(精)心得體會：生產(chǎn)安全事故救援費用的承擔(dān)機制思考(最新)

1、（精）心得體會：生產(chǎn)安全事故救援費用的承擔(dān)機制思考（最新）引言重大生產(chǎn)安全事故的救援任務(wù)艱巨， 往往需要多種救援力量共同參與。 通常，人 們對生產(chǎn)安全事故關(guān)注的焦點往往在于人員救治和相關(guān)責(zé)任人的處理， 至于因事故救 援而產(chǎn)生的巨額費用應(yīng)當(dāng)由誰來“買單”，以及確定了“買單”者之后如何將責(zé)任最 終落實下去， 較少有人關(guān)心。 由于缺乏合理的事故救援費用承擔(dān)機制， 很多情況下大 部分救援費用最終由政府承擔(dān)， 其余部分由各救援隊伍分攤消化， 事故責(zé)任單位只承 擔(dān)很少一部分甚至根本不承擔(dān)。 長此以往， 必然影響救援隊伍的正常運轉(zhuǎn)及其參與救 援的積極性。 在政府征調(diào)第三方隊伍參與救援的情況下， 這個問題更加

2、突出。 令人遺 憾的是， 2014 年 8 月修訂的安全生產(chǎn)法和 2019 年 4 月實施的生產(chǎn)安全事故 應(yīng)急條例雖然對救援費用承擔(dān)的問題有所涉及，但又有所回避。例如， 生產(chǎn)安全 事故應(yīng)急條例第 19 條第 2 款籠統(tǒng)地規(guī)定了“事故責(zé)任單位無力承擔(dān)的，由有關(guān)人 民政府協(xié)調(diào)解決”，至于如何“協(xié)調(diào)解決”，并未給出明確答案。在理論界，事故救 援費用的承擔(dān)同樣是一個公認必須解決而又十分棘手的問題， 學(xué)者們曾提出由政府建立應(yīng)急救援補償和獎勵金制度 ;或者由各生產(chǎn)單位之間簽訂協(xié)議、繳納資金，建立救援基金 ;或者在重點行業(yè)和領(lǐng)域推行安全生產(chǎn)責(zé)任險等解決方案，但最終都因為種種 原因沒有落實， 或者沒有徹底解決

3、問題。 因此，有必要厘清救援費用的責(zé)任主體和落 實機制，在法律上對生產(chǎn)安全事故救援費用的承擔(dān)問題做出正面回應(yīng)。一、事故救援費用的承擔(dān)原則（一）事故救援費用承擔(dān)問題的產(chǎn)生2018 年應(yīng)急管理部組建后，原公安消防部隊、武警森林部隊轉(zhuǎn)制后與原國家安 全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊伍共同作為綜合性常備應(yīng)急救援隊 伍的骨干力量， 統(tǒng)歸應(yīng)急管理部管理， 承擔(dān)包括生產(chǎn)安全事故在內(nèi)的各類突發(fā)事件的 綜合救援職責(zé)。 除此以外， 承擔(dān)生產(chǎn)安全事故救援任務(wù)的隊伍還包括生產(chǎn)經(jīng)營單位自 備的救援隊伍、 志愿者救援隊伍、國際救援隊伍等。 但從實踐來看， 消防隊伍主要承 擔(dān)的是火災(zāi)救援和其他綜合救援職能， 遇有

4、專業(yè)性強、 情況復(fù)雜的生產(chǎn)安全事故往往 難以獨自應(yīng)對 ;生產(chǎn)經(jīng)營單位自備的救援隊伍受制于人員、設(shè)備、技術(shù)等因素，一般 只能滿足處理中小規(guī)模事故的需要 ;志愿者救援隊伍和國際救援隊伍扮演的則是輔助 性角色。因此，重大生產(chǎn)安全事故救援的主要依托力量還是專業(yè)的安全生產(chǎn)應(yīng)急救援 隊伍。2010 年以來，中央財政投入 43 億多元，地方政府和依托企業(yè)投入近 30 億元， 建立了一支以國家隊為核心、行業(yè)隊為骨干、企 （事）業(yè)隊為基礎(chǔ)的安全生產(chǎn)應(yīng)急救援 隊伍。截至 2018 年，該隊伍人數(shù)約 8.44 萬人，占綜合性常備應(yīng)急救援隊伍總?cè)藬?shù) 的 20% 左右。其中， （事） 業(yè)隊人數(shù)最多、分布最廣，是專業(yè)事故

