地方人大：從職權的角度來分析新時期的地方人大工作

1、word文檔下載后（可任意編輯） 地方人大：從職權的角度來分析新時期的地方人大工作 地方人大：從職權的角度來分析新時期的地方人大工作 劃分人大職權1的關系對新時期人大工作具有重要的意義。準確界定人大及其常委會究竟有哪些職權要有科學的原則與標準：要在我國法律體系中把握人大及其常委會的職權；要符合人大及其常委會建設的實際；要在我國政治體制框架內界定人大及其常委會的職權，符合政黨政治的一般規(guī)律；能夠切實對我國的民主法治建設發(fā)揮實際作用。一般認為人大及其常委會有立法權、監(jiān)督權、重大事項決定權和人事任免權，而筆者認為，人大及其常委會的立法權、監(jiān)督權、重大事項決定權和人事任免權四種權力的說法并不準確，而應

2、當是不可分割的立法權、監(jiān)督權、議事權三權2。其中立法權與監(jiān)督權是實體性權力；議事權更多表現(xiàn)為民主議事，科學決策的程序性權力，以促進決策的科學性與民主性；議事權更多地為立法與監(jiān)督服務，使人大及其常委會更好地行使立法權與監(jiān)督權；傳統(tǒng)理論界與人大工界定的重大事項決定權與人事任免權屬于議事權范圍3。 黨的十七大明確指出，要促進決策的科學性與民主性，保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權4。如此定位人大及其常委會的職權更符合我國人大制度發(fā)展的實際，也符合議會制度與政黨政治發(fā)展的基本規(guī)律，形成黨、政府與人大的制度運行機制。既然人大及其常委會主要的權力是立法權、監(jiān)督權、議事權，那么地方人大及其常委會要通過

3、立法規(guī)律、監(jiān)督程序、議事規(guī)則履行法定的重大事項決定權：要借助地方立法，通過科學的議事程序，達到監(jiān)督目的。筆者在本文中主要通過對人大職權的學理分析得出這樣的結論：在新的歷史時期，人大及其常委會要依法履行職能，為改革決策的科學性、民主性而努力，要通過健全議事職能的制度建設保障人民的知情權、參與權、表達權，提高議事能力與水平，同時要發(fā)揮地方人大及其常委會在依法治國中的地位，在其立法空間內履行好立法職能，并把監(jiān)督職能發(fā)展為地方人大及其常委會一種經常性的工作形式，使地方人大及其常委會的工作規(guī)范化、制度化、程序化，從而在邏輯上與事實上，“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機

4、制?！? 一、對人大及其常委會職權劃分的若干觀點 人大及其常委會的立法權、監(jiān)督權在理論上與實踐上已經基本達成共識，而對人大及其常委會的重大事項決定權與人事任免權在實踐與理論上爭議頗大。 9月召開了華東、東北十?。ㄊ校┑谑稳舜笱芯抗ぷ髯剷?，座談會上與會者也對此進行了深入的探討，主要有以下三種觀點：第一種觀點是重大事項決定權是地方人大及其常委會最重要、最根本的職權，它處于核心地位；第二種觀點是重大事項決定權與其他三項職權同樣重要，不可偏廢；第三種觀點是，監(jiān)督權應作為省級人大常委會最重要的職權，監(jiān)督應是省級人大常委會的首要工作，監(jiān)督權是省級人大各項職權的核心，其理由是：從人大制度本身看，實現(xiàn)人民

5、民主權利，讓人民當家作主，是人大制度的本質，而實現(xiàn)人民民主權利的核心問題是人大監(jiān)督，人大監(jiān)督從某種意義上決定著人大制度的性質地位，從法律規(guī)定上看，監(jiān)督是省級人大的首要職權；從四項職權的關系看，監(jiān)督權是省級人大各項職權的核心。因為，立法不是目的，監(jiān)督行政、司法機關嚴格執(zhí)法和公正司法才是關鍵。法律的作用就是保障和制約，法律如果得不到執(zhí)行，等于一紙空文1。 其他學者為此也展開了討論。 觀點一：決定權是憲法和法律賦予地方人大及其常委會決定地方國家事務的權力，它是地方人大最根本的權力。人大及其常委會的決定權，是最主要、最基本的一項職權2。王占紅同志表達了類似的看法，他認為在地方人大及其常委會的三項職權中

