機場投融資中的PPP模式

1、機場投融資中的ppp模式摘要：ppp模式的核心作用是引入市場機制。民用機場具有自然壟斷特性、對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有重要影響的基礎(chǔ)設(shè)施，民用機場是公共基礎(chǔ)設(shè)施，各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，鼓勵、支持民用機場發(fā)展，提高民用機場的管理水平。屬地化改革后，地方政府投資主體地位快速增強，地方政府投資民航的積極性被充分調(diào)動后，民航基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模迅速擴張。本文分析機場ppp模式，提出目前推行ppp的主要問題和解決方法。關(guān)鍵詞：ppp，機場投融資，投資管理，契約管理一、ppp模式與民用機場投融資創(chuàng)新格局一：政府主導(dǎo)。根據(jù)民用機場管理條例的規(guī)定，民用機場是公共基礎(chǔ)設(shè)施，各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，鼓勵、支

2、持民用機場發(fā)展，提高民用機場的管理水平。屬地化改革后，地方政府投資主體地位快速增強，地方政府投資民航的積極性被充分調(diào)動后，民航基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模迅速擴張。在此過程中，地方政府投資占比總體處于擴張狀態(tài)，占比率從2004年的38.8%增加至2009年的82.3%，成為航空運輸業(yè)投資的主體。格局二：各司其職。根據(jù)民用機場建設(shè)管理條例，中國民用航空總局負責(zé)全國民用機場規(guī)劃與建設(shè)的監(jiān)督管理，民航地區(qū)管理局負責(zé)所轄地區(qū)民用機場規(guī)劃與建設(shè)的監(jiān)督管理。運輸機場的規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合全國民用航空運輸機場布局和建設(shè)規(guī)劃，執(zhí)行國家和行業(yè)有關(guān)建設(shè)法規(guī)和技術(shù)標準，履行建設(shè)程序。新建運輸機場總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)批準的可行性研究報

3、告或核準的項目申請報告編制。改建或擴建運輸機場應(yīng)當(dāng)在總體規(guī)劃批準后方可進行項目前期工作。格局三：差異管理。政府投資項目實行審批制，企業(yè)投資項目實行核準制。根據(jù)2004年國務(wù)院批準發(fā)布的關(guān)于投資體制改革的決定和（政府核準的投資項目目錄，新建和擴建機場項目屬于政府核準投資項目，其中，對于企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的新機場項目，由國務(wù)院核準；總投資10億元及以上擴建機場項目由國務(wù)院投資主管部門核準，其余項目按隸屬關(guān)系由國務(wù)院行業(yè)主管部門或地方政府投資主管部門核準；擴建軍民合用機場，由國務(wù)院投資主管部門會同軍隊有關(guān)部門核準。格局四：鼓勵投資。根據(jù)（外商投資民用航空業(yè)規(guī)定，禁止外商投資和管理空中交通管

4、制系統(tǒng)，鼓勵外商投資建設(shè)民用機場（不包括軍民合用機場）。投資建設(shè)民用機場的外商，可優(yōu)先投資經(jīng)營航空運輸相關(guān)項目。但截至2013年，我國航空運輸業(yè)固定資產(chǎn)投資中外商與港澳臺商投資占比只為12.43%。二、推行ppp模式的主要問題一是相關(guān)法律法規(guī)不健全。長期以來，國家沒有針對政府與社會資本合作出臺指導(dǎo)性政策或?qū)嵤┘殑t，相關(guān)規(guī)定散見于各省及部委規(guī)定中，不利于操作執(zhí)行，參與方權(quán)益缺乏保障。在民航行業(yè)管理方面，從行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)到部門規(guī)章，大多數(shù)還是傳統(tǒng)模式下的監(jiān)管和審批框架，引導(dǎo)和促進ppp模式在機場應(yīng)用還有諸如特許經(jīng)營權(quán)等許多基本問題需要解決。二是機場盈利性較弱。我國機場被定義為公共基礎(chǔ)設(shè)施，跑道、