5、救援隊伍的基礎(chǔ)。 因此，在規(guī)模較大的事故中， 當(dāng)消防隊伍或者生產(chǎn)經(jīng)營單位自備救援隊伍無法滿足救 援需要時，政府一 般會就近征調(diào)本區(qū)域或者鄰近區(qū)域的大型企業(yè)設(shè)立的專業(yè)救援隊 伍。盡管政府有時也會征調(diào)一些營利性的救援企業(yè)參與事故救援， 但一般還是以大型 企業(yè)的專業(yè)救援隊伍為主要征調(diào)對象，這些隊伍在事故救援中扮演了十分重要的角 色。但長期以來，由于某些現(xiàn)實原因以 及受傳統(tǒng)上“一方有難、八方支援”等觀念 的影響，事故救援產(chǎn)生的巨額費用最后往往由政府和救援隊伍實際承擔(dān)， 這導(dǎo)致了不 公正的后果。 這種模式不僅有悖于市場經(jīng)濟所要求的公平原則， 還容易使企業(yè)為了追 求經(jīng)濟效益忽略生產(chǎn)安全事故風(fēng)險， 并嚴重挫

6、傷救援隊伍的積極性， 導(dǎo)致生產(chǎn)安全事 故應(yīng)急救援機制難以可持續(xù)發(fā)展。（二）事故救援費用的具體承擔(dān)規(guī)則 生產(chǎn)安全事故救援中發(fā)生的各種費用到底應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)?首先，有 2 類費用的承擔(dān)機制是十分明確的。 第一，事故責(zé)任單位自備的救援隊伍或人員參與事故救援所 產(chǎn)生的費用由其自行承擔(dān)。 實踐中， 有些無力自備救援隊伍的中小型企業(yè)會選擇與其 他企業(yè)的救援隊伍或者社會救援企業(yè)簽訂救援協(xié)議， 則簽約隊伍參與救援的費用根據(jù) 雙方約定處理。 第二，由公共部門管理、 由財政供養(yǎng)的救援隊伍參與救援所產(chǎn)生的費 用應(yīng)當(dāng)由其建設(shè)或管理部門承擔(dān)， 如消防隊伍、 軍隊中的應(yīng)急救援隊伍、 國家或行業(yè) 安全生產(chǎn)救援隊伍參與事故救

7、援， 其人員、 設(shè)備等費用已經(jīng)納入財政預(yù)算， 不應(yīng)再額 外收費。 其次，爭議的焦點在于第三方隊伍參與救援所產(chǎn)生的費用問題。 第三方隊伍 參與事故救援的費用又可以分為 2 類，第 1 類是隊伍管理、人員訓(xùn)練、設(shè)備購置等 維持隊伍日常運轉(zhuǎn)所需的費用 ;第 2 類是參與當(dāng)次事故救援所產(chǎn)生的費用，如人員出 勤補貼、交通和燃料費、設(shè)備損耗等，后者的負擔(dān)問題最具爭議。那么，這些費用是 由政府基于其公共安全保障義務(wù)來“買單”，還是通過保險機制來轉(zhuǎn)移損失， 抑或是 由事故責(zé)任單位承擔(dān)呢 ?筆者認為，正確的做法是由事故責(zé)任單位承擔(dān)保險覆蓋范圍 之外的當(dāng)次事故救援費用，理由如下。1、政府不應(yīng)承擔(dān)第三方救援隊伍參與

8、當(dāng)次救援所產(chǎn)生的費用 一方面，政府承擔(dān)該部分費用缺乏法律依據(jù)。安全生產(chǎn)法第8 條規(guī)定 : “國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)， 支持、督促各有 關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)， 建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機制， 及時協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題。 ”這一規(guī)定明確了政府在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的 職責(zé)，其表述是“領(lǐng)導(dǎo)”“支持”“督促”“協(xié)調(diào)”等。而該法第3 條規(guī)定 : “全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任，。”由此可見，政府在安全生 產(chǎn)中承擔(dān)的主要是一種監(jiān)管責(zé)任， 包括事前對企業(yè)落實安全生產(chǎn)制度的監(jiān)督， 事中對 事故救援方案的確定和實施， 事后為預(yù)防