6、，決定權是前提和基礎，監(jiān)督權是落實決定權的重要手段，人事任免權則是決定權的一種特定形式，或者說是落實決定權的重要保障措施。決定權在“三權”中處于基礎地位，對于沒有立法權的地方人大及其常委會來說，它的作用顯得更為重要。地方人大及其常委會只有充分行使決定權，才能樹立人大權威，才能真正發(fā)揮人大的職能作用，才能把人民當家作主的權力落在實處3。 觀點二：河北省人大常委會研究室高道沖同志認為決定權是一個含義比較寬泛，不太明確的概念，決定權往往和其他三權相互交叉。一方面，無論是地方立法權、人事任免權還是監(jiān)督權，這三權的行使通常都要通過做出決定的形式來實現(xiàn)；另一方面，決定權所承載的實質內容在很多情況下屬于地方

7、立法權、人事任免權和監(jiān)督權的范疇。而重大事項決定權則不具有地方立法權、人事任免權或監(jiān)督權的性質，它是一個嚴格的法律概念，具有明確的含義，是地方人大常委會一項獨立的職權。由此可見，決定權和重大事項決定權不應當是同一個概念。從決定權而不是從重大事項決定權出發(fā)去搞關于這一問題的地方立法，必然就會錯誤地把其他法定職權作為重大事項的內容了4。 觀點三：人大的四類職權的劃分只是相對的，并有交叉性，也沒有窮盡各項職權，如對人事罷免撤職權，它可算是任免權，也可算是監(jiān)督權。有些法律性的決定，既可作為立法權的內容，也可作為重大事項決定權的內容5。 觀點四：人大議決權是指人大對所有法定職權范圍以內的事項進行討論、決

8、定的職權，而人大重大事項議決權則僅僅是指人大對國家事務重大事項進行討論、決定的職權。顯然，后者包括在前者之中，后者只是前者的一個組成部分。所謂的重大事項，已經不是指普遍意義上的重大事項，而是專指國家事務中除立法、監(jiān)督和選舉任免以外的其他重大事項。因此，重大事項議決權也就與立法權、監(jiān)督權和選舉任免權區(qū)分開來。其實，當我們將重大事項議決權作為一個單獨的職權類別來對待的時候，我們也就已經自然地將人大議決權與人大重大事項議決權區(qū)分開來了，同樣地也就已經自然地將重大事項議決權與立法權、監(jiān)督權和選舉任免權區(qū)分開來了。如果說，議決權是立法權、監(jiān)督權和選舉任免權的有機組成部分的話，那么重大事項議決權則是與立法

9、權、監(jiān)督權和選舉任免權相互并列的一種職權，應該沒有什么交集6。 觀點五：立法權、監(jiān)督權、任免權和決定權是對法律賦予人大的各項職權的高度概括。立法權、監(jiān)督權、任免權的行使又都必須要以決定的形式出現(xiàn)，離開了決定的形式，各項權力也就失去了依據(jù)和目標。從這個意義上講，決定貫穿于“四權”之中，在權力機關的運行機制中居于重要地位。但這不意味著各種權力就因此必須轉化成了決定權7。 全國人大闞珂同志對人大職權作了比較科學的論述，他認為： 第一，決定權與其他三權的劃分是相對的，不是絕對的。這就是說，如果用人們通常所說的四權來概括人大及其常委會的職權，那么對人大及其常委會的職權可以進行不同的劃分。對有些職權既可以

10、劃分在決定權中，也可以劃分在四權的其他三權的某一權中；有些職權在抽象地表述時是決定權，在具體行使時或從行使的結果看，可能表現(xiàn)為其他三權的某一權。用四權來劃分人大及其常委會的職權還會出現(xiàn)交叉的情況。 第二，四權的劃分具有非窮盡性。立法權、決定權、任免權、監(jiān)督權的概括方法，把各級人大和各級人大常委會的大部分職權包括在其中了，但是，它并沒有把各級人大和各級人大常委會的全部職權包括進去。例如，全國人大常委會、省級人大常委會、設區(qū)的市的人大常委會、自治州的人大常委會有權主持本級人大代表的選舉；在全國人大閉會期間，全國人大常委會領導全國人大各專門委員會，這些職權都很難恰當?shù)馗爬ㄔ谒臋嗟哪骋粰嘀小Ｋ臋鄤澐值?/p>