5、安防等公益性設(shè)施設(shè)備投資占比較大，除部分人流、物流規(guī)模較大的樞紐機場外，一般機場難以實現(xiàn)自身盈利。少數(shù)能夠盈利的機場，也因前期建設(shè)投資巨大，回報周期較長，對社會資本缺乏吸引力。三是機場建設(shè)運營情況相對復(fù)雜。我國機場建設(shè)審批過程復(fù)雜、審批周期較長，運營業(yè)務(wù)門類多，專業(yè)化程度較高，且機場經(jīng)營與地方經(jīng)濟發(fā)展及民航航線網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建聯(lián)系密切，社會資本自主經(jīng)營困難較多。依據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)理論，這樣的制度安排必然導(dǎo)致機場土地有價值屬性的一些排他性權(quán)利被分割。同時，依據(jù)現(xiàn)有土地法規(guī)的規(guī)定，機場建設(shè)用地的性質(zhì)為劃撥土地，直接作為ppp項目用地存在制度障礙，ppp項目公司也無法獲得投資形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，不利于為投資人

6、投資回報提供合理預(yù)期。四是機場創(chuàng)新投融資結(jié)構(gòu)動力不足。除少數(shù)規(guī)模較大機場集團通過上市開展直接融資外，大多數(shù)機場傾向于依賴銀行貸款。這一方面是由于國內(nèi)融資工具不足，一般來講政府對機場發(fā)展都比較重視，機場建設(shè)項目大多可以獲得較大比例的政府投入，剩余部分獲得銀行貸款則較為容易，因此大多數(shù)機場缺乏創(chuàng)新融資渠道的內(nèi)在動力；另一方面，我國國內(nèi)對機場投資及盈利預(yù)算軟約束的狀況，也使得機場缺乏動力去引入更專業(yè)、更具運營效率的經(jīng)營者?，F(xiàn)行補貼政策可有效降低銀行貨款融資成本，但缺乏對其他融資方式的支持，資金成本差異較大。五是社會資本退出機制不健全。機場項目投資回報周期較長，通常超過8年。同時，機場運營專業(yè)化程度高

7、，涉及國家和地方經(jīng)濟發(fā)展，社會資本到期后，大多只能選擇機場管理企業(yè)回購、以向其他戰(zhàn)略投資者轉(zhuǎn)讓等方式退出，議價能力較弱，增值空間有限，難以形成理想回報。三、通過制度變革促進ppp模式的有效實施1.轉(zhuǎn)變政府職能是推行ppp的基本條件ppp模式的核心作用是引入市場機制。民用機場具有自然壟斷特性、對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有重要影響的基礎(chǔ)設(shè)施，因此傳統(tǒng)上一直是政府承擔(dān)供給責(zé)任。而在ppp模式下，隨著市場競爭機制的引入，政府職能的合理定位和有效履行是實現(xiàn)這一目標的決定性因素。對于投資者而言，一旦投資進入民用機場領(lǐng)域，首要的就是要面臨當(dāng)前不規(guī)范的政府監(jiān)管問題，包括民用機場收費體制、安全監(jiān)管、運行約束、投資建設(shè)過程

8、中的標準控制等，這砦都需要政府和民航行業(yè)主管部門盡快建立適應(yīng)“市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”這格局下的投資建設(shè)管理體制和運營監(jiān)管體制，為民用機場投融資創(chuàng)新提供良好的外部環(huán)境。因此，明確中央和地方政府的機場設(shè)施供給責(zé)任以及具體的資金支持原則，并形成穩(wěn)定的政策框架和政策風(fēng)險收益預(yù)期就至關(guān)重要。同時，政府在機場投資決策中，也應(yīng)由當(dāng)前對機場建設(shè)的直接指揮者，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者和服務(wù)提供標準的制定者，減少對機場建設(shè)的直接干預(yù)，落實投資主體責(zé)任。2.進一步理清機場管理機構(gòu)主體權(quán)利ppp項目的發(fā)起人通常是政府或者政府授權(quán)的部門，具體承擔(dān)對項目的可行性分析，并組織項目招標，對投標的企業(yè)進行綜合權(quán)衡，確定最終的項目開發(fā)主體并授