9、事故再發(fā)而實施的監(jiān)測， 以及對災(zāi)后重建工 作的組織領(lǐng)導(dǎo)等。 換言之， 政府的安全保障義務(wù)是面向全社會提供的整體上的公共安 全，主要體現(xiàn)為宏觀上的制度設(shè)計、 救援決策和行動指揮， 而不具體體現(xiàn)為替代每個 企業(yè)承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任。 另一方面， 由政府承擔(dān)該項費用不具有現(xiàn)實可行性， 盡管事 故責(zé)任單位也是納稅人之一， 但是財政資金的主要來源是稅收， 稅收只能用于支撐公 共部門向社會提供公共產(chǎn)品、 滿足社會共同需要， 而不能用于在某個納稅人遭遇突發(fā) 事故時直接為其分擔(dān)損失。 有學(xué)者提出效仿美國的做法， 由政府成立類似于美國 “超 級基金”的救援基金， 用于墊付或承擔(dān)救援費用。 從可持續(xù)發(fā)展的角度來看該做

10、法有 可取之處，但是從我國實際出發(fā)，該做法存在一定的“現(xiàn)實壁壘”。第一，美國“超 級基金” 的資金主要來自于對從事高污染、 高能耗生產(chǎn)企業(yè)高額征稅， 賠付事故類型 也十分有限僅限于可能造成重大環(huán)境污染的事故。我國類似行業(yè)大部分處于高速 發(fā)展階段，加大征稅可能會導(dǎo)致企業(yè)負擔(dān)過重。第二，在不加大企業(yè)負擔(dān)的前提下， 成立救援基金的主要資金來源還是財政， 這種做法在本質(zhì)上與本文所主張的事發(fā)地政 府先行墊付機制并無實質(zhì)差異，反而會因為必須預(yù)留專項資金加重財政負擔(dān)。當(dāng)然， 這并不意味著政府不應(yīng)當(dāng)為第三方隊伍支付任何費用， 生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例 第 9 條第 2 款規(guī)定，“縣級以上人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管

11、理職責(zé)的部門根據(jù)生產(chǎn)安 全事故應(yīng)急工作的實際需要， 在重點行業(yè)、 領(lǐng)域單獨建立或者依托有條件的生產(chǎn)經(jīng)營 單位、社會組織共同建立應(yīng)急救援隊伍”，第 3 款規(guī)定“國家鼓勵和支持生產(chǎn)經(jīng)營 單位和其他社會力量建立提供社會化應(yīng)急救援服務(wù)的應(yīng)急救援隊伍” 。這一規(guī)定明確 了政府有必要為共建的救援隊伍或提供社會化應(yīng)急救援服務(wù)的隊伍提供財政補貼、 救 援設(shè)備、訓(xùn)練場地以及政策等方面的支持。 進一步講， 由于政府提供的各種支持措施 已經(jīng)包括了第三方救援隊伍日常管理與運行的部分費用， 且第三方救援隊伍本身也需 要為自身的日常運轉(zhuǎn)付出必要成本，因此第三方救援隊伍在應(yīng)政府的征調(diào)參與救援 時，不能重復(fù)主張此項費用，只能

12、主張參加當(dāng)次救援而產(chǎn)生的合理費用。2、目前的保險機制無法覆蓋全部救援費用2019 年公布的安全生產(chǎn)法 修正案 （草案送審稿 ）擬將原第 48 條第 2 款修改為 “國家建立安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度。礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹、建筑施工、民用 爆炸物品、 金屬冶煉等高危行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位， 應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險。 國家 鼓勵其他生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險。 具體辦法由國務(wù)院應(yīng)急管理部會同國 務(wù)院財政部門和國務(wù)院銀行保險監(jiān)督機構(gòu)制定?！笨梢灶A(yù)見，該修正案正式通過后， 安全生產(chǎn)責(zé)任險的投保率將大幅提升。實際上，早在 2006 年 5 月 31 日國務(wù)院關(guān)于 保險業(yè)改革發(fā)展問題的專題會議中就提出

