協(xié)商參與立法機(jī)制論文

1、協(xié)商參與立法機(jī)制論文一、協(xié)商參與立法機(jī)制的理論簡(jiǎn)析 協(xié)商參與模式是一個(gè)正在發(fā)展中的民眾參與各種決策的互動(dòng)模式，既不強(qiáng)調(diào)民眾是否通過(guò)中介參與立法，也不強(qiáng)調(diào)民眾的參與對(duì)立法結(jié)果是否有實(shí)質(zhì)性的影響，而是強(qiáng)調(diào)在立法的過(guò)程中，為了達(dá)成共識(shí)，各個(gè)協(xié)商主體之間的理性溝通和對(duì)話。在這種觀念中，協(xié)商參與立法就是一個(gè)自由而平等的協(xié)商主體，為了證明其所闡述的論點(diǎn)或論據(jù)而相互陳述的過(guò)程。1現(xiàn)代社會(huì)中日趨多元的個(gè)人利益最終得到了尊重，并且相互妥協(xié)讓步之后達(dá)成了共識(shí)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，協(xié)商民主理論構(gòu)成了對(duì)協(xié)商參與的理論依據(jù)。2 （一）協(xié)商民主的概念 關(guān)于協(xié)商民主的概念，不同的學(xué)者有不同的認(rèn)識(shí)，在當(dāng)今學(xué)術(shù)界比較流行或相對(duì)比較認(rèn)可的

2、主要有三種學(xué)說(shuō)。第一種認(rèn)為，“協(xié)商民主是一種決策體制，或者說(shuō)是決策形式?！比缑桌照J(rèn)為：“當(dāng)一種民主體制的決策時(shí)通過(guò)公開(kāi)討論每一個(gè)參與者能夠自由表達(dá)，同樣愿意聽(tīng)取并考慮相反的觀點(diǎn)做出的，那么這種民主體制就是協(xié)商的。”3第二種認(rèn)為，協(xié)商民主是一種民主治理形式。如瓦拉德斯認(rèn)為，協(xié)商民主“強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語(yǔ)的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”。4第三種認(rèn)為，協(xié)商民主是一種團(tuán)體組織或政府形式。如科恩認(rèn)為，協(xié)商民主是指一種事務(wù)受其成員的公共協(xié)商所支配的團(tuán)體。庫(kù)克也指出：“如果用最簡(jiǎn)單的術(shù)語(yǔ)來(lái)表述的話，協(xié)商民主指的是為政治生活中的理性討論提

3、供基本空間的民主政府?！?這三種理論雖然各有側(cè)重，但是其中都共同包含了協(xié)商民主的主要內(nèi)涵。一是協(xié)商主體的多元性。法律作為一種最為重要的公共決策，其不僅要實(shí)現(xiàn)國(guó)家的治理，而且也要合理的表達(dá)社會(huì)各階層的利益訴求。5二是協(xié)商過(guò)程公開(kāi)、平等化。三是協(xié)商范疇的廣泛性。社會(huì)生活中的公共決策都要求有不同利益主體的參加，尤其是重大的立法決策，更是要進(jìn)行充分的闡述和辯論。 （二）協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)意義 一是促進(jìn)合法決策。公共決策的特點(diǎn)就是它將影響到在其規(guī)則范圍內(nèi)的所有人，因此，一種合法的決策將各方的協(xié)商作為其合法性的根本條件，公共決策的合法性來(lái)源不是預(yù)定的個(gè)人意志，而是它形成的程序，即協(xié)商本身。二是限制和規(guī)范公權(quán)力