11、非窮盡性，就是指“四權”所包括的是各級人大和縣級以上各級人大常委會的大部分職權，而不是全部職權。搞清楚這一點，我們在實際工作中，就不會只注意“四權”，而忽視其他職權，就能夠注意全面地行使職權，充分發(fā)揮國家權力機關的作用8。 綜合上述分析，我們可以看到，對人大“四權”的一般概括，難以解決兩個問題：四權概括的范圍并不周延，且四權不在一個層面；其次，四權的概括不能反映與適合人大及其常委會的實際職權運行現(xiàn)狀，因此有必要對人大及其常委會的職權根據(jù)其立法體系進行重新界定。 二、對現(xiàn)有人大及其常委會職權劃分的邏輯關系分析 （一）人大決定權與重大事項決定權的關系 重大事項決定權與人大的決定權存在著緊密聯(lián)系，重

12、大事項決定權是法律賦予人大及其常委會的法定專屬權利，而且首先是一種實體性權力。而決定權既是實體性權力，也是程序性權力，并且首先是代表機關履行職責的程序性權力，重大事項決定權具有決定權的一般屬性。 1人大決定權 決定權是地方國家權力機關行使職權的重要方式。所謂人大的決定權就是指人大履行自己的職權所做出的決定與決議，是人大履行職權的方式。有論者指出“所謂地方人大及其常委會的決定權，是地方國家權力機關對國家生活中的重大事項做出具體的規(guī)定并對行為做出明確規(guī)定的一種權力，這種權力具有法律約束力。”9顯然上述概念所言的決定權應該屬于重大事項決定權，而不屬于本文所論決定權的范疇。 程湘清先生認為人大決定權的

13、內涵是：人大及其常委會代表人民的意志，依照法定程序，對國家和地方本行政區(qū)域內的政治、經濟和社會發(fā)展等各方面的重大事項做出決定或者決議，并用國家強制力保證貫徹實施的國家權力。他指出人大決定權具有三個特點：一是創(chuàng)制性。這是因為行使決定權的主體是國家權力機關，它不向任何其他國家機關負責，只對人民負責，直接享有創(chuàng)制權。二是全局性。這是因為決定的內容，是關系國家或地方國家全局的重大事項。三是權威性。這是因為做出的決定，代表了人民和國家的意志，具有最高的或相對最高的法律效力10。程湘清先生所論的決定權應該是專指重大事項決定權，而不是一般意義上的決定權。 上述情況表明理論界和人大工經常是把決定權與重大事項決

14、定權等同使用的。而在人大履行職權的運作實際中，人大的職權一般都要借助行使人大的決定權來體現(xiàn)，而有些事項不屬于重大事項決定權，而是人大履行職權的程序性權力，因此有必要把決定權與重大事項決定權區(qū)別開來。 2重大事項決定權與決定權的關系 在理論上首先不能把重大事項決定權等同于決定權，否則我們不僅不能準確理解人大職權的關系，也會混淆人大職權的相互關系。決定權的行使貫穿于地方國家權力機關職權運行的全過程，決定權就性質而言，既是實體性權力，也是程序性權力。相對權力機關的其他權利，決定權是一種程序性權力。人大決定權不是孤立地存在的，它和人大其他職權緊密聯(lián)系，不可分割，是一項程序性權力，是通過議事規(guī)則對其他權

15、力的一種確認程序；決定權體現(xiàn)在人大履行職權的各個環(huán)節(jié)中，不具有獨立性。決定權的行使?jié)B透人大行使職權的整個環(huán)節(jié)。決定權的上述屬性并不能說明決定權獨立于立法權、監(jiān)督權、人事任免權和重大事項決定權之外。決定權依賴于人大其他的四項職權，從這個意義上講，決定權不具有實體性，而只具有程序性。 在人大及其常委會的實際工作中，地方人大行使的決定權有各種不同的內容和表現(xiàn)形式，重大事項決定權只是其中最典型、最重要的一種形式。人大有權做出決定的事項并不都是重大事項，而人大能夠進行討論、審議的重大事項，不一定適合作出實質性的決議、決定。一些有關程序性、工作性、事務性的事項，如實施和修改法規(guī)的決定，批準下級人大制定地方

