挠行Ч芾?，推進大交通體制的日趨完善。（3）宏觀調(diào)控交通企業(yè)運營對每個

39、國家而言，交通運輸業(yè)都是非常重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。因而美國、日本政府對本國重要的橋梁、飛機場，公路、水道等重點設(shè)施均予以必要的投資建設(shè)，但是政府并不直接干預各交通企業(yè)的經(jīng)營行為。中央政府對交通運輸市場進行宏觀調(diào)控，對交通運輸結(jié)構(gòu)、行業(yè)經(jīng)營走向等方面予以適時、適當?shù)匾龑?。交通管理部門的主要職責是創(chuàng)造良好的市場競爭環(huán)境及建立公平的競爭秩序，并對交通運輸行業(yè)中出現(xiàn)的不當經(jīng)營行為，進行監(jiān)督與協(xié)調(diào)。其中，中央政府對交通產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的調(diào)整，不像對其它類型的企業(yè)一樣，完全按照市場規(guī)律和經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)，而是同時采用技術(shù)標準、運輸安全措施、環(huán)境影響標準、營運執(zhí)照制度、對運輸業(yè)的扶植制度、對運輸業(yè)的財政補貼、運價審批制度等

40、非市場經(jīng)濟手段來促進和整合運輸方式的發(fā)展。例如，美國聯(lián)邦鐵路管理局不直接管理鐵路企業(yè)，鐵路行業(yè)協(xié)會才是真正對鐵路企業(yè)予以管理的行業(yè)自律部門。2008年以來，我國開始了大交通行政體制改革的步伐，盡管取得了一些成效，但總體而言仍然處于探索階段。美國、日本在推進大交通行政管理體制的經(jīng)驗，對我國目前正在進行的大交通改革將起到借鑒作用。在下一步的行政體制改革中，我國要從國情出發(fā)，合理借鑒國外經(jīng)驗，進一步推進大交通體制改革，最終建立較為科學、合理的綜合交通運輸體系，從而進一步促進經(jīng)濟社會的健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。四、綜合運輸背景下交通運輸管理體制改革進一步深化的對策建議（一）改革的目標改革的目標是“以市場

41、經(jīng)濟為導向，以可持續(xù)發(fā)展為前提，建立客運快速化和貨運物流化的智能型綜合交通運輸體系”；改革的推進要根據(jù)國家關(guān)于政府機構(gòu)改革的總體部署，按照社會主義市場機制對政府行政管理體制的基本要求, 在全面總結(jié)建國以來我國交通管理體制改革經(jīng)驗和教訓的基礎(chǔ)上，認真吸取國外交通管理體制改革的普遍經(jīng)驗，逐步推進交通管理體制的改革。在條件允許的情況下，鼓勵部分省市進行改革實踐和制度創(chuàng)新，特別是要鼓勵跨區(qū)域的綜合交通管理體制改革實踐的合作。（二）改革的途徑及具體舉措明確中央和地方兩級政府在綜合交通管理體制上的職能分工從中央與地方權(quán)利的關(guān)系處理方面來看，通過逐步完善相應(yīng)的法律法規(guī)，明確中央和地方兩級政府在綜合交通管理體

42、制上的職能分工，中央政府逐步強化綜合交通體系的統(tǒng)一規(guī)劃和政策協(xié)調(diào)職能，地方政府的管理體制和職能逐步明確，主要是加強規(guī)劃的執(zhí)行以及交通基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護、管理職能。在管理體制方面，要深化行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。在建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的背景下，加快完善交通運輸行政管理體制，要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，處理好政府和市場的關(guān)系，明確交通運輸管理部門的職能定位和邊界，加大簡政放權(quán)力度，放寬市場準入條件，轉(zhuǎn)變管理方式，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。解決綜合交通運輸體系一體化發(fā)展的關(guān)鍵是形成綜合的交通管理部門形式和內(nèi)容上都迫切要求把目前交通部、鐵道路、民航總局、管道局和城市交通管理機構(gòu)的政府職能

43、部門實現(xiàn)橫向合并，在中央層面組建運輸部，地方政府相應(yīng)組建形成綜合交通管理部門，管理范圍包括鐵路、公路、水運、航空和管道五種運輸方式，并將城市交通的管理職能納入到綜合交通管理體制中來，其主要職責包括國家宏觀交通政策的制定、綜合交通體系的規(guī)劃、運輸市場的維護與監(jiān)管、交通安全、國防交通等等。具體需要改革的方面包括：1.深化公路水路管理體制改革，加快建立事權(quán)與財力相匹配、建管養(yǎng)相協(xié)調(diào)的公路管理體制機制，深化水運管理、航道管理、海事管理、救助打撈、交通公安管理體制改革；2.深化交通投融資體制改革，理順中央與地方事權(quán)深化交通運輸行業(yè)財稅體制配套改革，研究構(gòu)建支撐普通公路建管養(yǎng)的投融資體制，研究建立交通基礎(chǔ)

