論我國(guó)環(huán)境保護(hù)中的政府管制

1、論我國(guó)環(huán)境保護(hù)中的政府管制 前 言人類(lèi)的歷史可以說(shuō)是人類(lèi)與自然界不斷沖突的歷史。人類(lèi)為了維持生存,改善生存條件,就不斷地向自然索取,甚至有時(shí)是過(guò)度地索取。對(duì)此,自然界不時(shí)以洪水、干旱、沙漠化等災(zāi)難給人類(lèi)以懲罰,使人類(lèi)逐漸意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性。1972年全球就環(huán)境問(wèn)題在斯德哥爾摩召開(kāi)了第一次世界性會(huì)議?“人類(lèi)環(huán)境會(huì)議”。會(huì)議提出:“保護(hù)和改善人類(lèi)環(huán)境,已經(jīng)成為人類(lèi)一個(gè)緊迫的目標(biāo)?！?992 年聯(lián)合國(guó)在里約熱內(nèi)盧通過(guò)了關(guān)于可持續(xù)發(fā)展宣言。2002年又在約翰內(nèi)斯堡召開(kāi)了“可持續(xù)發(fā)展首腦會(huì)議”。我國(guó)政府也非常強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的重要性。1994年我國(guó)制定了第一個(gè)國(guó)家的 21世紀(jì)議程,強(qiáng)調(diào)要走可持續(xù)發(fā)展道路

2、。2002年黨的十六大報(bào)告明確把“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng),生態(tài)環(huán)境得到改善,資源利用率顯著提高,促進(jìn)人與自然的和諧,推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一。2003年黨的十六屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展”。 本文正是在這樣的時(shí)代背景下,順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì),針對(duì)我國(guó)目前人與自然的不和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展失衡的現(xiàn)狀,分析了在解決環(huán)境污染,保護(hù)生態(tài)平衡,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展方面的“市場(chǎng)失靈”。而政府管制作為現(xiàn)代政府的治理工具之一,是政府對(duì)待市場(chǎng)失靈、解決社會(huì)問(wèn)題等所采取的一種回應(yīng)措施。從政府責(zé)任角度出發(fā),政府管制不僅可以消除“市場(chǎng)失靈

3、”的負(fù)面影響,而且為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善提供各種必要的制度條件,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必要保證。從社會(huì)治理角度來(lái)說(shuō),政府為實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)目標(biāo),比如健康、衛(wèi)生、安全、環(huán)保等目標(biāo),常用政府管制這一工具來(lái)維護(hù)社會(huì)公正、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、維護(hù)公共秩序等,甚至有時(shí)以犧牲部分市場(chǎng)效率為代價(jià)。全文在論述具體對(duì)策時(shí),力求以“中國(guó)國(guó)情”為思考的落腳點(diǎn),以“以人為本,全面、協(xié)調(diào)、3可持續(xù)發(fā)展觀”為思想核心,以提高人民群眾的生活質(zhì)量為根本出發(fā)點(diǎn)。 4 一、政府管制的概述現(xiàn)代意義的政府管制起源于 19世紀(jì)末的美國(guó),但是西方對(duì)政府管制的研究興起卻在 20世紀(jì) 70年代,中國(guó)則在 90年代才開(kāi)始研究政府管制,并且多數(shù)研究是對(duì)

4、國(guó)外著作的翻譯,在把管制(regulation)翻譯成中文時(shí),由于國(guó)內(nèi)學(xué)者們研究的側(cè)重點(diǎn)和角度不盡相同,有的翻譯為規(guī)制,有的翻譯為管制,還有的翻譯為監(jiān)管。本文是從公共行政學(xué)的角度分析政府管制行為,因此在這里更傾向于把“regulation”翻譯成管制。(一) 政府管制概念的界定政府管制理論是一門(mén)綜合性學(xué)科,它涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等多方面內(nèi)容。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,政府管制政策的制定與實(shí)施都以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為主要依據(jù);從法學(xué)角度看,政府管制機(jī)構(gòu)必須得到法律授權(quán),取得法律地位,明確其權(quán)力和職責(zé),同時(shí)法律法規(guī)是政府管制行為的基本依據(jù);從政治學(xué)角度看,任何一種政府管制政策的制定與實(shí)施都體現(xiàn)著各級(jí)政府的政治傾

5、向,并且包含著一定的政治因素。正由于政府管制涉及多門(mén)學(xué)科,所以目前學(xué)者往往是從與政府管制相關(guān)聯(lián)的學(xué)科出發(fā)去對(duì)政府管制下定義。主要可歸納為三大類(lèi),即經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)及政治學(xué)的管制定義。 1.經(jīng)濟(jì)學(xué)中的政府管制 經(jīng)濟(jì)學(xué)中的政府管制往往意味著政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種調(diào)控方式。有的學(xué)者認(rèn)為,政府管制代表著介于政府直接控制如國(guó)有化與間接控制1稅收之間的一種中間控制模式。 也有的學(xué)者認(rèn)為,管制是行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策2的一般規(guī)則或特殊行為。 在經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中的政府管制通常被認(rèn)為是政5府對(duì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,特別是對(duì)市場(chǎng)失靈的一種特殊回應(yīng)。 2.法學(xué)中的政府管制 法學(xué)中的政府管

6、制往往意味著一種特殊的法律限制模式。1982年吉爾洪gellhorn和皮爾斯picrce提出一種政府管制概念,即管制是“管制者的判斷對(duì)商業(yè)或市場(chǎng)判斷的決然取代”。他們認(rèn)為政府管制是一種對(duì)眾多私人經(jīng)濟(jì)力量的法律控制。與此同時(shí),他們指出政府管制和法律限制的區(qū)別,前者主要是規(guī)定性的 priscriptive,后者是禁止性的proscriptive。因此,法學(xué)視野中的政府管制研究更強(qiáng)調(diào)行政程序以及對(duì)管制機(jī)構(gòu)行為的司法控制。 3.政治學(xué)中的政府管制 政治學(xué)中的政府管制通常更關(guān)注公共利益與公共權(quán)力的行使。米尼克mitnick認(rèn)為政府管制是針對(duì)私人行為的公共行政決策,是從公共利益出發(fā)而制定的規(guī)則。里普萊ri

7、pley和弗蘭克林franklin在 1986年將管制政策分為“競(jìng)爭(zhēng)性”管制與“保護(hù)性”管制兩類(lèi)。前者指政府機(jī)構(gòu)對(duì)特許權(quán)和服務(wù)權(quán)的分配;后者則指“通過(guò)設(shè)立一系列條件控制私人行為而達(dá)到保護(hù)公共利益的政策”。1985 年,梅爾meier將管制定義為政府控制公民、公司和非政府組織的行為,實(shí)現(xiàn)一定政治目的的政治過(guò)程。在政治科學(xué)的視野下,政府管制意味著國(guó)家權(quán)力對(duì)個(gè)人或組織之判斷、行為的限制與影響。 上述政府管制定義都有各自的局限性,經(jīng)濟(jì)學(xué)的政府管制側(cè)重于效率,法學(xué)的政府管制側(cè)重于程序和公正,而政治學(xué)的政府管制側(cè)重于利益的綜合和平衡。本文在研究環(huán)境保護(hù)中的政府管制時(shí)采用一種綜合性定義,即認(rèn)為政府管制就是具