16、性法規(guī)的決定，人事任免的決定，召開人民代表大會的決定等等，這些決定盡管十分重要，但我們不把它列入“重大事項決定”的范疇11。 （1）重大事項決定權是法律賦予人大及其常委會的法定專屬權力，而且首先是一種實體性權力。 從憲法法律規(guī)定的地方人大的各項職權和人大決定權的實際使用看，地方人大行使的決定權有各種不同的內容和表現(xiàn)形式，重大事項決定權只是其中最典型、最重要的一種形式?！爸卮笫马棥鳖櫭剂x，就是事關國家和社會發(fā)展全局的、具有重要影響的、人民群眾普遍關注的事項，重大事項決定權區(qū)別于一般意義上的決定權。我國憲法與地方組織法對重大事項決定權通過列舉的方式進行界定。 （2）重大事項決定權區(qū)別于人大決定權

17、。決定權既是實體權力，也是程序性權力，但首先是代表機關履行職責的程序性權力。 地方人大的重大事項決定權與決定權不是同一個概念，兩者之間既有共同點，也存在著差異。 具體一點說，地方人大行使的決定權不僅是指它有權討論、決定地方各方面工作的重大事項，如計劃、預算等，而且還包括其他許多程序性、工作性、事務性的事項，如實施和修改法規(guī)的決定、監(jiān)督事項的決定、人事任免的決定等等。這些決定有的盡管十分重要，但一般并不稱作“重大事項決定”，重大事項決定權的立法也沒有對此加以列舉。而有些純粹屬于一般性事項和一般性履行職責的決定，如決定授予地方榮譽稱號、批準在人代會閉會期間對代表進行逮捕或刑事審判的許可申請、討論確

18、定市樹市花、與國外締結友好城市關系等，卻被列為地方人大行使重大事項決定權的內容之一加以規(guī)定。這說明，對人大工作中重大事項決定權和決定權的混合使用，已經影響到了地方人大常委會討論決定重大事項立法的準確性和科學性。 重大事項決定權是憲法和地方組織法規(guī)范了的一種法律概念（盡管還是一種不嚴格的法律概念），重大事項決定權具有自己的特點，決定權不能替代重大事項決定權。決定權是一個含義比較寬泛、不太明確的概念，決定權往往和其他三權相互交叉。一方面，無論是地方立法權、人事任免權還是監(jiān)督權，這三權的行使通常都要通過做出決定的形式來實現(xiàn)；另一方面，決定權所承載的實質內容在很多情況下屬于地方立法權、人事任免權和監(jiān)督

19、權的范疇。人大的決定權包括重大事項決定權是與其他各項職權相并列、相結合的一項權力，在法治社會和西方代議制國家，立法權和監(jiān)督權是代議機關兩項最主要的權力，西方各國各級議會基本都是通過行使立法權和監(jiān)督權的形式來達到影響、參與國家和地方重要決策或直接決定重大事項的目的。 （二）重大事項決定權與立法權 隨著我國市場經濟的建設，中央立法的地位得到進一步的加強。但是我國要實現(xiàn)依法治國的目標，僅靠中央立法是不夠的，必須充分調動地方立法的積極性。地方立法權的不斷擴大，既是我國多年來法制建設經驗的總結，也是時代發(fā)展的需要，是我國改革開放和建立市場經濟體制的需要。地方立法可以使中央立法具體化，完善其程序，更好地實

20、施上位法，能夠充分發(fā)揮地方立法的示范與實驗作用。地方立法相對涉及面小，可以為中央立法積累經驗，進行超前立法的適當探索。 重大事項決定權是通過劃分立法空間來規(guī)定的。立法法第67條規(guī)定，“本行政區(qū)域特別重大事項的地方性法規(guī)，應當由人民代表大會通過”。立法法第67條的規(guī)定要解決的核心問題，是從兩個立法主體共有的對本行政區(qū)域重大事項的立法權中，取其重中之重部分劃歸代表大會專有。立法法對地方人大及其常委會立法職權所作的這一調整，對于切實加強地方人民代表大會的立法工作，突出代表大會的立法地位和權威性，具有重要意義。同時也有助于地方權力機關和行政機關把本行政區(qū)域的特別重大問題，擺在突出的位置上加以規(guī)范和管理