44、設(shè)施特許經(jīng)營制度；3.深化交通公共服務(wù)改革，加強相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準的研究制定，推動建立科學規(guī)范的政府購買交通公共服務(wù)制度，加快推進農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建管養(yǎng)體制改革。在具體的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，鐵路改革方面，政企分開、政資分開已經(jīng)成為必然；公路的發(fā)展需要逐步完善，要形成健全的投融資體制、管理和養(yǎng)護機制；水運市場進一步規(guī)范，避免目前的局部過度競爭狀況；民航在逐步強化集團化發(fā)展的基礎(chǔ)上日益規(guī)范；此外，城市間與城市內(nèi)交通之間的管理協(xié)調(diào)問題需要引起中央和地方政府部門的重視，城市交通被長期排斥在大交通之外的局面亟待改變；一些新的交通產(chǎn)品和交通組織形式的出現(xiàn)將會按照其屬性納入綜合交通管理部門，而不再是以增

45、加新的管理機構(gòu)出現(xiàn)。這部分應(yīng)概括出幾點，區(qū)分出層次。（三）改革的保障措施1深化體制改革深化管理體制改革，加快建立綜合交通運輸管理體制。建立跨區(qū)域、跨行業(yè)的綜合交通運輸規(guī)劃、建設(shè)、運營管理新機制，提高綜合交通運輸體系發(fā)展的質(zhì)量與水平。推進鐵路體制改革，實現(xiàn)政企分開、政資分開，理順資產(chǎn)管理關(guān)系，完善行業(yè)管理體制，構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度，塑造真正的市場主體。推進公路管理體制改革，明晰事權(quán)、分清職責，逐步理順各級政府在公路建設(shè)、運營和養(yǎng)護管理中的關(guān)系。改革空域管理體制，建立和完善空域動態(tài)管理、靈活使用機制，推進低空空域開放。深化郵政主業(yè)改革，完善郵政普遍服務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)分業(yè)經(jīng)營制度，健全普遍服務(wù)保障和監(jiān)督機

46、制。推進交通運輸行業(yè)國有企業(yè)改革。這部分應(yīng)放在（二）中2加強法制建設(shè)按照市場經(jīng)濟要求，根據(jù)我國綜合交通運輸體系建設(shè)新形勢需要，研究修訂鐵路法、公路法、收費公路管理條例、鐵路運輸安全保護條例、海上交通安全法、水路運輸管理條例、通用航空飛行管制條例，加快推動制定航道法、航空法、空域使用管理條例、天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理條例、郵政企業(yè)專營業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定、國防交通法等法律法規(guī)。研究提出促進綜合交通運輸發(fā)展的意見。3推動科技創(chuàng)新。健全科技創(chuàng)新體系，完善科技創(chuàng)新機制，提高交通運輸設(shè)施、裝備、管理等技術(shù)創(chuàng)新能力。加大資金投入力度，支持交通運輸關(guān)鍵技術(shù)、核心裝備的研發(fā)應(yīng)用和重大問題的研究。強化交通運輸領(lǐng)域

47、人才隊伍建設(shè)，加強技能型、管理型人才培養(yǎng)，完善人才教育培訓體系，提高從業(yè)人員素質(zhì)。鼓勵交通運輸企業(yè)作為創(chuàng)新主體，通過系統(tǒng)創(chuàng)新、集成創(chuàng)新，推動新技術(shù)的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，促進產(chǎn)學研一體化發(fā)展。 4拓寬融資渠道積極探索綜合交通運輸體系發(fā)展的新型投融資模式，形成“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的投融資機制。加大各級政府財政性資金投入，支持西部干線鐵路、普通國省干線公路、農(nóng)村公路、內(nèi)河航道、中西部支線機場、西部干線機場和農(nóng)村郵政網(wǎng)點等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護，向老少邊窮地區(qū)及生態(tài)功能區(qū)傾斜。支持用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運輸技術(shù)裝備更新改造等的債券發(fā)行。鼓勵包括民間資本在內(nèi)的社會資本參與鐵路、公路、水路、民航、管道等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成多渠道、多層次、多元化的投入格局。建立中央、地方財政支持交通運輸基本公共服務(wù)和郵政普遍服務(wù)的穩(wěn)定資金來源。加強監(jiān)管，防范基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能的債務(wù)風險。5健全標準體系加強基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域技術(shù)標準體系建設(shè)，根據(jù)綜合交通運輸體系發(fā)展需要，修訂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的已有標準，制定城際軌道交通、城市軌道交通、中低