8、有法律地位的、相對(duì)獨(dú)立的政府管制者(機(jī)構(gòu)),通過(guò)制定一定的規(guī)則對(duì)被管制者(個(gè)人和組織)的行為進(jìn)行限制與調(diào)控。根據(jù)這一綜合定義,政府管制應(yīng)包括三個(gè)構(gòu)成要素:第一,政府管制的主體是政府行政機(jī)關(guān)(簡(jiǎn)稱(chēng)“政府”),這些行政機(jī)關(guān)通過(guò)立法或其它形式被授予管制權(quán),通常被稱(chēng)為管制者。第二,政府管制的客體是6各種經(jīng)濟(jì)主體(主要是企業(yè)),通常被稱(chēng)為被管制者。第三,政府管制的主要依據(jù)和手段是各種規(guī)則(或制度),這些規(guī)則可能是法律,也可能是比法律效力較低的各項(xiàng)規(guī)定與政策。(二)政府管制的基本類(lèi)型根據(jù)政府管制的特點(diǎn),我們可以把政府管制大致劃分為經(jīng)濟(jì)性管制與社會(huì)性管制兩大類(lèi)型。 1. 經(jīng)濟(jì)性管制 經(jīng)濟(jì)性管制是指政府機(jī)關(guān)為

9、了防止發(fā)生資源配置低效率和確保利用者的公平利用,而運(yùn)用法律權(quán)限,通過(guò)許可和認(rèn)可等手段,對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為加以3管制。 經(jīng)濟(jì)性管制主要發(fā)生在自然壟斷領(lǐng)域和存在信息不對(duì)稱(chēng)的領(lǐng)域里。自然壟斷領(lǐng)域里的產(chǎn)業(yè)主要是指有線(xiàn)通信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來(lái)水和煤氣等。對(duì)于這些產(chǎn)業(yè),由一家或少數(shù)幾家企業(yè)提供產(chǎn)品和服務(wù),通常比多家企業(yè)提供相同數(shù)量的產(chǎn)品和服務(wù)具有較高的生產(chǎn)效率。但由于這些產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)具有相當(dāng)大的市場(chǎng)壟斷力量,如果不對(duì)它們進(jìn)行政府管制,這些企業(yè)就會(huì)利用壟斷力量,通過(guò)制定高價(jià)來(lái)取得壟斷利潤(rùn),從而扭曲社會(huì)分配效率。而在另外一些產(chǎn)業(yè),如銀行、證券、保險(xiǎn)等金融業(yè)

10、和航空運(yùn)輸?shù)冗\(yùn)輸業(yè),雖然不具有自然壟斷性,但存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。企業(yè)往往是信息的發(fā)出者和操縱者,而消費(fèi)者則只是信息的被動(dòng)接受者,這使得消費(fèi)者不能擁有充分的信息來(lái)抉擇優(yōu)劣服務(wù),結(jié)果難以實(shí)現(xiàn)帕累托效率。而且,企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)其利益最大化目標(biāo),完全有可能通過(guò)信息誤導(dǎo)欺詐消費(fèi)者。因此,就需要政府對(duì)這些產(chǎn)業(yè)實(shí)行政府管制。 2.社會(huì)性管制7社會(huì)性管制是指為了保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生以及出于環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害的目的,而對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和對(duì)伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定標(biāo)準(zhǔn),并禁止、限制特定行為的管制。4或者說(shuō)社會(huì)性管制是為了增進(jìn)社會(huì)福利而對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的外部性(特別是負(fù)外部性)、

11、信息不完全以及提供某些公共產(chǎn)品而設(shè)置的。從外部性來(lái)說(shuō),政府管制主要是為了解決諸如環(huán)境污染等問(wèn)題;從信息不完全來(lái)說(shuō),政府管制主要是為保護(hù)消費(fèi)者安全,例如政府要求銷(xiāo)售者在所銷(xiāo)售食品上貼上生產(chǎn)日期與保質(zhì)日期的標(biāo)簽;從公共產(chǎn)品來(lái)說(shuō),由于市場(chǎng)會(huì)拒絕提供不盈利的商品,而這些商品對(duì)公眾來(lái)說(shuō),卻是非常重要的,在這種情況下就只能由政府來(lái)提供,例如教育、職業(yè)培訓(xùn)等。因此,社會(huì)性管制通常分為三類(lèi):一是防止公害、保護(hù)環(huán)境;二是確保健康、衛(wèi)生、安全;三是確保教育、文化福利。(三)政府管制的演變1.美國(guó)等西方國(guó)家政府管制的演變 現(xiàn)代意義的政府管制起源于 19世紀(jì)末的美國(guó),是政府管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的一種工具。1887年,為

12、解決鐵路運(yùn)費(fèi)問(wèn)題,美國(guó)成立了第一個(gè)5現(xiàn)代意義上的政府管制機(jī)構(gòu)?州際商業(yè)委員會(huì)。 90年代后,聯(lián)邦政府建立了儲(chǔ)備委員會(huì)和聯(lián)邦交易委員會(huì),分別對(duì)商業(yè)銀行和貿(mào)易欺詐行為進(jìn)行管制。聯(lián)邦管制活動(dòng)興起的第一次高潮是在 20世紀(jì) 30年代,當(dāng)時(shí)國(guó)會(huì)組建了聯(lián)邦能源委員會(huì)、食品與藥物管理局、聯(lián)邦家庭貸款銀行委員會(huì)、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司、證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦通訊委員會(huì)以及聯(lián)邦海事委員會(huì)和國(guó)內(nèi)航空委員會(huì)。除了食品與藥物管理局外,我們把上述管制機(jī)構(gòu)稱(chēng)為經(jīng)濟(jì)性管制機(jī)構(gòu)。由此,弗朗西斯?亞當(dāng)斯與布蘭代斯法官提出了公共利益理論(public interest theory),他們認(rèn)為政府管制的目的是控制被管制的企業(yè)對(duì)價(jià)格進(jìn)行壟

13、斷或者對(duì)消費(fèi)者和勞工濫用權(quán)8力,政府可以代表公眾對(duì)市場(chǎng)作出一定理性計(jì)算,這一管制符合“帕累托最優(yōu)”的原則,它不僅在經(jīng)濟(jì)上是富有成效的,而且促進(jìn)了整個(gè)社會(huì)6的完善。 在 1938年至 1970年間,新的聯(lián)邦管制行動(dòng)幾乎處于停滯狀7態(tài)。 但經(jīng)過(guò)這段平靜之后,迎來(lái)了聯(lián)邦管制行動(dòng)的第二次高潮,以下機(jī)構(gòu)迅速建立起來(lái),即環(huán)境保護(hù)局、全國(guó)高速公路交通安全管理局、礦井安全與健康管理委員會(huì)、核管理委員會(huì)、商品期貨交易委員會(huì)、地表礦業(yè)改造及強(qiáng)制執(zhí)行公署等。除商業(yè)期貨交易委員會(huì)外,上述這些機(jī)構(gòu)和食品與藥物管理局被統(tǒng)稱(chēng)為社會(huì)性管制機(jī)構(gòu)。一般而言,這些機(jī)構(gòu)對(duì)8 環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者及工人的安全和健康實(shí)施管理。除了產(chǎn)生的年代