4、的運(yùn)用?！皬膶?shí)際情況看，處于行政領(lǐng)導(dǎo)第一線的國(guó)務(wù)院，由于了解實(shí)際情況，承擔(dān)大部分立法草案的起草工作，其它機(jī)關(guān)或個(gè)人，可參與起草法律草案，但沒(méi)有立法提案權(quán)，立法嚴(yán)格依據(jù)立法程序，從而使中國(guó)立法越來(lái)越多地帶有官僚法的特點(diǎn)?！?由此可見(jiàn)，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，由于強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)在其自身利益的迫使下很難做出公平公正的立法，尤其是改革開(kāi)放之后政府部門牟利化之后，7難于保持政府為人民服務(wù)的本性。正是在這種情形下，協(xié)商民主對(duì)公權(quán)力的私用、濫用起到一定的規(guī)制。三是引導(dǎo)公民有序的參與政治，促進(jìn)公民社會(huì)的形成。公民社會(huì)講求人人平等，尊重人權(quán)，每個(gè)人都理性的參與公共事務(wù)。而協(xié)商參與正是公民社會(huì)的一種重要形式，強(qiáng)調(diào)理性對(duì)話、達(dá)

5、成共識(shí)，協(xié)商參與理論的引進(jìn)也進(jìn)一步發(fā)展了公民社會(huì)的理論和實(shí)踐。而公民社會(huì)的形成對(duì)我國(guó)的現(xiàn)行立法機(jī)制將會(huì)有重大的改善，能夠使兼聽(tīng)各方利益表達(dá)成為可能現(xiàn)實(shí)。 二、中國(guó)政治協(xié)商會(huì)議與立法機(jī)制的完善 由于民主發(fā)展階段的不同，我們?cè)诿裰髡谓ㄔO(shè)過(guò)程中面臨的問(wèn)題、遭遇的困難與西方多元文化社會(huì)面臨的問(wèn)題不同，但來(lái)自于西方的協(xié)商民主理論對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)的民主政治建設(shè)具有其特定的理論價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)意義。下面簡(jiǎn)要闡述中國(guó)特色的協(xié)商參與形式中國(guó)政治協(xié)商會(huì)議參與立法機(jī)制的途徑和意義。人民政協(xié)是協(xié)商參與的重要形式。首先，從政協(xié)的職能看，本來(lái)就包括政治協(xié)商，“人大立法，政協(xié)立論?！?作為溝通群眾和執(zhí)政黨的中介，可以把不同階層

6、的利益訴求都反映給政策的制定者，形成各種意見(jiàn)的良性互動(dòng)。其次，人民政協(xié)是實(shí)行協(xié)商民主的主渠道和主要形式，協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)公民有序的政治參與。首先，要了解政協(xié)參與立法的歷史。1949年9月21開(kāi)幕的人民政協(xié)第一屆全體會(huì)議協(xié)商決定新中國(guó)的若干重大事項(xiàng)，此次會(huì)議通過(guò)了三部創(chuàng)立人民共和國(guó)的重要法案，這就是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法。隨后，全國(guó)政協(xié)一屆二次會(huì)議通過(guò)了中華人民共和國(guó)土地改革法（草案）。1954年3月，中共中央提出憲法草案初稿，全國(guó)政協(xié)積極組織政協(xié)各參加單位負(fù)責(zé)人和各界代表人士進(jìn)行協(xié)商討論，提出修改意見(jiàn)。改革開(kāi)放之后，隨著社

7、會(huì)的發(fā)展，政協(xié)在不同時(shí)期都提出了重要的法律議案，啟動(dòng)了立法，如政協(xié)八屆三次會(huì)議上，黃景均等5位委員共同提交了關(guān)于盡快在最高人民檢察院設(shè)置反貪污賄賂總局的提案；2000年3月，民革中央在全國(guó)政協(xié)九屆三次會(huì)議上提出了關(guān)于盡早制訂“反分裂國(guó)家行為法”的提案，全國(guó)人大也最終采納；2003年全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)對(duì)“死刑核準(zhǔn)權(quán)收歸最高人民法院統(tǒng)一行使”問(wèn)題進(jìn)行了專題調(diào)研，建議死刑核準(zhǔn)權(quán)收歸最高人民法院統(tǒng)一行使，在此推動(dòng)下，2006年中央作出決定，死刑核準(zhǔn)權(quán)從2007年開(kāi)始統(tǒng)一由最高人民法院統(tǒng)一行使。9其次，要知悉當(dāng)今政協(xié)參與立法的形式。隨著國(guó)家制度的健全，政協(xié)職能從建國(guó)初期直接參與立法到現(xiàn)在間接參與立