21、12。梁國尚同志特別指出執(zhí)行立法法第67條的規(guī)定，應把著眼點放在加強地方人民代表大會立法工作的力度上，而不是解決地方人大與其常委會的分權問題；地方組織法第8條賦予了縣級以上的地方各級人大15項職權；第44條賦予了縣級以上的地方各級人大常委會14項職權。其中，人大的第3項職權與人大常委會的第4項職權是完全一樣的，都是“討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護、民政、民族等工作的重大事項。”此項決定權，對于有立法權的地方人大及其常委會來說，同時也是立法權，因為他們在以制定法規(guī)的形式，決定上述各項工作中的重大事項時，既是行使決定權，也是行使立法權12。由于兩個主體的決定權

22、是一樣的，因而他們對重大事項的法規(guī)制定權也是一樣的。 重大事項決定權是一種臨時性決斷機制，不能取代地方立法權。地方人大常委會要把其職責的重點放在立法與監(jiān)督上，可以通過重大事項立法把重大事項決定權牽引到地方立法與工作監(jiān)督上。地方人大及其常委會可以通過制定地方性法規(guī)或者授權立法，解決本區(qū)域內普遍性的重大事項，而不必啟用重大事項的討論與決定機制，替代地方人大行使地方立法權，實現(xiàn)人大及其常委會工作的規(guī)范化與制度化。 人大的重大事項決定權不是一個自我運作的排他性權力，而是一種決策機制與形式。地方人大及其常委會是地方國家政權機關，地方人大討論決定地方重大事項的過程是一個黨領導下的決策民主化、科學化的過程，

23、它不僅包含了黨的政治領導權和對重大事項的決策權，而且往往包含了“一府兩院”對重大事項的提案權和說明權等。人大在其中所起的作用更多地表現(xiàn)為一種意見建議權、修改完善權和批準權。因此，重大事項決定權不是地方人大的一項專有權力。而是由一系列不同性質和層級的決定權所構成的共同決定權。共同參與決定重大問題或民主做出重大決策也是現(xiàn)代社會政治生活發(fā)展的一個必然趨勢，地方人大要主動適應這一趨勢，努力掌握在民主化、法治化的條件下各方有效參與行使重大事項決定權的方法與途徑。 一些同志提出，決定權在人大的各項職權中處于根本的地位，人大的立法權、任免權都是決定權的兩種特定表現(xiàn)形式，監(jiān)督權則是保證決定權實施的一項派生性權

24、力。但是把決定權抽取出來置于其他各項職權之上，并不是一個合理的與合乎現(xiàn)實的選擇。在法治社會和西方代議制國家，立法權和監(jiān)督權是代議機關兩項最主要的權力，西方各國各級議會基本都是通過行使立法權和監(jiān)督權的形式來達到影響、參與國家和地方重要決策或直接決定重大事項的目的。隨著我國民主法制建設的不斷推進和人大工作的深入發(fā)展，地方人大也將會越來越多地通過立法權、監(jiān)督權來履行討論決定地方國家重大事秀的職責。 （三）重大事項決定權與監(jiān)督權 監(jiān)督權是重大事項決定權行使的重要保障，只有行使監(jiān)督權才能使重大事項的決定權得以實現(xiàn)。人大沒有監(jiān)督，而僅行使決定權，就有可能做出錯誤決定，或做出正確決定也難以貫徹執(zhí)行。 地方人

