機(jī)場投融資中的PPP模式

1、機(jī)場投融資中的ppp模式摘要：ppp模式的核心作用是引入市場機(jī)制。民用機(jī)場具有自然壟斷特性、對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響的基礎(chǔ)設(shè)施，民用機(jī)場是公共基礎(chǔ)設(shè)施，各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，鼓勵、支持民用機(jī)場發(fā)展，提高民用機(jī)場的管理水平。屬地化改革后，地方政府投資主體地位快速增強(qiáng)，地方政府投資民航的積極性被充分調(diào)動后，民航基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模迅速擴(kuò)張。本文分析機(jī)場ppp模式，提出目前推行ppp的主要問題和解決方法。關(guān)鍵詞：ppp，機(jī)場投融資，投資管理，契約管理一、ppp模式與民用機(jī)場投融資創(chuàng)新格局一：政府主導(dǎo)。根據(jù)民用機(jī)場管理?xiàng)l例的規(guī)定，民用機(jī)場是公共基礎(chǔ)設(shè)施，各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，鼓勵、支

2、持民用機(jī)場發(fā)展，提高民用機(jī)場的管理水平。屬地化改革后，地方政府投資主體地位快速增強(qiáng)，地方政府投資民航的積極性被充分調(diào)動后，民航基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模迅速擴(kuò)張。在此過程中，地方政府投資占比總體處于擴(kuò)張狀態(tài)，占比率從2004年的38.8%增加至2009年的82.3%，成為航空運(yùn)輸業(yè)投資的主體。格局二：各司其職。根據(jù)民用機(jī)場建設(shè)管理?xiàng)l例，中國民用航空總局負(fù)責(zé)全國民用機(jī)場規(guī)劃與建設(shè)的監(jiān)督管理，民航地區(qū)管理局負(fù)責(zé)所轄地區(qū)民用機(jī)場規(guī)劃與建設(shè)的監(jiān)督管理。運(yùn)輸機(jī)場的規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合全國民用航空運(yùn)輸機(jī)場布局和建設(shè)規(guī)劃，執(zhí)行國家和行業(yè)有關(guān)建設(shè)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，履行建設(shè)程序。新建運(yùn)輸機(jī)場總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)

3、告或核準(zhǔn)的項(xiàng)目申請報(bào)告編制。改建或擴(kuò)建運(yùn)輸機(jī)場應(yīng)當(dāng)在總體規(guī)劃批準(zhǔn)后方可進(jìn)行項(xiàng)目前期工作。格局三：差異管理。政府投資項(xiàng)目實(shí)行審批制，企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制。根據(jù)2004年國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的關(guān)于投資體制改革的決定和（政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄，新建和擴(kuò)建機(jī)場項(xiàng)目屬于政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目，其中，對于企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的新機(jī)場項(xiàng)目，由國務(wù)院核準(zhǔn)；總投資10億元及以上擴(kuò)建機(jī)場項(xiàng)目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其余項(xiàng)目按隸屬關(guān)系由國務(wù)院行業(yè)主管部門或地方政府投資主管部門核準(zhǔn)；擴(kuò)建軍民合用機(jī)場，由國務(wù)院投資主管部門會同軍隊(duì)有關(guān)部門核準(zhǔn)。格局四：鼓勵投資。根據(jù)（外商投資民用航空業(yè)規(guī)定，禁止外商投資和管理空中交通管

4、制系統(tǒng)，鼓勵外商投資建設(shè)民用機(jī)場（不包括軍民合用機(jī)場）。投資建設(shè)民用機(jī)場的外商，可優(yōu)先投資經(jīng)營航空運(yùn)輸相關(guān)項(xiàng)目。但截至2013年，我國航空運(yùn)輸業(yè)固定資產(chǎn)投資中外商與港澳臺商投資占比只為12.43%。二、推行ppp模式的主要問題一是相關(guān)法律法規(guī)不健全。長期以來，國家沒有針對政府與社會資本合作出臺指導(dǎo)性政策或?qū)嵤┘?xì)則，相關(guān)規(guī)定散見于各省及部委規(guī)定中，不利于操作執(zhí)行，參與方權(quán)益缺乏保障。在民航行業(yè)管理方面，從行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)到部門規(guī)章，大多數(shù)還是傳統(tǒng)模式下的監(jiān)管和審批框架，引導(dǎo)和促進(jìn)ppp模式在機(jī)場應(yīng)用還有諸如特許經(jīng)營權(quán)等許多基本問題需要解決。二是機(jī)場盈利性較弱。我國機(jī)場被定義為公共基礎(chǔ)設(shè)施，跑道、