9、予特許經(jīng)營權(quán)，并提供相關(guān)政策及融資協(xié)助等支持。基于機場整體低盈利性、設(shè)施組成的復(fù)雜性和運營的專業(yè)性，與一般基礎(chǔ)設(shè)施項目不同，機場建設(shè)ppp項目一般是整個機場設(shè)施中的某一部分，而很少會將機場整體作為ppp項目引進社會資本，這就涉及將機場項目分拆后ppp發(fā)起主體資格問題。由于民航機場的特殊性，我國機場管理機構(gòu)均是作為企業(yè)法人管理的，在行政主體中，它也是由國家法律法規(guī)授權(quán)的一類組織。借鑒國外經(jīng)驗，根據(jù)當(dāng)前推廣ppp模式的形勢需要，在已賦予的運營管理責(zé)任基礎(chǔ)上，進一步授權(quán)機場管理機構(gòu)作為機場ppp項目發(fā)起人，成為機場建設(shè)項目特許權(quán)人，達到既保持機場建設(shè)和運營管理的整體性，同時促進ppp模式在民用機場建

10、設(shè)投資中的應(yīng)用，實現(xiàn)投資主體多元化。3.建立適應(yīng)ppp模式的建設(shè)投資管理制度機場建設(shè)投資項目類型多樣、專業(yè)性強，這些項目并不是都適合定義為ppp項目。嚴格來講，適合作為ppp項目標的應(yīng)當(dāng)是準公共品項目，因此，在確定ppp項目政策框架時，首先對于項目范圍應(yīng)當(dāng)有一個清晰界定。其次，機場建設(shè)投資涉及征地拆遷、總規(guī)規(guī)劃、建設(shè)項目立項、融資安排、工程建設(shè)管理等諸多環(huán)節(jié)，依據(jù)現(xiàn)行民用機場管理條例和民用機場建設(shè)管理規(guī)定）等法規(guī)條例和機場建設(shè)項目審批管理制度的規(guī)定，在民用機場建設(shè)投資中推廣ppp模式將面臨土地、項目立項審批和建設(shè)管理等諸多障礙。在土地方面，應(yīng)借鑒國外成熟的機場建設(shè)投資經(jīng)驗，改變前述土地產(chǎn)權(quán)分割

11、的現(xiàn)狀，將機場建設(shè)用地的土地權(quán)屬、土地發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及后期管理權(quán)完整地授予機場管理機構(gòu)，同時明確用于ppp項目的機場建設(shè)用地視同機場管理機構(gòu)自身用地，以降低社會資本進入的風(fēng)險預(yù)期。而在民用機場投資項目立項和建設(shè)管理方面，要根據(jù)ppp項目特點，尊重社會資本的投資主體權(quán)利，進一步明確ppp項目立項審批程序、民航發(fā)展基金申請程序、項目招投標等建設(shè)管理原則，以提高ppp項目管理透明度，維護社會資本投資主體權(quán)利，提高項目投資效率，并形成有效的激勵約束機制。4.建立基于契約的機場運營管理機制ppp模式的本質(zhì)是基于合約的政府和社會資本的合作過程，雙方的權(quán)利，義務(wù)、風(fēng)險分擔(dān)、利益補償?shù)染院贤鞔_。政府和社會資本雙方都誠實守信、認真履約，是順利開展ppp項目的前提。而按合同辦事是ppp模式的精神實質(zhì)，是政府和社會資本長期合作的重要基礎(chǔ)，也是ppp項目順利實施的重要依據(jù)和保障。而傳統(tǒng)模式下，機場各不同設(shè)施運營主體大部分屬機場管理機構(gòu)所有，采取的是一種行政化命令式管理。引入ppp模式后，要根據(jù)外包、特許經(jīng)營、合資合作等具體不同方式，建立相應(yīng)規(guī)則，形成基于契約的機場運營管理機制。其中最重要的主要有以下幾個方面：一是要建立明確的業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)和投資項目分類規(guī)則，特別是要給出清晰的責(zé)任和義務(wù)邊界；二是在政府準入監(jiān)管等法定要求的基礎(chǔ)