25、大也在監(jiān)督權與重大事項決定權的關系上作了一些探索，江蘇省盱眙縣人大常委會出臺代表監(jiān)督重大事項制度。為了加強對縣政府重大事項的全方位監(jiān)督，充分發(fā)揮代表作用，盱眙縣人大常委會建立了縣、鄉(xiāng)人大代表監(jiān)督重大事項制度。該制度規(guī)定，對在本縣內投資300萬元以上的建設工程，縣人大常委會將成立監(jiān)督委員會和由重大工程涉及的鄉(xiāng)、村人大代表組成的監(jiān)督小組，自重大工程投標開始至工程竣工驗收為止，實行全程監(jiān)督。 監(jiān)督法出臺后，重大事項決定權與監(jiān)督權的結合行使更為明顯。河南信陽就建立了司法機關重大事項和部分案件呈報備案制度。信陽人大為了加強人民代表大會常務委員會對司法機關的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，促進司法機關公正司法，根據(jù)中

26、華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法和河南省人民代表大會常務委員會關于加強對司法工作監(jiān)督的決議，結合工作實踐，實行重大事項和部分案件呈報備案制度，呈報備案的司法機關是：市中級人民法院、市人民檢察院、市公安局、市司法局。司法機關應當將重大事項和部分案件呈報備案工作統(tǒng)一由本單位法制辦公室負責辦理，確定分管領導和呈報責任人6。 綜上分析，人大及其常委會的職權劃分僅具有相對意義，在立法實踐上，也同樣存在立法權、監(jiān)督權與人事任免權在運用中的相互勾連。如我國憲法明確規(guī)定了全國人大常委會可以撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律

27、和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議，其本身是一種立法權，也同時行使一種立法監(jiān)督功能；我國地方組織法并沒有對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、慎重大事項決定權明確規(guī)定，也沒有關于“重大事項”的表述，但并不意味著該級人民代表大會沒有這項職權，也并不意味著該地區(qū)沒有重大事項，我國地方組織法對該級行政區(qū)人民代表機關的所有職權便采取了概括列舉的方式，而不是明顯的體現(xiàn)了代表機關的四項職權，只不過鄉(xiāng)級人大重大事項議決權范圍相對較小，鄉(xiāng)級人大重大事項議決權只能由人民代表大會行使，因為法律沒有規(guī)定鄉(xiāng)級人大設立常務委員會。就全國重大事項立法實踐看，也不是完全把人大及其常委會的四項職權完全分開，例如有個別地方人大常委會把立法規(guī)劃明確列舉

28、為重大事項（例如深圳人大常委會關于重大事項決定權的立法）。 三、關于人大及其常委會職權的地方性立法類型 （一）從地方立法實踐與學理角度分析，關于人大職權的地方性立法應該屬于憲法這一部門法，是規(guī)范地方人大常委會自身履職行為的法，從立法類型來說是立法機關根據(jù)上級權力機關授權的一種法的實施活動。 根據(jù)法學的調整的方法與社會關系，人大職權的地方立法應該屬于憲法這一部門法。我國法學界一般認為，憲法是國家的根本大法，又是部門法，即憲法部門。憲法部門由憲法典和憲法性法律組成，有關人民代表大會的法律，如人民代表大會組織法、選舉法、代表法、立法法等所謂憲法性法律，均屬于憲法部門。有學者因此產生質疑：在憲法部門中

29、既有法律效力最高、創(chuàng)制程序最嚴格的憲法典，又有與其他部門法法律效力相等、創(chuàng)制程序相同的人大組織法、選舉法、代表法、立法法等所謂憲法性法律，那么憲法部門中的法律規(guī)范是不是都屬于憲法規(guī)范？如果我們說憲法部門中的法律規(guī)范都屬于憲法規(guī)范，那在人大組織法等的法律規(guī)范又是什么法律規(guī)范？因此有學者認為，全國人大常委會根據(jù)立法工作的實際需要，初步將中國特色社會主義法律體系劃分為七個法律部門，即憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。顯然，全國人大常委會已將法學界通常說的“憲法部門”改為“憲法及憲法相關法部門”，表明全國人大常委會已經認識到了憲法與憲法相關法的區(qū)別。該學者進