5、安防等公益性設(shè)施設(shè)備投資占比較大，除部分人流、物流規(guī)模較大的樞紐機(jī)場外，一般機(jī)場難以實(shí)現(xiàn)自身盈利。少數(shù)能夠盈利的機(jī)場，也因前期建設(shè)投資巨大，回報(bào)周期較長，對社會資本缺乏吸引力。三是機(jī)場建設(shè)運(yùn)營情況相對復(fù)雜。我國機(jī)場建設(shè)審批過程復(fù)雜、審批周期較長，運(yùn)營業(yè)務(wù)門類多，專業(yè)化程度較高，且機(jī)場經(jīng)營與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及民航航線網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建聯(lián)系密切，社會資本自主經(jīng)營困難較多。依據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，這樣的制度安排必然導(dǎo)致機(jī)場土地有價值屬性的一些排他性權(quán)利被分割。同時，依據(jù)現(xiàn)有土地法規(guī)的規(guī)定，機(jī)場建設(shè)用地的性質(zhì)為劃撥土地，直接作為ppp項(xiàng)目用地存在制度障礙，ppp項(xiàng)目公司也無法獲得投資形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，不利于為投資人

6、投資回報(bào)提供合理預(yù)期。四是機(jī)場創(chuàng)新投融資結(jié)構(gòu)動力不足。除少數(shù)規(guī)模較大機(jī)場集團(tuán)通過上市開展直接融資外，大多數(shù)機(jī)場傾向于依賴銀行貸款。這一方面是由于國內(nèi)融資工具不足，一般來講政府對機(jī)場發(fā)展都比較重視，機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目大多可以獲得較大比例的政府投入，剩余部分獲得銀行貸款則較為容易，因此大多數(shù)機(jī)場缺乏創(chuàng)新融資渠道的內(nèi)在動力；另一方面，我國國內(nèi)對機(jī)場投資及盈利預(yù)算軟約束的狀況，也使得機(jī)場缺乏動力去引入更專業(yè)、更具運(yùn)營效率的經(jīng)營者。現(xiàn)行補(bǔ)貼政策可有效降低銀行貨款融資成本，但缺乏對其他融資方式的支持，資金成本差異較大。五是社會資本退出機(jī)制不健全。機(jī)場項(xiàng)目投資回報(bào)周期較長，通常超過8年。同時，機(jī)場運(yùn)營專業(yè)化程度高

7、，涉及國家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會資本到期后，大多只能選擇機(jī)場管理企業(yè)回購、以向其他戰(zhàn)略投資者轉(zhuǎn)讓等方式退出，議價能力較弱，增值空間有限，難以形成理想回報(bào)。三、通過制度變革促進(jìn)ppp模式的有效實(shí)施1.轉(zhuǎn)變政府職能是推行ppp的基本條件ppp模式的核心作用是引入市場機(jī)制。民用機(jī)場具有自然壟斷特性、對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要影響的基礎(chǔ)設(shè)施，因此傳統(tǒng)上一直是政府承擔(dān)供給責(zé)任。而在ppp模式下，隨著市場競爭機(jī)制的引入，政府職能的合理定位和有效履行是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的決定性因素。對于投資者而言，一旦投資進(jìn)入民用機(jī)場領(lǐng)域，首要的就是要面臨當(dāng)前不規(guī)范的政府監(jiān)管問題，包括民用機(jī)場收費(fèi)體制、安全監(jiān)管、運(yùn)行約束、投資建設(shè)過程

8、中的標(biāo)準(zhǔn)控制等，這砦都需要政府和民航行業(yè)主管部門盡快建立適應(yīng)“市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”這格局下的投資建設(shè)管理體制和運(yùn)營監(jiān)管體制，為民用機(jī)場投融資創(chuàng)新提供良好的外部環(huán)境。因此，明確中央和地方政府的機(jī)場設(shè)施供給責(zé)任以及具體的資金支持原則，并形成穩(wěn)定的政策框架和政策風(fēng)險收益預(yù)期就至關(guān)重要。同時，政府在機(jī)場投資決策中，也應(yīng)由當(dāng)前對機(jī)場建設(shè)的直接指揮者，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者和服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)的制定者，減少對機(jī)場建設(shè)的直接干預(yù)，落實(shí)投資主體責(zé)任。2.進(jìn)一步理清機(jī)場管理機(jī)構(gòu)主體權(quán)利ppp項(xiàng)目的發(fā)起人通常是政府或者政府授權(quán)的部門，具體承擔(dān)對項(xiàng)目的可行性分析，并組織項(xiàng)目招標(biāo)，對投標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行綜合權(quán)衡，確定最終的項(xiàng)目開發(fā)主體并授