13、了要 “大力發(fā)展責(zé)任保險， 健全安全生產(chǎn)保 障和突發(fā)事件應(yīng)急保險機制”，此后多個省、市陸續(xù)在煤礦、危險化學(xué)品、民用爆破 物、煙花爆竹等行業(yè)試行安全生產(chǎn)責(zé)任險。 但從十幾年的實踐來看， 安全生產(chǎn)責(zé)任險 并不能有效解決救援費用負擔(dān)的問題。 第一， 安全生產(chǎn)責(zé)任險大多設(shè)有賠付限額， 且 賠付力度比較低。 以較早的試點地區(qū)之一的海南省為例， 該省自 2011 年起在全省若 干重點行業(yè)強制推行安全生產(chǎn)責(zé)任保險， 海南經(jīng)濟特區(qū)安全生產(chǎn)條例 規(guī)定礦山開 采企業(yè)、危險化學(xué)品、 煙花爆竹、民用爆破物品生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé) 任保險，否則不予辦理安全生產(chǎn)經(jīng)營許可證。 投保企業(yè)在保險期間享有每起事故 20

14、0 萬到 2000 萬不等的保險賠付限額， 在存在人員死亡的事故中， 每人每起的賠付金額 不少于 30 萬元。盡管該標準已經(jīng)高于同期行業(yè)內(nèi)的平均標準，但實際上，自海南省 強制推行安全生產(chǎn)責(zé) 任險以來，平均每起事故獲得的保險賠付金額僅為 6.12 萬元。 第二，根據(jù)原國家安監(jiān)總局、 原保監(jiān)會以及財 政部在 2017 年 12 月聯(lián)合印發(fā)的 安 全生產(chǎn)責(zé)任保險實施辦法第 9 條的規(guī)定，盡管事故搶險救援費用被納入安全生產(chǎn) 責(zé)任賠付范圍中， 但其賠付順位比較靠后。 在實踐中， 安全生產(chǎn)責(zé)任保險的主險中一 般優(yōu)先賠付從業(yè)人員和第三人人身傷亡，在附加險中按順序先賠償?shù)谌素敭a(chǎn)損失， 然后才會賠償事故搶險救

15、援、醫(yī)療救護、 事故鑒定、 法律訴訟等費用，最后能夠?qū)嶋H 用于支付事故救援費用的部分和實際開支相比實屬杯水車薪。對于已經(jīng)投保的企業(yè)， 如果保險只能賠付部分事故救援費用， 應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支付第三方救援隊伍參與當(dāng)次事故救 援的人工成本， 如救援人員的出勤補貼、 加班補助、 獎金等，再支付救援設(shè)備損耗等 非人工成本。 總之， 在目前的安全生產(chǎn)責(zé)任保險框架之下， 第三方隊伍當(dāng)次事故救援 費用在大部分情況下無法得到保險全額賠付， 甚至根本得不到任何賠付， 保險不能覆 蓋的救援費用承擔(dān)問題仍然懸而未決。3、事故責(zé)任單位應(yīng)承擔(dān)保險不能覆蓋的當(dāng)次救援費用 安全生產(chǎn)法規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位的“主體責(zé)任”，所謂“主體責(zé)任”

16、，一方 面意味著企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中應(yīng)當(dāng)對安全管理事宜全面、 直接負責(zé)， 應(yīng)當(dāng)加大安全 生產(chǎn)投入，因為安全生產(chǎn)投入的提高與生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)安全事故的潛在風(fēng)險概率的降低 之間存在著強因果關(guān)系。 另一方面也意味著企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生產(chǎn)安全事故發(fā)生后導(dǎo)致的 相應(yīng)不利后果， 包括因事故救援而產(chǎn)生的開支。 由事故責(zé)任單位承擔(dān)救援費用也有利 于實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營活動中利益、 風(fēng)險和責(zé)任的統(tǒng)一， 并能夠?qū)ζ髽I(yè)的風(fēng)險控制活動產(chǎn)生零瑕疵”的正確激勵。盡管在客觀上，任何生產(chǎn)經(jīng)營活動都存在發(fā)生事故的風(fēng)險， 管 理只是一種不可能真正實現(xiàn)的理想狀態(tài)， 但任何企業(yè)在 進入某一生產(chǎn)領(lǐng)域之前必 然要對該領(lǐng)域的風(fēng)險概率和風(fēng)險成本進行調(diào)查評估。