30、一步指出取消現(xiàn)在的憲法部門或憲法及憲法相關法部門，不再把憲法視為部門法，將憲法僅定位于根本法，專指憲法典（含憲法修正案和憲法解釋），而將現(xiàn)在的憲法部門或憲法及憲法相關法部門中的所謂憲法性法律（亦即憲法相關法）組成新的獨立的法律部門，其中最重要的就是人大法部門。人大法成為一個獨立的法律部門，憲法僅定位于根本法，由此我國的法律體系由憲法這一根本法和人大法、行政法、刑法、民法、商法、經濟法、社會法、環(huán)境（資源）法、司法法（訴訟與非訴訟程序法）、軍事法等部門法組成，各部門法又可分許多子部門法，我國的法律體系呈“金字塔型”，這樣就突出了憲法的根本法地位13。 建立人大法部門的概念，這一說法還為時過早也顯

31、牽強。但是從學術研究的角度把人大研究作為一門研究方向，屬于憲法學學科，建立“人大學”是必要的，但若認為有一個獨立的人大法部門是不夠準確的。有關人民代表大會的法律，包括人民代表大會組織法、選舉法、代表法、立法法、監(jiān)督法、議事程序法等，主要調整的對象是國家機構的職權，特別是人大及其常委會的職權，使用的主要調整方法是授權性的、概括性的，因此，從劃分部門法的方法看，涉及人大的主要法律、法規(guī)從整體上屬于憲法部門法，人大法屬于憲法部門法的二級層次，從立法類型來說是立法機關根據(jù)上級權力機關授權的一種法的實施活動。人大的職權屬于憲法授予的權力，是授權性的，是對憲法的實施。 綜上分析，既然人大及其常委會職權的地

32、方性立法是一種授權性立法（具體的授權形式），是對憲法與地方組織法等上位法的實施性立法，本質上是地方立法機關的一種法的實施活動7。 （二）要根據(jù)人大職權上位法的法律淵源判斷人大行使其職權的重點。 有關人民代表大會的法律，在中央立法層面包括人民代表大會組織法、選舉法、代表法、立法法、監(jiān)督法、議事程序法等，不存在關于重大事項立法、人事任免的直接上位法，關于重大事項決定權的立法，只在憲法和地方組織法有相關規(guī)定，沒有法律這一層級，也不存在明確的授權立法依據(jù)8。 人大職權是政治性的憲法權力，有關人大的職權立法總體上屬于憲法部門法，地方權力機關要能夠行使立法權要有上位法的明確授權；它不同于地方政府規(guī)章，從人

33、大相關法律的實際情況看，絕大多數(shù)地方權力機關的地方性立法有明確的授權依據(jù)： 例如地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)本法和實際情況，對執(zhí)行中的問題作具體規(guī)定；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)本法和本行政區(qū)域的實際情況，制定實施辦法；監(jiān)督法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據(jù)本法和有關法律，結合本地實際情況，制定實施辦法；選舉法規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本法可以制定選舉實施細則，報全國人民代表大會常務委員會備案。 如

34、果把人大的職權界定為立法權、監(jiān)督權、重大事項決定權、任免權，則后兩權缺少直接的上位法的支持和與之對應的概括授權，作為重大事項的地方性立法由于缺少法律層面的制度支持，加之憲法的可訴性不強，必然影響人大行使重大事項決定權，影響國家權力機關的威信，是一項不明確的職權，不利于地方人大履行其職責。當然立法法對地方立法權限有概括性的授權：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，并不說明沒有授權就不可以進行地方性立法，但如果有法律層面的上位法明確而具體的授權，則其立法位階合理，立法效果必然是明顯的，立法空

35、間必然是相對明確的。 如果把人大的職權概括為三權，立法權，監(jiān)督權，議事權，則前兩者有明確的上位法；作為代表機關的議事權則可從議事主體（代表法）、議事組織（組織法）、議事程序（議事規(guī)則）、議事對象（重大事項、人事任免）等若干方面進行立法規(guī)范。下圖顯示了關于人大方面的立法的三個層級，與之對應著三種職權，可以實現(xiàn)人大職權與人大立法層級的統(tǒng)一，使人大工作規(guī)范化、制度化、程序化，從而“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制?！?（三）地方人大及其常委會關于人大職權的地方性立法要遵循憲法授權性立法的基本立法理念、方法與技術。 關于人大職權的地方性立法遵從的基本立法方法有哪些