14、,至少有三個(gè)重要特征將經(jīng)濟(jì)性管制和社會(huì)性管制區(qū)別開(kāi)來(lái)。第一,管制的原因不同。從原則上說(shuō),所有的管制機(jī)構(gòu)均是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)配置資源出現(xiàn)的失靈問(wèn)題而建立的。但經(jīng)濟(jì)性管制主要針對(duì)自然壟斷和信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題,而社會(huì)性管制主要針對(duì)保護(hù)環(huán)境、公民安全、健康等問(wèn)題。第二,管制的范圍不同。經(jīng)濟(jì)性管制僅僅針對(duì)一個(gè)單獨(dú)的行業(yè)。社會(huì)性管制調(diào)整多個(gè)行業(yè)中某一方面問(wèn)題。第三,管制的演變發(fā)展不同。從 20世紀(jì) 80年代開(kāi)始,“放松管制”成為美國(guó)政府公共政策的基本價(jià)值取向,并且以里根革命作為公共政策實(shí)踐形式,掀起了一場(chǎng)以減少?lài)?guó)家干預(yù)、放松政府管制為核心內(nèi)容的現(xiàn)實(shí)運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)9 10在 20世紀(jì) 80年代末期達(dá)到了高潮。 但安

15、然現(xiàn)象 ,使美國(guó)政府開(kāi)始重新認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)性管制。與此同時(shí),社會(huì)性管制卻受到了普遍重視。尤其1962年雷切爾?卡森(rachel carson)的著作?寂靜的春天(silent spring)的出版,對(duì)環(huán)境管制起到了催化劑的作用。 2.我國(guó)政府管制的演變 中國(guó)的政府管制與西方政府管制不同,西方的政府管制是建立在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的政府管制,而中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步較晚,離發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還有一段距離。 按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程,我們可以把中國(guó)政府管制劃分為兩個(gè)階段。9第一階段是中華人民共和國(guó)成立之后到 1978年改革開(kāi)放之前。這一時(shí)期中國(guó)實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。此時(shí)的政府管制是嚴(yán)格、全面的直接干預(yù),即

16、微觀經(jīng)濟(jì)主體所從事的一切活動(dòng)幾乎都由政府來(lái)決定。這時(shí)期政府管制的目標(biāo),是與政府實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)相一致,即維護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有計(jì)劃、按比例地發(fā)展。而政府管制的行為也集中體現(xiàn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下直接命令和嚴(yán)格控制。 第二階段是 1978年中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策之后,特別是在 1992年十四大會(huì)議上首次明確提出要建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后,中國(guó)進(jìn)入了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的階段。在這一時(shí)期,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊病為人們所認(rèn)識(shí),政府開(kāi)始逐步確立了向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革目標(biāo)。隨著政府的政策重心向發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移,這一時(shí)期的政府管制也發(fā)生了變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代高度集中的經(jīng)濟(jì)性管制體制的低效率,客觀上要求中國(guó)在這

17、一時(shí)期放松經(jīng)濟(jì)性管制。與此同時(shí),中國(guó)對(duì)社會(huì)性管制的需求呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。因此,從某種意義上講,政府在這一階段的管制行為既是對(duì)以前嚴(yán)格管制的放松過(guò)程,又是一種新的管制政策的制定和實(shí)行過(guò)程。10 二、環(huán)境保護(hù)中政府管制的必要性通過(guò)對(duì)外部性分析可以發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)在解決環(huán)境污染問(wèn)題、保護(hù)生態(tài)平衡,實(shí)現(xiàn)人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展方面往往無(wú)能為力,這就為政府管制的介入提供了可能。政府管制不僅可以消除“市場(chǎng)失靈”的負(fù)面影響,而且可以為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善提供各種必要的制度條件,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必要保證。(一)外部性及其普遍性外部性理論是由馬歇爾在經(jīng)濟(jì)學(xué)原理中首先提出的當(dāng)時(shí)被稱(chēng)為“外部不經(jīng)濟(jì)”。后來(lái)庇古在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中加

18、以充實(shí)和完善,最終形成外部性理論。外部性是指當(dāng)一個(gè)人的消費(fèi)或企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)另一個(gè)人的效用或另一家企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生一種原非本意的影響時(shí),就會(huì)11出現(xiàn)一種外部性。 或者說(shuō),某甲在為某乙提供一些服務(wù)的過(guò)程中(這種服務(wù)是有報(bào)酬的),附帶地也給其他人提供服務(wù)或帶來(lái)?yè)p害,這種服務(wù)得不到受益方支付的報(bào)酬,也不能使受害者的利益得到補(bǔ)償,從而造成私人企業(yè)或個(gè)人成本private cost與社會(huì)成本social cost、私人收益(private benefit)與社會(huì)收益social benefit相偏離的現(xiàn)象。根據(jù)這種偏離的不同方向,外部性可分為正外部性與負(fù)外部性:正外部性是指一種經(jīng)濟(jì)行為給外部造成的積極

19、影響,使他人減少成本,增加收益;負(fù)外部性是指一種經(jīng)濟(jì)行為給外部造成消極影響,導(dǎo)致他人成本增加,收益減少。 外部性是伴隨著生產(chǎn)或消費(fèi)活動(dòng)而產(chǎn)生的,帶來(lái)的或是積極影響,或是消極影響。所以可以把外部性分為生產(chǎn)的外部性、消費(fèi)的外部性、12生產(chǎn)的負(fù)外部性和消費(fèi)的負(fù)外部性四種類(lèi)型。 與環(huán)境問(wèn)題有關(guān)的外部11性,主要是生產(chǎn)和消費(fèi)的負(fù)外部性,尤其是生產(chǎn)的負(fù)外部性。 在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,外部性問(wèn)題是普遍存在的。一些著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾對(duì)外部性問(wèn)題作過(guò)相當(dāng)生動(dòng)的描述。如穆勒以燈塔為例說(shuō)明外部性,燈塔所發(fā)的“普照之光”使所有路過(guò)的航船受益,但燈塔的建造者和維護(hù)者卻難以向這些路過(guò)的航船收費(fèi),這是一種典型的正外部性。又如庇古所舉

20、的火車(chē)經(jīng)過(guò)田野使火花飛濺到稻穗上造成農(nóng)夫損失的例子,則顯然屬于負(fù)外部性。而米德關(guān)于因養(yǎng)峰人的到來(lái)增加了果園的產(chǎn)量,反過(guò)來(lái)果園的擴(kuò)大又會(huì)增加養(yǎng)峰人收益的例子,則說(shuō)明存在著雙向正外部性。然而進(jìn)入 20世紀(jì) 70年代以來(lái),人們討論外部性問(wèn)題時(shí),必然聯(lián)系到環(huán)境污染,從而使外部性似乎“略等于”負(fù)外部性。當(dāng)提到負(fù)外部性時(shí),人們會(huì)自然地想到了吸煙者污染了空氣,造成周?chē)娜藗冮g接吸煙,這是生活最常見(jiàn)的環(huán)境污染。至于生產(chǎn)中常見(jiàn)的環(huán)境污染包括很多,例如大氣污染、噪音污染、江河污染等等。此外,還存在著許多不易被人們覺(jué)察到的環(huán)境污染,如一些農(nóng)民過(guò)多使用農(nóng)藥,造成對(duì)蔬菜、水果的污染等等?？傊?生產(chǎn)、生活中各種廢棄物的排

21、放,無(wú)論是工業(yè)廢氣、污水的排放,還是汽車(chē)尾氣、家庭廢物的排放,只要生產(chǎn)者在生產(chǎn)過(guò)程中以及消費(fèi)者在消費(fèi)過(guò)程中產(chǎn)生對(duì)生態(tài)的消極作用,而產(chǎn)品的價(jià)格只包括市場(chǎng)體系內(nèi)各種成本,并沒(méi)有為使用過(guò)程中出現(xiàn)的副作用付出應(yīng)有的代價(jià),其造成的后果就是負(fù)外部性。事實(shí)上,沒(méi)有人能窮盡外部性的各種表現(xiàn)。為此需要透過(guò)現(xiàn)象分析外部性起源。(二) 外部性起源由于大部分環(huán)境因子和自然資源屬于公共物品,因此它們具備公共物品的特征,即非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性。 1.非排他性與環(huán)境外部性 非排他性是指對(duì)一種物品未付費(fèi)的各個(gè)人不可能被阻止享受該物品12的好處。深入分析就會(huì)發(fā)現(xiàn),非排他性問(wèn)題其實(shí)包含了兩個(gè)問(wèn)題:一是搭便車(chē)問(wèn)題,即免費(fèi)享受公共物品

