小議稅收立法體制的改革

1、小議稅收立法體制的改革 本文作者：戴海先工作單位：安徽省國(guó)稅局 稅收立法形式偏重于行政法規(guī),權(quán)威較差。從我國(guó)現(xiàn)行的23個(gè)稅種的實(shí)體法和有關(guān)的征收管理、稅務(wù)行政復(fù)議、稅務(wù)代理以及發(fā)票管理等稅收程序法來看,由全國(guó)人大及人大常委會(huì)以法律形式立法的只有3個(gè),即外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法、個(gè)人所得稅法和稅收征收管理法。其余皆是由國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等有關(guān)行政機(jī)關(guān)制定頒布的行政性法規(guī),它們只具有附屬性和執(zhí)行性,法律級(jí)次和權(quán)威性則不高。這不能說不是導(dǎo)致我國(guó)目前稅法實(shí)施效果不理想的一個(gè)重要因素。稅收立法程序較為復(fù)雜,公開性較差。我國(guó)稅收基本法律法規(guī)立法分為兩個(gè)層次:一是低層次的行政法規(guī)的立法程序:國(guó)家稅務(wù)總局提

2、出稅法草案財(cái)政部審簽國(guó)務(wù)院法制局征求意見修改國(guó)務(wù)院常委會(huì)審議通過以總理名義發(fā)布實(shí)施。二是高層次的稅收法律的立法程序:在上述低層次立法程序的基礎(chǔ)上,由國(guó)務(wù)院常委會(huì)審議通過后全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)將議案發(fā)送國(guó)務(wù)院各部委、各省級(jí)人大征求意見后進(jìn)行修改全國(guó)人大或人大常委會(huì)審議通過以國(guó)家主席的名義發(fā)布實(shí)施。可見我國(guó)稅收立法程序不但相當(dāng)繁瑣,而且很少經(jīng)過廣泛的征求意見,公開性較差。 稅收立法體制改革原則 一是合理適度原則。在稅收立法權(quán)限的劃分上,應(yīng)遵循合理分權(quán)、適度下放的原則。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,公共產(chǎn)品的層次性是劃分各級(jí)政府職責(zé)范圍和事權(quán)的基本依據(jù),也是實(shí)行分稅制的基本理論依據(jù)。由于稅收是政府提供公

3、共產(chǎn)品的財(cái)力保證,在各級(jí)政府分別提供具有不同受益范圍的公共產(chǎn)品的條件下,必然引申出稅收的劃分,而稅收的劃分其主要的是稅權(quán)的劃分,稅權(quán)的劃分最重要?jiǎng)t又是稅收立法權(quán)限的劃分。從國(guó)際上許多國(guó)家做法來看,有的國(guó)家的地方擁有獨(dú)立的稅收立法權(quán),有的國(guó)家的地方則只擁有部分地方性稅種的立法權(quán)。我國(guó)根據(jù)本國(guó)具體情況,在稅收立法權(quán)限的劃分上,應(yīng)合理分權(quán),適度下放。具體說,就是主要稅法的立法權(quán)要集中在中央,可把那些地域性很強(qiáng),對(duì)宏觀調(diào)控影響不大并一致于形成區(qū)域封鎖與稅收壁壘,防礙統(tǒng)一市場(chǎng)的稅種的立法權(quán)可下放給地方。二是提高效力原則。就世界各國(guó)稅收立法來看,由立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)制定的正式稅收法律和由行政機(jī)關(guān)行使立法權(quán)

4、制定的行政法規(guī)兩者缺一不可,但大多數(shù)國(guó)家是以正式稅收法律形式為主、行政法規(guī)為輔。鑒于我國(guó)目前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制剛剛建立,稅收立法仍應(yīng)采取立法機(jī)關(guān)立法和行政機(jī)關(guān)立法相結(jié)合,并需逐步提高稅收法律的級(jí)次,使我國(guó)的稅收立法形式轉(zhuǎn)到以正式法律為主,以行政法規(guī)為輔的軌道上來,以增強(qiáng)稅法穩(wěn)定性、權(quán)威性與法律效力。三是民主公開原則。民主在本質(zhì)上需要國(guó)家制定稅法須公開地經(jīng)廣大民眾廣泛的討論。因此,應(yīng)改變過去那種在稅收立法上不經(jīng)過廣泛而充分的民眾討論就倉(cāng)促出臺(tái)實(shí)施的做法。堅(jiān)持民主公開原則,既有利于稅收征管機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行稅法,也有利于廣大納稅人普遍接受與遵守稅法,減少稅收征管的阻力和偷逃稅行為。 改革和完善我國(guó)稅收