8、法，主要輔助全國(guó)人大立法。在現(xiàn)有的環(huán)境中，政協(xié)協(xié)商參與立法是在法律、法規(guī)和政府規(guī)章在提交審議前的起草階段，其參與立法的形式主要幾點(diǎn)。第一，提出議案，如全國(guó)政協(xié)九屆一次會(huì)議提出對(duì)憲法修訂議案，1999年的全國(guó)人大就通過(guò)了憲法修正案。10第二，進(jìn)行專題調(diào)研，完善國(guó)家立法草案。第三，立法聽(tīng)證。我國(guó)立法法第三十四條規(guī)定，在法律草案審查中，“應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)”，同時(shí)“聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式”，另外“常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)將法律草案發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見(jiàn)”。人民政協(xié)也完全可以利用自己成員廣泛、參政議政的職能，對(duì)立法草案征求社會(huì)各界意見(jiàn)。人民政協(xié)協(xié)商參與立法是協(xié)商民主理論

9、在中國(guó)的最重要的表現(xiàn)形式。其不僅在我國(guó)已經(jīng)具有多年的實(shí)踐史，而且通過(guò)人民政協(xié)的協(xié)商民主構(gòu)成了我國(guó)的基本政黨制度。由此可見(jiàn)，協(xié)商民主理論在我國(guó)是完全具有可行性的，有待我國(guó)將其進(jìn)一步的制度化和規(guī)范化。 三、協(xié)商參與立法機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境與解決對(duì)策 協(xié)商民主雖然在我國(guó)的政治實(shí)踐史中早已存在，但其發(fā)展程度還不高，大多都停留在紙面的規(guī)定中。在我國(guó)當(dāng)前的理論與實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)的情況下，我們不得不對(duì)協(xié)商參與立法機(jī)制的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行進(jìn)行考察。 （一）協(xié)商參與的現(xiàn)實(shí)困境 1.政治精英控制協(xié)商參與立法機(jī)制，參與不平等也不自由。有的參與者只說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)想聽(tīng)的；有的只聽(tīng)取部分人的意見(jiàn)，回避問(wèn)題和矛盾；有的政策是預(yù)先定好的，提問(wèn)題的人也是

10、事先安排好的，事先不發(fā)放材料，消化信息和參與討論的時(shí)間不充分，聽(tīng)取意見(jiàn)也只是獲取合法性的一種手段。 2.協(xié)商制度立法機(jī)制缺乏一個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)，即缺乏普通百姓和人大對(duì)掌控協(xié)商制度者的監(jiān)督。協(xié)商是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，不僅表現(xiàn)在對(duì)于議案的協(xié)商溝通，還表現(xiàn)在提出議案，這些都決定著協(xié)商參與的內(nèi)容和流程。而對(duì)于這些環(huán)節(jié)要是沒(méi)有任何監(jiān)督的話，協(xié)商參與的效果和價(jià)值也就縮減了。最終的結(jié)果依然是有領(lǐng)導(dǎo)做出決策，而且對(duì)于這些掌握著協(xié)商參與的領(lǐng)導(dǎo)，制度上也不存在任何監(jiān)督力量的話，在民主的形式下依然會(huì)出現(xiàn)專制的結(jié)果。 3.協(xié)商參與者態(tài)度不明確，甚至不表達(dá)自己的觀點(diǎn)。在我國(guó)一直有這樣的傳統(tǒng)，就是不喜歡爭(zhēng)鋒辯論，沒(méi)有堅(jiān)定地立場(chǎng)，而

11、是和稀泥，以中立的態(tài)度面對(duì)一切，好像辯論就是對(duì)人的不尊重。11(P237)參與者假裝在協(xié)商，其實(shí)態(tài)度并不認(rèn)真。 4.協(xié)商參與立法的條件不成熟。我們經(jīng)常說(shuō)“徒法不足以行”，要有很多的配套設(shè)施才可以正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，協(xié)商參與作為一種新型的民主形式也是一樣。從政治方面看，需要有一定的民主氛圍以及制度的保障，而這些在我國(guó)恰恰是最缺的。從經(jīng)濟(jì)方面看，協(xié)商參與強(qiáng)調(diào)溝通對(duì)話，而這種相對(duì)慢節(jié)奏的決策大大提高了協(xié)商時(shí)間和資金的成本，因而協(xié)商參與是要有一定的資金保障的，這也就為一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提出了很大的挑戰(zhàn)。再?gòu)纳鐣?huì)方面看，協(xié)商參與要求主體平等理性對(duì)話，但是不論怎樣主體之間都沒(méi)有絕對(duì)的平等，甚至連相對(duì)的平等都做不到