22、而不付費(fèi),致使在市場(chǎng)條件下,無(wú)法知悉提供多少公共物品是最佳的,或者說(shuō)公共物品的供給是不確定的。二是偏好顯示不真實(shí),即消費(fèi)者不愿意真實(shí)表達(dá)自己對(duì)公共物品的主觀需求,致使公共物品的需求無(wú)法確定。因此,當(dāng)非他性存在或者說(shuō)排他成本非常高使排他成為幾乎不可能的情況下,由于供給和需求無(wú)法確定,就使得市場(chǎng)無(wú)法有效配置資源,其結(jié)果導(dǎo)致環(huán)境外部性。例如甲使用一種資源會(huì)對(duì)乙不利,但他們兩人對(duì)這一環(huán)境資源的利用都是合法的。這時(shí)他們雙方就會(huì)獲得一種動(dòng)力,以趕在對(duì)方之前盡可能從環(huán)境資源中捕獲更多的利益。在這樣的情況下,就產(chǎn)生了哈丁的“公地的悲劇”現(xiàn)象,結(jié)果導(dǎo)致環(huán)境資源的過(guò)度使用。 2.非競(jìng)爭(zhēng)性與環(huán)境外部性 非競(jìng)爭(zhēng)性意味

23、著某個(gè)人對(duì)一種物品的消費(fèi)并不妨礙別人對(duì)該物品的消費(fèi),對(duì)它的使用是非競(jìng)爭(zhēng)性,因而對(duì)再多一個(gè)人提供這種物品的邊際成本等于零?；蛘邚墓参锲返纳a(chǎn)成本來(lái)說(shuō),公共物品的生產(chǎn)成本是固定的,因而其邊際生產(chǎn)成本為零。例如,一個(gè)公共紀(jì)念碑就是如此。對(duì)于這種公共物品來(lái)說(shuō),增加更多的消費(fèi)者(觀眾)并不會(huì)妨礙其他人13受益。 空氣也是典型的環(huán)境公共物品,因此對(duì)它的使用也是非競(jìng)爭(zhēng)性。一個(gè)人的呼吸不會(huì)影響另一個(gè)人同樣的呼吸活動(dòng),因此,這個(gè)人呼吸的邊際成本為零。同樣,在容許廠(chǎng)商免費(fèi)排污時(shí),一個(gè)廠(chǎng)商的排污行為并不影響另一個(gè)廠(chǎng)商以同樣方式利用大氣。其結(jié)果導(dǎo)致環(huán)境污染越來(lái)越嚴(yán)重。 環(huán)境外部性起源除了以上因素外,還有人們片面地追

24、求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錯(cuò)誤觀念、生產(chǎn)率不完全、制度失靈等因素導(dǎo)致人們只顧索取,不思補(bǔ)償;只會(huì)污染,不愿治理;只知隨意浪費(fèi),不懂小心節(jié)約。但就環(huán)境資源自身因素考慮,主要是由于環(huán)境資源具有公共物品的特征,即非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性。13 (三)外部性特征及實(shí)質(zhì)1.外部性特征 從環(huán)境污染的起源來(lái)看,環(huán)境污染的外部性主要有以下幾個(gè)特征: (1)決策的伴生性 由于個(gè)人決策的原則是私人成本和私人利潤(rùn)動(dòng)機(jī),因此私人或企業(yè)在追求利潤(rùn)最大化過(guò)程中往往給他人及社會(huì)帶來(lái)負(fù)外部性,當(dāng)然也有私人或企業(yè)在追求利潤(rùn)最大化過(guò)程中給他人及社會(huì)帶來(lái)了正外部性。環(huán)境保護(hù)所面臨的問(wèn)題是保護(hù)環(huán)境防止環(huán)境污染。但環(huán)境污染這種負(fù)外部性并不是決策者刻意追求

25、的,例如排污單位的決策動(dòng)機(jī)不是為了有意產(chǎn)生環(huán)境污染的外部性,外部性只是他們追求個(gè)人利潤(rùn)最大化過(guò)程中的伴生物。 (2)關(guān)聯(lián)性 環(huán)境污染的外部性與受損方之間存在某種負(fù)的關(guān)聯(lián),并且這種關(guān)聯(lián)往往不是某個(gè)具體的人而是某一社會(huì)群體,既然是一個(gè)群體,社會(huì)群體中的成員便會(huì)自然而然地產(chǎn)生讓別人出面解決而自己坐享其成的僥幸心理,其結(jié)果導(dǎo)致排污者更肆無(wú)忌憚地排污。 (3)強(qiáng)制性 環(huán)境污染的外部性加在承受者身上具有某種強(qiáng)制性。因?yàn)榄h(huán)境污染這種損害往往是隱性或慢性的,受害人不易立即感覺(jué)到,或者說(shuō)當(dāng)受害人感覺(jué)到時(shí),環(huán)境污染的事實(shí)已經(jīng)發(fā)生了。它是不通過(guò)影響價(jià)格而直接影響他人的環(huán)境與利益,這種影響是由一人或多人的主動(dòng)行為未經(jīng)

26、受損方同意的情況下強(qiáng)加的。 (4)時(shí)空性 環(huán)境污染的外部性分為空間外部性和時(shí)間外部性?？臻g外部性是指外部效應(yīng)的產(chǎn)生是即時(shí)的,在空間擴(kuò)散。比如噪聲污染帶來(lái)的負(fù)外部性14是同噪聲的制造同時(shí)產(chǎn)生的。時(shí)間的外部性是指外部性的產(chǎn)生不是即時(shí)的,存在一定的時(shí)間滯后性,即在相對(duì)固定的空間范圍內(nèi),這個(gè)負(fù)外部性有可能只需一代人就會(huì)表現(xiàn)出來(lái),也可能需要幾代人才能感覺(jué)到。比如 18世紀(jì)的產(chǎn)業(yè)革命,盡管它開(kāi)創(chuàng)了人類(lèi)歷史的新紀(jì)元,但同時(shí)也毀滅性地破壞了上億年來(lái)地球表面形成的生態(tài)平衡,其負(fù)外部性在今天就表現(xiàn)為自然資源存量的下降、生物多樣性喪失等等。(5)非市場(chǎng)性 這是最重要的一個(gè)特征。由于空氣、河流等環(huán)境資源是公共物品,由

27、私人或企業(yè)生產(chǎn)這一公共物品是不可能的,因?yàn)樗饺松a(chǎn)要求利益,而私人只有將產(chǎn)品銷(xiāo)售出去才能獲利。但是,由于公共物品的非他性、非競(jìng)爭(zhēng)性決定他不可能將像空氣這類(lèi)資源區(qū)分為好的空氣和壞的空氣,讓那些愿意付錢(qián)的消費(fèi)者呼吸好的空氣,而沒(méi)有付錢(qián)的人呼吸被污染的空氣。因此,環(huán)境污染外部性不能通過(guò)市場(chǎng)解決,它不屬于買(mǎi)者與賣(mài)者的關(guān)系范疇,市場(chǎng)機(jī)制更無(wú)力對(duì)產(chǎn)生環(huán)境外部性的排污單位給予懲罰。 2.外部性實(shí)質(zhì) 不存在外部性時(shí),私人成本private cost就是生產(chǎn)或消費(fèi)一種產(chǎn)品所發(fā)生的全部成本,即私人成本同時(shí)也是社會(huì)成本(social cost)。當(dāng)存在外部性時(shí),社會(huì)成本不僅包含私人成本,而且還包含人們的生產(chǎn)或消費(fèi)行