5、立法體制的幾點(diǎn)建議 1、合理劃分中央與地方的稅收立法權(quán)。中央與地方的稅收立法權(quán)劃分是稅收立法體制的核心問題。在稅收立法權(quán)的劃分上,應(yīng)強(qiáng)調(diào)中央與地方的合理分權(quán),做到稅收立法權(quán)的適度下放。首先,明確主要稅法的立法權(quán)應(yīng)集中在中央,這里所說的主要稅法包括:(1)稅務(wù)基本法;(2)征收管理、稅務(wù)行政復(fù)議、代理、發(fā)票管理等主要稅收程序法;(3)中央稅、中央地方共享稅各稅種的實(shí)體法;(4)一些需借以平衡地區(qū)間差異或稅源全國(guó)普遍存在的地方性稅種的基本法律。其次,在上述稅法之外,賦予地方(指省級(jí))立法機(jī)關(guān)有根據(jù)區(qū)域性稅源或稅收調(diào)節(jié)的特殊需要決定地方稅種廢立的權(quán)力。對(duì)此需強(qiáng)調(diào)的是地方稅收立法需受稅收基本法的制約并

6、接受中央立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。2、確定立法機(jī)關(guān)稅收立法與行政機(jī)關(guān)稅收立法相應(yīng)范圍。在上述合理劃分中央與地方立法權(quán)限的基礎(chǔ)上,按不同稅法的特點(diǎn),進(jìn)一步確定哪些由立法機(jī)關(guān)制定,哪些由行政機(jī)關(guān)制定,具體處理意見是:(1)稅收基本法是稅法體系中的根本大法,應(yīng)由最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人大制定。(2)稅收實(shí)體法是稅法的基本構(gòu)成部分,屬于中央立法權(quán)限的大部分稅種實(shí)體法應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)制定,其實(shí)施細(xì)則應(yīng)由人大授權(quán)國(guó)務(wù)院制定;屬于中央立法權(quán)限的其它稅種因尚未成熟而需要采用過渡性的暫行條例形式的,應(yīng)由國(guó)務(wù)院制定,其實(shí)施細(xì)則應(yīng)由財(cái)政部或省級(jí)人民政府制定。(3)屬于地方立法權(quán)限的各稅種實(shí)體法應(yīng)由省級(jí)人大制定,其實(shí)施細(xì)則應(yīng)由省級(jí)

7、人民政府制定。(4)稅收程序法是稅收實(shí)體法得以有效實(shí)施的保障,是稅收法律體系中不可或缺的部分,立法時(shí)要保證統(tǒng)一,立法條件成熟的,應(yīng)由全國(guó)人大或人大常委會(huì)制定,其實(shí)施辦法由國(guó)務(wù)院制定;條件尚未成熟而需要采用過渡性法規(guī)形式的,應(yīng)由國(guó)務(wù)院制定,其實(shí)施辦法由國(guó)家稅務(wù)總局或省級(jí)人民政府制定。3、規(guī)范稅收立法程序。目前,我國(guó)尚無一個(gè)專門的法律來規(guī)范和調(diào)整稅收立法程序,為貫徹民主公開原則,筆者認(rèn)為,我國(guó)稅收正式立法程序可規(guī)范為以下四個(gè)階段:(1)稅法草案的提出:由財(cái)政部會(huì)同國(guó)家稅務(wù)總局磋商起草,其好處是起草的稅法一般較為貼近實(shí)際,針對(duì)性強(qiáng)。(2)稅法草案的討論修改:可分兩個(gè)過程,首先,稅法草案起草后發(fā)各省級(jí)稅收征管機(jī)關(guān),由其牽頭組織各有關(guān)方面的人士討論,提出修改意見。然后由財(cái)政部將各省上報(bào)意見匯總,并據(jù)此對(duì)草案進(jìn)行修改,修改后報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì),其牽頭再組織有關(guān)法律、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政