17、 一個企業(yè)最終選擇從事特定的生 產(chǎn)經(jīng)營活動， 就意味著其做出了從事該種活動收益大于風(fēng)險的判斷， 意味著其愿意承 受該種風(fēng)險一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實事故之后的代價。 而事實上， 大多數(shù)生產(chǎn)安全事故的發(fā)生 并不能歸咎于客觀風(fēng)險，而是與生產(chǎn)經(jīng)營主體的主觀過錯密切相關(guān)。實踐調(diào)查表明， 生產(chǎn)安全事故多數(shù)是責(zé)任事故， 人為因素在其中居于決定性的地位。 既然如此， 事故 責(zé)任單位對救援費用的承擔(dān)不過就是其本應(yīng)承擔(dān)的過錯責(zé)任的一部分。二、事故發(fā)生地政府的墊付機制（一）政府的墊付義務(wù) 盡管事故責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)應(yīng)急救援費用的結(jié)論已無疑義， 并有部分法規(guī)、 規(guī)章 和規(guī)范性文件陸續(xù)對此作出零星規(guī)定。 但在實踐中， 事故責(zé)任單位

18、常常因為暫時無力 支付或惡意拖欠導(dǎo)致救援費用難以真正兌現(xiàn)， 最后只能由政府和救援隊伍承擔(dān)， 說到 底還是社會為企業(yè)“買單”。為了破解這一困境，筆者認為，可以采取由事發(fā)地方政 府先行墊付，事后再向事故責(zé)任單位追償?shù)姆绞絹斫鉀Q。由政府承擔(dān)該項費用的墊付義務(wù)， 其正當(dāng)性仍在于政府的公共管理職責(zé)。 生產(chǎn)安全事故一旦波及外部便構(gòu)成公共突發(fā)事件， 政府對此負有處置和救援職責(zé)。 但如前文 所述，一旦事故規(guī)模較大， 政府就可能需要調(diào)動第三方隊伍參加救援。此時， 政府即 使發(fā)現(xiàn)事故責(zé)任單位存在救援費用支付困難的可能， 也絕不能因此放棄救援而坐視事 故擴大、損失加劇， 仍應(yīng)以保障人民生命財產(chǎn)安全這一公共福祉為最高

19、目標， 全力組 織救援。但反過來， 如果由于事故責(zé)任單位無力支付或拒絕支付費用， 政府為了完成 救援任務(wù)， 就強行對救援隊伍實行無償征調(diào)， 要求其無償提供救援服務(wù)并自行消化成 本，就勢必嚴重損害救援隊伍的利益。 在下一次事故來臨時， 這些隊伍一定會千方百 計地躲避乃至拒絕政府的要求， 導(dǎo)致政府無法組織有效救援， 陷入惡性循環(huán)。 無論出 現(xiàn)上述哪一種結(jié)果， 都會導(dǎo)致政府的應(yīng)急救援職責(zé)無法履行或履行不力。 要想破解這 一難題， 政府就必須有所作為， 在商業(yè)保險還無法有效覆蓋救援費用的情況下， 最為 合理的選擇就是政府代替事故責(zé)任單位先行墊付救援費用。 墊付工作由財政部門具體 實施，資金的主要來源是

20、政府當(dāng)年預(yù)備費， 也可以視情況由突發(fā)事件財政應(yīng)急保障資 金、中央或上級政府轉(zhuǎn)移支付資金、 壓縮原有預(yù)算節(jié)約的資金支付。 為增強可操作性， 墊付的形式既可以是一次性支付， 也可以是在雙方認可的合理期限內(nèi)分期支付。 在已 經(jīng)確定事故責(zé)任單位無償付能力且財政壓力較大的情況下， 也可以采用在后續(xù)年度加 大對救援隊伍的財政補貼力度，以及給予其他政策優(yōu)惠等靈活方式替代部分金錢給 付。由政府先行墊付費用并不意味著這項費用最終要轉(zhuǎn)嫁給政府， 相反， 這恰恰是實 現(xiàn)由事故責(zé)任單位自負其責(zé)的有效措施。 相對于救援隊伍直接向事故責(zé)任單位追索費 用可能帶來的漫長繁瑣的訴訟以及結(jié)果的不確定性， 由政府先行墊付再向事故責(zé)