28、為對(duì)外部影響而產(chǎn)生的外部成本external cost?，F(xiàn)實(shí)中很多企業(yè)往往只承擔(dān)他們自己的生產(chǎn)成本,而本應(yīng)該由他們承擔(dān)的污染治理成本卻由社會(huì)承擔(dān)了,其結(jié)果是污染者的私人成本和社會(huì)成本不一致。實(shí)際上,這些企業(yè)和個(gè)人是以損害社會(huì)利益為代價(jià)獲得了低成本的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),而注重環(huán)境保護(hù)的正常企業(yè)卻處于高成本的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì),從而造成不平等競(jìng)爭(zhēng)。從表面層次上看,這種原因是由于市場(chǎng)未將環(huán)境資源納入成本;但究其深層次原因,環(huán)境外部性卻孕育著人類(lèi)社會(huì)更深刻的內(nèi)在矛盾。博奕論專(zhuān)家從大量的囚徒困境例子挖掘出這種深刻矛盾。其中一個(gè)最常用的例子就是在一個(gè)城市中汽車(chē)尾氣與空氣清潔之間的關(guān)系。汽車(chē)尾氣與15空氣清潔二者之間的關(guān)系是相

29、互矛盾的。若要保護(hù)空氣清潔,就必須對(duì)汽車(chē)尾氣進(jìn)行治理,措施可以購(gòu)買(mǎi)較貴的清潔無(wú)鉛汽油或者安裝防污染的過(guò)濾裝置,而這一切費(fèi)用都須由汽車(chē)主人承擔(dān)。汽車(chē)主人既想享受清潔空氣(集體選擇結(jié)果),又不愿意為此承擔(dān)代價(jià)。在這種情況下,汽車(chē)主人就會(huì)選擇既不裝排防裝置也不裝無(wú)鉛汽油。因此,他們要享受清潔空氣,他們就期望別人都買(mǎi)無(wú)鉛汽油,而自己坐享其成。因?yàn)?盡管他個(gè)人對(duì)空氣造成污染是很少的,但是他個(gè)人為此承擔(dān)的成本卻是實(shí)實(shí)在在的。所以多數(shù)人都會(huì)這么考慮,并做出同樣的選擇,其結(jié)果導(dǎo)致空氣污染越來(lái)越嚴(yán)重。由此可見(jiàn),個(gè)人理性行為無(wú)法導(dǎo)致集體理性的結(jié)果,甚至?xí)?dǎo)致飲鴆止渴的悲劇。以我國(guó)受風(fēng)沙、沙漠化威脅最大的西北地區(qū)村

30、民關(guān)于保護(hù)還是砍伐防沙林帶的選擇為例:每個(gè)村民都覺(jué)得只要?jiǎng)e人不砍,自己砍幾棵樹(shù)就無(wú)關(guān)緊要。如果其他人都砍,則防沙林也保護(hù)不了,還不如自己也砍。最后的結(jié)論砍總是合算的。大家這樣想的結(jié)果是導(dǎo)致防護(hù)林帶完全破壞,以至整個(gè)村莊都被沙漠吞沒(méi),村民們都被迫離鄉(xiāng)背井。 博弈論專(zhuān)家正是通過(guò)這種簡(jiǎn)單的“囚徒困境”例子,以小見(jiàn)大,挖掘出這種深刻矛盾:私人利益與公共利益、局部利益與全局利益、乃至眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益存在著深刻的矛盾。在這些矛盾體中,如果沒(méi)有強(qiáng)制或特殊手段以使個(gè)人按照他們共同利益行事,有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。換句話(huà)說(shuō),即使一個(gè)大集團(tuán)中的所有人都是有理性的和尋

31、求自我利益的,而且作為一個(gè)集團(tuán),他們采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)他們共同的利益或目標(biāo)都能獲益,他們?nèi)匀?4不會(huì)自愿地采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同的或集團(tuán)的利益。 因此,在沒(méi)有政府管制下,經(jīng)濟(jì)人為了一已私利就會(huì)置公共利益、全局利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而不顧,環(huán)境污染就會(huì)產(chǎn)生。而在自由排放和無(wú)法治理的情況下,外部不經(jīng)濟(jì)將轉(zhuǎn)化為生態(tài)系統(tǒng)的種種實(shí)質(zhì)性損害,并在環(huán)境中累積起來(lái),對(duì)當(dāng)代和后代人產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。16因此,無(wú)論是外部性特征還是外部性實(shí)質(zhì)都說(shuō)明了市場(chǎng)在調(diào)節(jié)人類(lèi)活動(dòng)和環(huán)境資源供需上是無(wú)能為力的。而要真正想消除環(huán)境污染的各種負(fù)外部性,維持人類(lèi)社會(huì)可持繼發(fā)展就必須借助政府的力量,實(shí)行有效的管制。同樣,對(duì)于植樹(shù)造林、清潔河道、建設(shè)公園、草

32、地等不能或難以補(bǔ)償行為者的正外部性,也需要實(shí)行政府管制,以通過(guò)建立某種補(bǔ)償機(jī)制,來(lái)刺激私人的正外部性行為。 17 三、環(huán)境保護(hù)中政府管制措施在解決環(huán)境污染的外部性問(wèn)題上,縱觀學(xué)術(shù)界的研究脈絡(luò),其焦點(diǎn)主要集中在如何界定與有效地消除負(fù)外部性上。對(duì)此,學(xué)者們提出了眾多的“內(nèi)在化”途徑。主要有:政府直接管制措施,即政府通過(guò)行政機(jī)制影響生產(chǎn)要素的使用,由政府強(qiáng)制規(guī)定人們必須做什么或不得做什么;經(jīng)濟(jì)措施,即對(duì)于環(huán)境污染的外部性,政府可以利用稅收征收相當(dāng)于外部不經(jīng)濟(jì)價(jià)值的消費(fèi)稅,或給予相當(dāng)于外部經(jīng)濟(jì)價(jià)值的補(bǔ)貼,從而滿(mǎn)足資源的有效配置;產(chǎn)權(quán)措施,科斯提出通過(guò)明確產(chǎn)權(quán)讓市場(chǎng)充分發(fā)揮資源的配置作用。(一)政府直接

33、管制措施政府直接管制措施是政府運(yùn)用行政權(quán)力直接處理外部性問(wèn)題的方式。它是世界各國(guó)政府解決外部性問(wèn)題最基本、最常用的方式。如果經(jīng)濟(jì)主體為社會(huì)提供財(cái)富時(shí)所帶來(lái)的社會(huì)總體福利的增加,遠(yuǎn)不及他們所產(chǎn)生的負(fù)外部性對(duì)社會(huì)總體福利的減少,政府就會(huì)制定一系列的“一般規(guī)則”或采取一系列“特殊行為”來(lái)限制該行為的發(fā)生。這些“規(guī)則”和“特殊行為”統(tǒng)稱(chēng)為直接管制措施,通常是通過(guò)行政與法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然,在實(shí)踐中這兩者既可獨(dú)立實(shí)施也可結(jié)合實(shí)施,而且法規(guī)措施比單獨(dú)的行政措施更具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。以我國(guó)為例,目前環(huán)境保護(hù)中主要的行政法規(guī)有: 1.排污收費(fèi)制度 排污收費(fèi)制度是指向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體工商戶(hù),應(yīng)當(dāng)繳納排污