36、？按照我國法理學界對法學部門調整的通說，法學調整的方法包括以下幾種概括： 有學者認為法律調整方法是法對社會關系施加影響的手段和方法的總和。這主要包括：（1）確定權利和義務的方法、方式。如權利、義務是由當事人協(xié)商而定，還是根據(jù)國家的法律或命令而定；（2）權利、義務的確定性程度和權利主體的自主性程度；（3）法律事實的選擇；（4）法律關系主體的地位和性質；（5）保障權利、義務實現(xiàn)的手段和途徑14。不同部門法法學調整的方法是個性化的，如果沒有本部門法特有的方法，我們很難說該部門法走向成熟，因此方法決定與確定個性。憲法的調整方法不僅僅要確定其合法性也要確定其實踐性，使其能夠在法律調整的全過程中發(fā)揮作用。

37、按照我國學者對憲法規(guī)范特征的概括：根本性、最高權威性、原則性、綱領性、相對穩(wěn)定性、無具體懲罰性等，因此有關人大職權的立法技術應該按照憲法部門法的調整方法進行調整。 四、結論 綜上分析筆者認為： 1不能把人大決定權等同于重大事項決定權，人大的決定權貫穿在整個人大職權運行過程中，但不是法定意義的重大事項決定權，通常意義上的人大決定權不是一項獨立的職權，要依賴于人大的四權，實質上主要是人大履行自己的職責的一項程序性權力，是議事權的組成部分。 2立法權與監(jiān)督權是人大最普遍與經常性的權力，而人事任免權和重大事項決定權具有特定性、不確定性、動態(tài)性，地方人大也往往是以立法的方式對“重大事項”做出界定。 3在

38、人大的四種職權中，立法權與監(jiān)督權是核心，人大及其常委會擁有的四權是通常意義上的劃分，僅具有相對性，而不能代表權力機關的全部職責。而人大及其常委會要充分行使好重大事項決定權，增強其履職能力，必然要綜合利用人大各方面的職權建設，不能截然分開。 4人大及其常委會的立法權、監(jiān)督權、重大事項決定權和人事任免權四種權力的說法并不準確，而應當是不可分割的立法權、監(jiān)督權、議事權三權。其中立法權與監(jiān)督權是實體性權力，而議事權更多表現(xiàn)為民主議事，科學決策的程序性權力，重大事項決定權與人事任免權屬于議事權范圍。 5在新的歷史時期，人大及其常委會要依法履行職能，為改革決策的科學性、民主性而努力，要通過健全議事職能的制

39、度建設保障人民的知情權、參與權、表達權，提高議事能力與水平，同時要發(fā)揮地方人大及其常委會在依法治國中的地位，在其立法空間內履行好立法職能，并把監(jiān)督職能發(fā)展為地方人大及其常委會一種經常性的工作形式，使地方人大及其常委會工作的規(guī)范化、制度化、程序化，從而在邏輯上與事實上，“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制?！?【解釋】簡介：劉文忠（1972），內蒙古人，法學博士，經濟學博士后，北京聯(lián)合大學副研究員，人民代表大會制度研究所副所長，研究方向：法理學與立法學、憲法學、農業(yè)立法。 北京聯(lián)合大學人民代表大會制度研究所，北京100101 instituteofpeople

40、scongressessystem，beijinguniversity，beijing100101china 1理論界一般在討論我國國家機構的分工時，經常使用“職權”的概念，筆者認為用“職能”的概念更為妥當，“要堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。我國國家機構要為人民民主服務。發(fā)揮各自的職能，保障社會主義民主，“人民民主是社會主義的生命”，不是權力的分割，而是職能的分工要從分工的視角界定人大的職能；本文為使討論的重點更為明確，仍然采用“職權”的概念。 2更為準確的說法應該是立法職能、監(jiān)督職能、議事職能，見解釋1。 3按照議事規(guī)則，對重大事項或者人事任免可以做決定，也可以不做決定，即議而必決，議而可決或者只議不決；也可以提出建議而不作決定；或者通過議事程序進行信任性表決。 4黨的十七大指出：“深入貫徹落實科學發(fā)展觀，要求我們繼續(xù)深化改革開放。要把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個環(huán)節(jié)，毫不動搖地堅持改革方向，提高改革決策的科學性，增強改革措施的協(xié)調性。” “擴大人民民主，保證人民當家作主。人民當家作主是社會主義民