9、予特許經(jīng)營權(quán)，并提供相關(guān)政策及融資協(xié)助等支持?；跈C(jī)場整體低盈利性、設(shè)施組成的復(fù)雜性和運(yùn)營的專業(yè)性，與一般基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不同，機(jī)場建設(shè)ppp項(xiàng)目一般是整個機(jī)場設(shè)施中的某一部分，而很少會將機(jī)場整體作為ppp項(xiàng)目引進(jìn)社會資本，這就涉及將機(jī)場項(xiàng)目分拆后ppp發(fā)起主體資格問題。由于民航機(jī)場的特殊性，我國機(jī)場管理機(jī)構(gòu)均是作為企業(yè)法人管理的，在行政主體中，它也是由國家法律法規(guī)授權(quán)的一類組織。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)當(dāng)前推廣ppp模式的形勢需要，在已賦予的運(yùn)營管理責(zé)任基礎(chǔ)上，進(jìn)一步授權(quán)機(jī)場管理機(jī)構(gòu)作為機(jī)場ppp項(xiàng)目發(fā)起人，成為機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目特許權(quán)人，達(dá)到既保持機(jī)場建設(shè)和運(yùn)營管理的整體性，同時促進(jìn)ppp模式在民用機(jī)場建

10、設(shè)投資中的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。3.建立適應(yīng)ppp模式的建設(shè)投資管理制度機(jī)場建設(shè)投資項(xiàng)目類型多樣、專業(yè)性強(qiáng)，這些項(xiàng)目并不是都適合定義為ppp項(xiàng)目。嚴(yán)格來講，適合作為ppp項(xiàng)目標(biāo)的應(yīng)當(dāng)是準(zhǔn)公共品項(xiàng)目，因此，在確定ppp項(xiàng)目政策框架時，首先對于項(xiàng)目范圍應(yīng)當(dāng)有一個清晰界定。其次，機(jī)場建設(shè)投資涉及征地拆遷、總規(guī)規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、融資安排、工程建設(shè)管理等諸多環(huán)節(jié)，依據(jù)現(xiàn)行民用機(jī)場管理?xiàng)l例和民用機(jī)場建設(shè)管理規(guī)定）等法規(guī)條例和機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目審批管理制度的規(guī)定，在民用機(jī)場建設(shè)投資中推廣ppp模式將面臨土地、項(xiàng)目立項(xiàng)審批和建設(shè)管理等諸多障礙。在土地方面，應(yīng)借鑒國外成熟的機(jī)場建設(shè)投資經(jīng)驗(yàn)，改變前述土地產(chǎn)權(quán)分割

11、的現(xiàn)狀，將機(jī)場建設(shè)用地的土地權(quán)屬、土地發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及后期管理權(quán)完整地授予機(jī)場管理機(jī)構(gòu)，同時明確用于ppp項(xiàng)目的機(jī)場建設(shè)用地視同機(jī)場管理機(jī)構(gòu)自身用地，以降低社會資本進(jìn)入的風(fēng)險預(yù)期。而在民用機(jī)場投資項(xiàng)目立項(xiàng)和建設(shè)管理方面，要根據(jù)ppp項(xiàng)目特點(diǎn)，尊重社會資本的投資主體權(quán)利，進(jìn)一步明確ppp項(xiàng)目立項(xiàng)審批程序、民航發(fā)展基金申請程序、項(xiàng)目招投標(biāo)等建設(shè)管理原則，以提高ppp項(xiàng)目管理透明度，維護(hù)社會資本投資主體權(quán)利，提高項(xiàng)目投資效率，并形成有效的激勵約束機(jī)制。4.建立基于契約的機(jī)場運(yùn)營管理機(jī)制ppp模式的本質(zhì)是基于合約的政府和社會資本的合作過程，雙方的權(quán)利，義務(wù)、風(fēng)險分擔(dān)、利益補(bǔ)償?shù)染院贤鞔_。政府和社會資本雙方都誠實(shí)守信、認(rèn)真履約，是順利開展ppp項(xiàng)目的前提。而按合同辦事是ppp模式的精神實(shí)質(zhì)，是政府和社會資本長期合作的重要基礎(chǔ)，也是ppp項(xiàng)目順利實(shí)施的重要依據(jù)和保障。而傳統(tǒng)模式下，機(jī)場各不同設(shè)施運(yùn)營主體大部分屬機(jī)場管理機(jī)構(gòu)所有，采取的是一種行政化命令式管理。引入ppp模式后，要根據(jù)外包、特許經(jīng)營、合資合作等具體不同方式，建立相應(yīng)規(guī)則，形成基于契約的機(jī)場運(yùn)營管理機(jī)制。其中最重要的主要有以下幾個方面：一是要建立明確的業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)和投資項(xiàng)目分類規(guī)則，特別是要給出清晰的責(zé)任和義務(wù)邊界；二是在政府準(zhǔn)入監(jiān)管等法定要求的基礎(chǔ)