34、費(fèi)。這是 2003年 7月 1日我國(guó)新出臺(tái)的排污收費(fèi)制度,它廢除了一直沿用的 1982年排污收費(fèi)制度。新條例在排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)生了重18大變化,它不僅把排污費(fèi)的征收范圍擴(kuò)大到個(gè)體工商戶(hù),而且從原來(lái)的超標(biāo)排放收費(fèi)改變?yōu)榘次廴疚锏姆N類(lèi)、數(shù)量實(shí)行排污收費(fèi)與超標(biāo)收費(fèi)并存的方式。這是中國(guó)污染防治工作思路的轉(zhuǎn)變,即從污染物的濃度控制向濃度和總量控制相結(jié)合的轉(zhuǎn)變,從點(diǎn)源治理向流域、區(qū)域綜合整治的轉(zhuǎn)變,從末端治理向源頭和生產(chǎn)的全過(guò)程控制、實(shí)行清潔生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變。新排污收費(fèi)制度真正體現(xiàn)環(huán)境立法有關(guān)“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則。有關(guān)專(zhuān)家評(píng)價(jià)說(shuō),新的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際通行的做法接軌,也符合我國(guó)環(huán)保的目標(biāo)和總量控制的要求,是

35、科學(xué)合理、基本可行的。 2.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是環(huán)境立法有關(guān)“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”原則的具體體現(xiàn)。它是指對(duì)可能造成環(huán)境影響的各種建設(shè)項(xiàng)目事先進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià),并提出避免和減輕對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的防范措施。 3.“三同時(shí)”制度 “三同時(shí)”制度是指在一切新建、改建的基本建設(shè)項(xiàng)目、技術(shù)改造項(xiàng)目、區(qū)域開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、自然資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中,其防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)或使用的一項(xiàng)法律制度。這是一項(xiàng)控制新污染源的法律制度。 4.排污許可證制度 排污許可證制度是指排放污染物的企事業(yè)單位,必須事先向環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)申報(bào)登記,經(jīng)審查批準(zhǔn),領(lǐng)取許可

36、證后才能排污的一項(xiàng)法律制度。這是環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)掌握環(huán)境狀況,根據(jù)不同對(duì)象和情況有針對(duì)性地采取相應(yīng)環(huán)境污染管制措施的重要手段。 5.環(huán)境監(jiān)測(cè)制度 環(huán)境監(jiān)測(cè)制度就是指環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)劃、組織、操作、管理等活動(dòng)的一整套法制化規(guī)則,它是政府有效地實(shí)行環(huán)境污染管制的基礎(chǔ)。環(huán)境監(jiān)測(cè)是指有關(guān)部門(mén)運(yùn)用物理、化學(xué)、生物等方法,對(duì)環(huán)境質(zhì)量的某些代表值進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的監(jiān)視、測(cè)定。也就是在一定時(shí)期內(nèi),測(cè)定環(huán)境中某種或某19些污染物的濃度,跟蹤其變化情況及其對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響。 6.限期治理制度 限期治理制度是指對(duì)造成嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位和在特殊保護(hù)區(qū)域內(nèi)超標(biāo)準(zhǔn)排污的已有設(shè)施,由有關(guān)政府機(jī)關(guān)依法限定其在一定期限內(nèi)完成治理任務(wù),達(dá)

37、到治理目標(biāo)的一項(xiàng)法律制度。其特點(diǎn)是以時(shí)間限制為手段,強(qiáng)制排污單位限期治理污染。對(duì)逾期未完成治理任務(wù)的排污單位,除按照國(guó)家規(guī)定回收超標(biāo)排污費(fèi)外,還可以根據(jù)造成危害的大小處以罰款,或者責(zé)令停止、關(guān)閉。 7.現(xiàn)場(chǎng)檢查制度 現(xiàn)場(chǎng)檢查制度是指依法行使環(huán)境行政監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén),按照法定程序進(jìn)入管轄區(qū)域內(nèi)排污單位的現(xiàn)場(chǎng),對(duì)污染物排放狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查的一項(xiàng)法律制度。它具有現(xiàn)場(chǎng)檢查,而且不需要經(jīng)被檢查的排污單位同意。它能促使排污單位加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染的自我監(jiān)督管理,減少污染物的排放,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除污染事故隱患。 8.污染事故報(bào)告處理制度 污染事故報(bào)告處理制度是指因發(fā)生環(huán)境污染事故或其他突發(fā)性事件,使環(huán)境受到或者可能

38、受到嚴(yán)重污染,威脅居民生命財(cái)產(chǎn)安全的緊急情況時(shí),污染事故的發(fā)生單位必須及時(shí)通報(bào)附近可能受到污染危害的單位和居民,并向環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)報(bào)告情況的一項(xiàng)法律制度。 在解決外部性問(wèn)題時(shí),行政法規(guī)具有強(qiáng)制性、見(jiàn)效快的優(yōu)勢(shì),但也有一定的局限性。這是因?yàn)樾姓ㄒ?guī)的制定要以充分的信息為基礎(chǔ),要建立在對(duì)目標(biāo)問(wèn)題正確診斷基礎(chǔ)上,但由于管制機(jī)構(gòu)缺乏充分信息與必要的科學(xué)分析,制定出來(lái)的行政法規(guī)很可能違背初衷。同時(shí)政府管制并非處在真空中,管制環(huán)境的不斷變化要求行政法規(guī)必須及時(shí)更新。但由于管制機(jī)構(gòu)缺乏回應(yīng)能力,往往無(wú)法及時(shí)廢舊立新,結(jié)果很可能導(dǎo)致行政法規(guī)無(wú)法對(duì)癥下藥,管制目的難以實(shí)現(xiàn)。20 (二)經(jīng)濟(jì)措施政

39、府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)措施解決外部性問(wèn)題的核心內(nèi)容是稅收和補(bǔ)貼。征收污染稅(也叫庇古稅)已成為各國(guó)政府控制污染最普遍的經(jīng)濟(jì)措施。征收污染稅的政策思路最早是由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟?庇古arthurc.pigou在對(duì)外部性根源進(jìn)行大量分析后提出的。因此,人們把這種措施也叫庇古手段。庇古認(rèn)為,通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制是不能解決外部性引起的邊際私人成本和邊際社會(huì)成本相偏離的問(wèn)題,而要真正解決這種問(wèn)題就必須引入外力,即依靠政府力量干預(yù)解決。一方面政府要對(duì)負(fù)外部性生產(chǎn)者進(jìn)行課稅或罰款,并且政府要給予稅費(fèi)限制。負(fù)外部性程度越高,稅費(fèi)就越高。課征稅費(fèi)的目的是要增加負(fù)外部性生產(chǎn)者的內(nèi)部成本,使其私人邊際成本上升,并最終等于該行為所產(chǎn)生的社

40、會(huì)邊際成本。負(fù)外部性生產(chǎn)者為了減少支出,會(huì)限制其負(fù)外部性外化行為。由于受利潤(rùn)最大化的支配,最后會(huì)迫使生產(chǎn)者將其產(chǎn)出水平限制在價(jià)值等于邊際社會(huì)成本之處,從而滿(mǎn)足了資源有效配置。另一方面政府要對(duì)正外部性進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。政府提供諸如補(bǔ)貼、免稅、或經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)等各種形式的財(cái)政補(bǔ)貼。其目的是要降低正外部性生產(chǎn)者的私人邊際成本,并最終與該行為所產(chǎn)生的社會(huì)邊際成本相等,從而達(dá)到資源的有效配置。除了稅收和補(bǔ)貼外,政府在解決外部性問(wèn)題時(shí)所運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)措施還有: 1.產(chǎn)品稅 所謂產(chǎn)品稅指的是對(duì)危害環(huán)境的產(chǎn)品進(jìn)行征稅。這種征稅既可以向最終產(chǎn)品征稅,也可以對(duì)投入生產(chǎn)的物品征稅。如果一個(gè)生產(chǎn)過(guò)程有許多單項(xiàng)投入物可能對(duì)環(huán)境造成危