12、，比如說(shuō)一個(gè)利益集團(tuán)跟一個(gè)草根組織的對(duì)話，在現(xiàn)實(shí)中很難做到平等理性，往往是經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定了協(xié)商結(jié)果。 （二）解決對(duì)策建議 1.創(chuàng)新社會(huì)協(xié)商參與立法制度。關(guān)鍵要解決好兩個(gè)問(wèn)題：一是社會(huì)協(xié)商參與立法的包容性問(wèn)題，二是社會(huì)協(xié)商參與立法與正式立法制度的關(guān)聯(lián)問(wèn)題。這是因?yàn)?，如果社?huì)協(xié)商參與立法制度不能保障民眾平等參與協(xié)商的機(jī)會(huì)，立法過(guò)程中的協(xié)商就會(huì)失去公共性，那么其結(jié)果也就沒(méi)有了民主合法性；同時(shí)，如果社會(huì)協(xié)商同正式的立法制度缺少應(yīng)有的聯(lián)系，那么社會(huì)協(xié)商參與立法也就是形式上的，沒(méi)有任何實(shí)效性。因此，我們有必要借鑒國(guó)外的公民陪審團(tuán)、協(xié)商性民意調(diào)查的方法，通過(guò)隨機(jī)抽樣組成社會(huì)協(xié)商論壇進(jìn)行立法協(xié)商，以保障其制度的

13、包容性。同時(shí)要建立健全立法機(jī)關(guān)的回應(yīng)機(jī)制，保障立法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)協(xié)商參與立法的結(jié)果給予明確的答復(fù)，對(duì)不予采納的立法建議應(yīng)說(shuō)明理由，以增強(qiáng)其制度的實(shí)效性。 2.加強(qiáng)政治協(xié)商制度的規(guī)范性。政治協(xié)商制度是我國(guó)發(fā)展協(xié)商參與立法的主要渠道和重要方式，但是我國(guó)的政治協(xié)商制度還存在一些突出問(wèn)題，比如，由于我國(guó)的政治協(xié)商制度缺乏明確性、程序性、責(zé)任性，從而導(dǎo)致協(xié)商參與主體和內(nèi)容規(guī)定的模糊性，協(xié)商參與過(guò)程的隨意性，協(xié)商參與結(jié)果的無(wú)實(shí)效性等問(wèn)題。因此，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步建立健全各項(xiàng)制度，明確協(xié)商參與的內(nèi)容、形式和程序，切實(shí)保障各黨派團(tuán)體、各族、各界人士對(duì)國(guó)家和地方的重要法案，在決策之前進(jìn)行廣泛而充分的協(xié)商。 3.加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度的協(xié)商性。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是人民實(shí)現(xiàn)立法民主的重要保證。但要使人民代表大會(huì)制度在立法中更好地表達(dá)民意，就必須充分吸收協(xié)商參與的優(yōu)勢(shì)，把立法表決建立在充分討論、磋商的基礎(chǔ)上。 4.改善現(xiàn)有的協(xié)商參與制度安排。在協(xié)商的過(guò)程中要盡可能擴(kuò)大代表的范圍，但隨之而來(lái)的是低協(xié)商水平。在廣泛的參與程度和低下的協(xié)商水平間存在一種矛盾，應(yīng)采取相應(yīng)措施來(lái)改善協(xié)商制度。協(xié)商民主是一種新型的民主理念和實(shí)踐，對(duì)民主建設(shè)是至關(guān)重要的，其核心是要人民平等理性地參與到?jīng)Q策中來(lái)，這也與我們社會(huì)主義國(guó)家以