21、任單 位追償，其追索力度和最終獲得償付的可能性無疑都明顯提高了。（二）具體的墊付主體應(yīng)該由哪一個地方政府來承擔(dān)墊付義務(wù) ?具體來說，是由事故發(fā)生地政府還是由 事故責(zé)任單位所在地政府墊付 ?盡管在大多數(shù)情況下，這 2 個地方是重合的，但在個 別情況下也可能出現(xiàn)分離。例如， 2013 年 2 月 1 日，連霍高速公路河南澠池段義昌 大橋因一輛運輸煙花爆竹的車輛發(fā)生爆炸， 造成該橋南半幅橋面垮塌， 有多輛行駛車 輛墜落于大約 30m 的橋下，事故造成 10 人死亡， 11 人受傷。但事后警方查明，肇 事車輛和貨主均屬于河北。 筆者在參與起草生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例的過程中， 起 草小組在這一問題上曾經(jīng)發(fā)

22、生爭議。多數(shù)意見主張應(yīng)由事故責(zé)任單位所在地政府墊 付，其理由是事故責(zé)任單位只向其所在地政府納稅并受其監(jiān)管， 事故的發(fā)生甚至可能 就與所在地政府監(jiān)管不力有關(guān)。 但在筆者看來， 這一主張雖有一定道理， 卻明顯違背 了應(yīng)急管理中屬地管理為主的原則， 因而不具有可操作性。 基于突發(fā)事件的綜合性和 復(fù)雜性， 事件發(fā)生地的政府對事態(tài)最為了解， 對資源的調(diào)動使用最為方便， 因而最適合擔(dān)當(dāng)事件應(yīng)對的領(lǐng)導(dǎo)角色。 所以，除了那些超出事發(fā)地政府處置能力的個別突發(fā)事 件外，在其他情景下，一定區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急資源都應(yīng)當(dāng)服從事發(fā)地政府的調(diào)動和指揮， 這就是屬地管理為主的原則。 假如在事故發(fā)生地政府統(tǒng)一指揮救援工作的情況下，

23、法 律卻要求另一個地方政府事故責(zé)任單位所在地政府向救援隊伍墊付費用，這必 然會大大增加后者實際獲得償付的難度。 原因在于， 第三方救援隊伍一般由事故發(fā)生 地政府征調(diào)而非事故責(zé)任單位所在地政府征調(diào)， 且事故責(zé)任單位所在地政府不負有事 故處置救援職責(zé)，可能“事不關(guān)己、高高掛起”，直接拒絕支付，使救援隊伍的求償 權(quán)落空。 因此，在事故責(zé)任單位暫時無力支付或拖欠救援費用的情況下，只能由承擔(dān)事故應(yīng)對職責(zé)的政府也就是事故發(fā)生地的政府向救援隊伍先行墊付。事故發(fā)生 地政府承擔(dān)墊付救援費用的義務(wù)， 本質(zhì)上是與其事故救援職責(zé)緊密結(jié)合在一起的， “誰 組織救援， 誰就負責(zé)墊付” ，目的在于保障事故救援機制的可持續(xù)性

24、。這種墊付義務(wù) 不是侵權(quán)法意義上的無過錯責(zé)任， 而是一種公共管理職責(zé)。 至于應(yīng)當(dāng)由事發(fā)地的哪一 級政府負責(zé)墊付， 仍然要與組織事故救援的職責(zé)結(jié)合起來判斷。 按照突發(fā)事件應(yīng)對 “分 級負責(zé)”的原則，不同等級的安全生產(chǎn)事故分別由相應(yīng)層級的政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)處置和救援工作。哪一級政府負責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自然就由其組織、征調(diào)隊伍，相應(yīng)地，也就由其 在必要時墊付第三方隊伍的救援費用。三、地方政府向事故責(zé)任單位的追償（一）政府墊付后與事故責(zé)任單位形成公法之債 在地方政府墊付了救援費用、而事故責(zé)任單位又具備或恢復(fù)了支付能力的情況 下，政府應(yīng)當(dāng)通過何種方式進行追償 ?要回答這一問題，首先要明晰此時政府和事故 責(zé)任單位之間