41、害,那么就逐項(xiàng)征收單項(xiàng)產(chǎn)品稅,以此大幅度提高成本來(lái)限制其生產(chǎn)。西歐國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明,對(duì)投入物征收產(chǎn)品稅比對(duì)最終產(chǎn)品征收產(chǎn)品稅更有效。例如荷蘭對(duì)燃油征收產(chǎn)品稅,挪威和瑞典對(duì)電池、化肥和農(nóng)藥征收產(chǎn)品稅,意大利則對(duì)塑料袋征收產(chǎn)品2115稅。產(chǎn)品稅的管制被證明是很有效的。 2.“三同時(shí)”保證金制度 如前所述,“三同時(shí)”是指對(duì)環(huán)境有影響的一切基本建設(shè)項(xiàng)目,其中防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的設(shè)施,必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)或使用。“三同時(shí)”保證金制度就是在某一項(xiàng)目正式啟動(dòng)前,先繳納一定數(shù)額的保證金,保證金的價(jià)值應(yīng)大于預(yù)期環(huán)境損害的價(jià)值。一旦該項(xiàng)目最終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“三同時(shí)”,導(dǎo)致環(huán)境污染超過(guò)規(guī)定水平,生

42、產(chǎn)者就會(huì)失去其保證金。而政府則可以用已收的保證金來(lái)改善環(huán)境。 政府利用經(jīng)濟(jì)措施解決外部性問(wèn)題也存在著一定的缺陷。第一,由于人類(lèi)活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生雙重外部性,征收庇古稅在降低負(fù)外部性的同時(shí),也可能降低正外部性。因?yàn)檎鞫愂蛊髽I(yè)能力下降,從而使其投入到技術(shù)創(chuàng)新中的資金也相應(yīng)減少,這可能會(huì)帶來(lái)生產(chǎn)力下降,以致于會(huì)導(dǎo)致負(fù)外部性下降小于正外部性下降,所以征收庇古稅的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)大于收益,為了降低這個(gè)風(fēng)險(xiǎn),顯然需要稅收的征收者?政府要掌握充分的信息,而信息的獲取也需要付出成本,并且成本與所獲得的信息量并非成簡(jiǎn)單的正比關(guān)系。第二,征收庇古稅后,很可能出現(xiàn)企業(yè)向政府尋租,下級(jí)政府向上級(jí)政府尋租現(xiàn)象。第三,對(duì)環(huán)境污染生產(chǎn)者

43、征稅,也許會(huì)提高負(fù)外部性活動(dòng)。因?yàn)閭€(gè)人和廠(chǎng)商會(huì)有這樣的心理:既然交納了污染稅,就可以心安理得地甚至更加放肆地排污,這種現(xiàn)象在中國(guó)實(shí)際是很普遍的。(三)產(chǎn)權(quán)措施外部性問(wèn)題造成市場(chǎng)失靈,這就要求政府實(shí)行較為直接的管制,行政法規(guī)和經(jīng)濟(jì)措施都是以此理論為依據(jù)的。然而諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人科斯卻從產(chǎn)權(quán)角度來(lái)解決外部性問(wèn)題。一個(gè)典型的例子就是某些工廠(chǎng)的煙塵給附近的財(cái)產(chǎn)所有者帶來(lái)了有害影響。對(duì)此,22許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家所采取的對(duì)策都是按照庇古的思路從工廠(chǎng)的私人成本與社會(huì)成本之間的矛盾開(kāi)始展開(kāi)的。他們通過(guò)分析得出的結(jié)論是要求工廠(chǎng)對(duì)煙塵引起的損害負(fù)責(zé)賠償,其賠償方式或者是根據(jù)工廠(chǎng)排出煙塵的數(shù)量及其所

44、造成損害的相應(yīng)金額標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工廠(chǎng)征稅,或者是最終責(zé)令工廠(chǎng)遷出所在地區(qū),或者是責(zé)令停產(chǎn)。在科斯看來(lái)這些結(jié)果都不是最理想的。究其深層次原因,傳統(tǒng)的庇古方法掩蓋了不得不作選擇:當(dāng)甲給乙造成損害時(shí),按照庇古的解決方法所采取的措施是如何阻止甲。但它是錯(cuò)誤的,因?yàn)樨?fù)外部問(wèn)題一般具有相互性,在制止甲對(duì)乙的損害的同時(shí)也會(huì)對(duì)甲造成損害。真正的問(wèn)題不是允許甲損害乙,還是允許乙損害甲,關(guān)鍵是在于如何避免嚴(yán)重的損害。 為此,科斯舉例說(shuō)明,假如農(nóng)夫和養(yǎng)牛人在毗鄰的土地上經(jīng)營(yíng),而且土地之間沒(méi)有任何柵欄的情況,那么只要產(chǎn)權(quán)界定,不管產(chǎn)權(quán)歸屬誰(shuí),農(nóng)夫和養(yǎng)牛人最終通過(guò)討價(jià)還價(jià)方式達(dá)到雙方都能夠接受的協(xié)議。這一方法被后人稱(chēng)為“科斯定

45、理”,其對(duì)應(yīng)的措施被后人稱(chēng)為“科斯手段”(也叫“產(chǎn)權(quán)措施”或“產(chǎn)權(quán)手段”)。科斯定理指出,只要產(chǎn)權(quán)是明確的,并且其交易成本為零或者很少,則無(wú)論在開(kāi)始時(shí)將產(chǎn)權(quán)賦予誰(shuí),市場(chǎng)均16衡的最終結(jié)果都是有效的。 既然產(chǎn)權(quán)不清是產(chǎn)生外部性根本原因,那么順理成章的結(jié)論是界定產(chǎn)權(quán),通過(guò)確定產(chǎn)權(quán)將外部性成本轉(zhuǎn)到市場(chǎng)價(jià)格上,通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格將資源引向效率。 不過(guò)利用產(chǎn)權(quán)措施(也叫產(chǎn)權(quán)手段)解決外部性問(wèn)題也不是萬(wàn)能的。因?yàn)榭扑苟ɡ淼膶?shí)現(xiàn)有賴(lài)于許多條件的限制,而在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中這些條件并不總能成立。首先,科斯定理認(rèn)為,解決環(huán)境外部性的前提是界定產(chǎn)權(quán),只有產(chǎn)權(quán)清晰了,負(fù)外部性問(wèn)題才能通過(guò)市場(chǎng)得到解決。但是對(duì)于大氣、深海等資源,由

46、于地理位置的特性,難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的界定,所以不可能存在市場(chǎng),同樣對(duì)生物多樣性等難以明確產(chǎn)權(quán)界定的資源,市場(chǎng)也不存在,即使存在也難以正常運(yùn)作。更為重要的是,要通過(guò)市場(chǎng)解決負(fù)外部性問(wèn)題,它不僅要求各種產(chǎn)權(quán)明確,同時(shí)還要求這種產(chǎn)權(quán)具有可23轉(zhuǎn)讓性和可實(shí)施性,顯然要做到這些是非常困難的。其次,科斯定理需要交易成本為零,而在現(xiàn)實(shí)世界中,不僅存在交易費(fèi)用,而且交易費(fèi)用很高,過(guò)高的交易成本限制了通過(guò)市場(chǎng)談判來(lái)解決問(wèn)題的可行性,尤其當(dāng)行動(dòng)方和受影響方人數(shù)眾多時(shí),將這些人組織起來(lái)進(jìn)行談判不僅是困難的,而且“搭便車(chē)”行為常常會(huì)破壞內(nèi)部市場(chǎng)的建立。因此難以通過(guò)討價(jià)還價(jià)的交易方式來(lái)解決環(huán)境污染外部性問(wèn)題。 在解決環(huán)境外

47、部性問(wèn)題時(shí),各種措施并不是孤立的,而需要靈活運(yùn)用。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯(dales)將經(jīng)濟(jì)措施和產(chǎn)權(quán)措施相結(jié)合,為政府成功地利用產(chǎn)權(quán)措施解決環(huán)境污染外部性問(wèn)題提供了理論基礎(chǔ)。戴爾斯認(rèn)為,環(huán)境是一種屬于政府所有的商品,政府可以將環(huán)境污染分割為一定數(shù)量的污染權(quán),即實(shí)行污染權(quán)交易,每一份污染權(quán)允許其購(gòu)買(mǎi)者排放相應(yīng)量的污染物。在特定區(qū)域內(nèi)所出售的污染權(quán)數(shù)量要足以保證環(huán)境質(zhì)量。同時(shí),在產(chǎn)生外部性的污染者之間,政府也應(yīng)允許其對(duì)污染權(quán)進(jìn)17行交易。 在實(shí)踐中,自 20世紀(jì) 70年代開(kāi)始,美國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家就較為廣泛地運(yùn)用污染權(quán)交易來(lái)解決環(huán)境污染問(wèn)題。 值得注意的是庇古手段依賴(lài)于政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題及其重要性的認(rèn)識(shí)以

48、及掌握的信息。而科斯手段更多地依賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制;庇古手段管理成本較大,而科斯手段產(chǎn)權(quán)界定成本較大;庇古手段一般提供不了刺激,因?yàn)橘M(fèi)率或稅率一般是固定的。而科斯手段一般能刺激廠(chǎng)商采取措施改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備,減少排污。庇古手段和科斯手段各有利弊。在其他條件不變,特別是環(huán)境收益相同情況下,選擇什么手段主要取決于邊際管理成本和邊際交易成本的大小。邊際管理成本是指增加一個(gè)污染者所帶來(lái)的政府管理總成本的增量。邊際交易成本是指增加一個(gè)污染者所帶來(lái)的企業(yè)與企業(yè)之間交易費(fèi)用的增量。邊際管理成本和邊際交易成本都包括環(huán)境管制機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本和環(huán)境監(jiān)測(cè)成本,但這些成本在兩類(lèi)手段中所占的比例不同。當(dāng)污染者數(shù)量較少時(shí),邊際管理成本較高

49、,而邊際交易成本較低,18當(dāng)污染者數(shù)量較多時(shí),情況則相反。24以上三類(lèi)政府管制措施是相互聯(lián)系、相互交叉的,如行政法規(guī)措施中排污收費(fèi)制度實(shí)際上也是一種經(jīng)濟(jì)措施;而經(jīng)濟(jì)措施中向排污者征稅又是以一定的行政法規(guī)為依據(jù)的;產(chǎn)權(quán)措施又有賴(lài)于有效的行政法規(guī),而且,它本身就是一種經(jīng)濟(jì)措施。因此,上述三類(lèi)措施的劃分是相對(duì)的。各國(guó)政府在運(yùn)用這些措施時(shí)要根據(jù)各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,特別是針對(duì)不同的環(huán)境污染類(lèi)型而對(duì)這三種措施有所側(cè)重,實(shí)行優(yōu)化組合,以形成一個(gè)科學(xué)的政府管制措施體系。 25 四、我國(guó)環(huán)境保護(hù)中政府管制的問(wèn)題 分析及其對(duì)策思路目前,中國(guó)正處在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,在環(huán)境保護(hù)中適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的政府管制制度尚在建設(shè)

50、中,還有很多管制問(wèn)題亟待解決。對(duì)此,我們必須以中國(guó)國(guó)情為思考的落腳點(diǎn),以“以人為本,全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展觀”為思想核心,以提高人民群眾的生活質(zhì)量為根本出發(fā)點(diǎn),構(gòu)建適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的政府管制。(一)環(huán)境保護(hù)中政府管制的問(wèn)題分析在解決環(huán)境污染外部性問(wèn)題時(shí),盡管我國(guó)政府也采取了相應(yīng)的措施,但是污染防治和環(huán)境保護(hù)的實(shí)際效果卻遠(yuǎn)不如人意。這足以說(shuō)明我國(guó)政府在環(huán)境管制過(guò)程中還存在許多不足,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面: 1.環(huán)境立法中存在許多不足 盡管我國(guó)環(huán)境立法已形成較為完備的體系,但仔細(xì)閱讀環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)章后,不難發(fā)現(xiàn),我國(guó)環(huán)境立法仍有許多不足。主要有: (1)立法缺乏先導(dǎo)性 從中國(guó) 20年的經(jīng)濟(jì)管理

51、體制改革實(shí)踐看,似乎有一種先改革后立法的傳統(tǒng),即經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的改革,然后根據(jù)改革中取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)再制定相應(yīng)的法規(guī)。這種立法思路雖然具有針對(duì)性的特點(diǎn),但是它是以較大改革成本為代價(jià)的。這是因?yàn)閺拈_(kāi)始改革到頒布法規(guī)這一時(shí)期,由于缺乏改革的法律依據(jù)和實(shí)施程序,必然會(huì)產(chǎn)生不少混亂現(xiàn)象,同時(shí)也為投機(jī)者提供了“鉆空子”的機(jī)會(huì)。 (2)立法理論的缺陷 例如“三同時(shí)”制度。“三同時(shí)”制度基本上是以單項(xiàng)治理為主,就26是各個(gè)污染源都要上一整套防污裝置,這首先在經(jīng)濟(jì)上就是不合理的,其次即使是每一個(gè)污染源都達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn),但這些污染源的匯總量很可能超過(guò)這個(gè)區(qū)域的污染負(fù)荷量。所以,政府應(yīng)采取集中治理的辦法,這樣不僅避免重復(fù)浪費(fèi),發(fā)揮政府管制的規(guī)模效應(yīng),而且有利于整個(gè)區(qū)域、整個(gè)城市及至整個(gè)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)。 3立法技術(shù)的缺陷 我國(guó)在立法上一直主張“宜粗不宜細(xì)”,這至少導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果:一是原則性條例多而具體操作的條款少。如環(huán)保執(zhí)法常常需要許多部門(mén)協(xié)同配合,但各部門(mén)的責(zé)任卻沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定,這必然會(huì)引起相互推諉或重復(fù)干預(yù)等問(wèn)題,從而不利于維護(hù)環(huán)保法的統(tǒng)一和執(zhí)法的公正性。二是原則性條例頒布后,配套法規(guī)沒(méi)有及時(shí)跟上。主要有:有的法律有配套法規(guī),有的就一直沒(méi)有;有的配套法規(guī)制定的比較及時(shí),有的配套法規(guī)卻可能拖上幾年才出現(xiàn),這種立法體系無(wú)疑給司法實(shí)踐帶來(lái)諸多不便。如 1984年的水污染防治法列舉了應(yīng)罰款的 5種違法行為,