25、的債權(quán)債務(wù)關(guān)系到底屬于何種性質(zhì)，是私法之債還是公法之債?如果是前者，在事故責(zé)任單位不履行的情況下，政府只能通過民事訴訟的方式來實現(xiàn)債權(quán)， 過程繁復(fù)，時間漫長 ;如果是后者，政府就可以對事故責(zé)任單位依法采取行政強制執(zhí) 行，效率明顯提高。筆者認為其屬于后者，理由如下 :1、政府與事故責(zé)任單位之間不存在任何導(dǎo)致私法之債發(fā)生的行為或者事實。一 則，第三方救援隊伍參與事故救援完全是應(yīng)政府的組織和征調(diào)而實施的， 應(yīng)當(dāng)視為接 受了政府的委托， 此行為既非基于與事故責(zé)任單位之間的救援協(xié)議而發(fā)生， 更不屬于 民法上的無因管理。 二則，政府墊付第三方救援費用的行為也并非出于與事故責(zé)任單 位之間形成債務(wù)承擔(dān)的協(xié)議，

26、不能認為其屬于私法之債。2、政府與事故責(zé)任單位之間債權(quán)債務(wù)關(guān)系的發(fā)生源于公共目的。作為法定的負有公共安全保障義務(wù)的主體，政府“組織第三方隊伍參與事故救援” 和“在救援結(jié)束 后墊付費用”的先后 2 個行為都是出于對公共利益的保障。其前行為是為了減輕或 者避免生產(chǎn)安全事故對公共安全的損害， 后行為是為了事故救援機制的可持續(xù)性， 均 非基于私人利益而實施。3、政府與事故責(zé)任單位之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系是基于行政決定而產(chǎn)生的。按照行政強制法 的規(guī)定， 由于義務(wù)人無法履行排除妨礙、 恢復(fù)原狀的作為義務(wù)，且該義務(wù) 的不履行將危及公共安全或公共利益時， 行政機關(guān)可以決定由其自身或委托第三人代 為履行， 代履行發(fā)生

27、的費用由義務(wù)人承擔(dān)。 由于生產(chǎn)經(jīng)營單位對安全生產(chǎn)承擔(dān) “主體 責(zé)任”，一旦發(fā)生生產(chǎn)安全事故，本應(yīng)自行實施救援，應(yīng)急救援的目標除了減少人員 和財產(chǎn)損失，也包括盡快消除事態(tài)危險，這本質(zhì)上就是行政強制法上所講的“排 除妨礙”。而在事態(tài)超出事故單位控制而政府介入并組織第三方隊伍參與救援的情況 下，這就是一種代履行，作為義務(wù)人的事故責(zé)任單位理應(yīng)向作為代 履行人的第三方 隊伍支付代履行費用， 即當(dāng)次救援費用。 此時，事故責(zé)任單位和第三方隊伍之間基于 救援費用所產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)關(guān)系是基于政府作出的行政行為即代履行決定而產(chǎn) 生的。而在事故單位拒絕支付或者暫時無力支付的情況下， 由事發(fā)地政府向第三方隊 伍墊付該項

28、費用， 則是基于政府和該隊伍之間的行政委托關(guān)系。 政府征調(diào)該隊伍參加 救援的行為在法律上 可以看作其做出的一次委托決定， 政府在必要時墊付費 用就是 該委托決定所產(chǎn)生的法律效果之一。 既然事故責(zé)任單位支付代履行費用的義務(wù)和政府 的墊付義務(wù)都 是基于行政決定而發(fā)生的， 那么，由此最終形成的政府 和事故責(zé)任單 位之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，在性質(zhì)上也只能 是公法之債。（二）公法之債的追償和執(zhí)行機制 由于政府與事故責(zé)任單位之間構(gòu)成了公法之債， 那么，當(dāng)債務(wù)人拒絕履行支付救 援費用這一金錢給付義務(wù)時，行政機關(guān)就可以采取行政強制執(zhí)行的方式來實現(xiàn)其債 權(quán)。實際上，這種做法已被世界上很多國家和地區(qū)采納。例如，奧地利的行政強制 執(zhí)行法通則規(guī)定代履行執(zhí)行費用可以依照金錢給付義務(wù)的規(guī)定征收;日本的行政代執(zhí)行法 規(guī)定代履行費用可以比照拖延交納國稅處分的規(guī)定執(zhí)行。 韓國行政法對代 履行費用的落實也規(guī)定了強制征收措