論我國可持續(xù)發(fā)展與氣候政策法律之間的關系

1、    論我國可持續(xù)發(fā)展與氣候政策法律之間的關系    賀銀花摘要：分析了環(huán)境和氣候變化政策實踐中的一些問題，探討了中國監(jiān)管機構所做出的某些決定如何與中國提高有效的可持續(xù)發(fā)展、氣候變化政策法律的發(fā)展和實施的能力進行妥協(xié)的。提出了相應的建議：包括怎樣避免這些問題；直接或間接影響氣候變化的中國政府政策法律的執(zhí)行中怎樣增強可持續(xù)發(fā)展目標與原則以及低碳經(jīng)濟目標。關鍵詞：可持續(xù)發(fā)展；氣候；貿(mào)易1引言1994年，國務院批準了21世紀人口、環(huán)境和發(fā)展白皮書1，同年，國務院發(fā)布了一個通知，要求中國各級政府機構都考慮將中國21世紀議程作為制定經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、環(huán)境保護與

2、日常管理的首要戰(zhàn)略指南。而21世紀議程本身沒有法律約束力，其第三章將可持續(xù)發(fā)展目標和原則納入中國的立法2?？沙掷m(xù)發(fā)展目標實際上要求中國政策制定者和管理機構的決策應該協(xié)調(diào)和平衡相互競爭的經(jīng)濟、社會和環(huán)境關系，從而產(chǎn)生長期的可持續(xù)結果或解決方法。中國政策和法律認可的相關可持續(xù)發(fā)展法律原則包括：公平和消除貧困；共同但有區(qū)別責任與風險防范原則。隨著中國雄心勃勃地向可持續(xù)低碳經(jīng)濟轉變，本文參考了以下討論的三個例子，在中國氣候政策和法律中采取的措施和作出的決策（通常旨在支持低碳經(jīng)濟發(fā)展）是否符合并兼容這些可持續(xù)發(fā)展目標和原則。2氣候政策法律與可持續(xù)發(fā)展目標的關系1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會在我們共同的

3、未來這份報告中第一次明確了“可持續(xù)發(fā)展”的定義，即“滿足當代人的需求而又不損害子孫后代發(fā)展的需要”，這個定義徹底改變了人們的發(fā)展觀和思維方式3。2012年在巴西里約熱內(nèi)盧召開了聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會，此次會議希望充分執(zhí)行21世紀議程與可持續(xù)發(fā)展世界首腦執(zhí)行計劃，構建可持續(xù)發(fā)展機制框架，以平衡的方式實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境保護。氣候政策法律是否符合可持續(xù)發(fā)展并不是一個簡單的問題。但是，根據(jù)21世紀議程的規(guī)定，如果存在首要發(fā)展并實施符合可持續(xù)發(fā)展原則的政策法律的義務，那么就應該是持續(xù)形成的并置于政策制定者、立法者和管理者觀念里最前沿的問題。在理論和修辭學上，可持續(xù)發(fā)展原則的適用是中國實質(zhì)性的參考

4、。但是，在實踐和物質(zhì)上，中國政府執(zhí)行者卻沒有正確地堅持可持續(xù)發(fā)展原則。相反地，可能將衡量特定問題的競爭可持續(xù)發(fā)展考慮定義為非優(yōu)化措施和解決方法。從這個方面看，首先什么表面上是與可持續(xù)發(fā)展原則不兼容的或大相徑庭的決策或措施，實施上可能因相互競爭的經(jīng)濟、社會和環(huán)境考慮之間的妥協(xié)而獲得正當性。但是，為了避免或?qū)⑽茨苓m當遵守與影響氣候政策或法律有關的可持續(xù)發(fā)展原則的風險最小化，監(jiān)管部門應該格外謹慎地闡述其立場和決策，尤其在不同和相互競爭利益的領域，這其中的三個將在下面予以討論。3閃光點：航空、貿(mào)易和能源本文將簡單考慮三個關鍵部門，即航空、貿(mào)易和能源。其他重要部門包括農(nóng)業(yè)、房屋建筑、不動產(chǎn)和其他運輸形式

5、，這里將不涉及。31航空：贊成排除出eu ets中國有一個龐大的、發(fā)展迅速的航空產(chǎn)業(yè)，為航空業(yè)負責的中國政府主要部門是中國民用航空總局（caac）。國家發(fā)展與改革委員會（ndrc）是為氣候變化和低碳經(jīng)濟事項負責的領導部門。ndrc的一位高級代表協(xié)調(diào)全國主要的氣候變化委員會（nlccc），該委員會是由總理溫家寶主持的。nlccc負責監(jiān)督和審查關鍵的全國戰(zhàn)略及與氣候變化相關的指南和措施，并協(xié)調(diào)和解決政府機構之間的氣候問題。nlccc的成員代表了包括caac在內(nèi)20個政府部門。盡管nlccc的存在和caac的參與，caac迄今為止在氣候變化事項上仍非常低調(diào)。2012年2月6日，當caac發(fā)布了禁止中

6、國航空業(yè)參與歐盟排放交易體系（eu ets）的指令時，這發(fā)生了變化。根據(jù)這個指令，caac譴責歐盟違背聯(lián)合國氣候變化框架協(xié)議與芝加哥協(xié)議，單方面地將排放交易義務施加于到達或飛離歐盟境內(nèi)的中國航班，但并沒有確認歐盟聲稱違背的那些協(xié)議的條款。根據(jù)中國的法律規(guī)定，caac也聲稱抵制禁止中國航班遵守eu ets（不會因沒有遵守eu ets受到歐盟委員會制裁而補償中國航班）。在歐盟法院2011年12月21日修訂的決議中5，基于將國際航空納入eu ets違反了國際法與芝加哥協(xié)議、京都議定書和天空開放協(xié)議，法庭已經(jīng)駁回了美國航空運輸協(xié)會和許多美國航班的挑戰(zhàn)。沒有跡象顯示中國可以提出反對中國航空業(yè)納入eu e

7、ts的論點，這個論點將在法庭上產(chǎn)生不同的結果。因此，沒有遵守eu ets的中國航班很容易被禁止到達或飛離歐盟境內(nèi)。在這種情況下，對中國來說，最好的解決方法是證明國家航空減排措施使其國家航班有資格免除或部分免除eu ets，而不是質(zhì)疑國際法項下將中國航班納入的有效性。通過采取積極的措施減少航空排放量，作為一種兼顧的方法和低碳政策，這樣一個路線也與21世紀議程的可持續(xù)目標一致。另一方面，根據(jù)歐盟、中國法律與那些不符合可持續(xù)性的目標，對抗的立場將置caac和中國航班于困難境地。32貿(mào)易：邊境稅調(diào)整與碳密集型商品無需談論中國大量的工業(yè)生產(chǎn)和出口能力。與豐富廉價的勞動力一樣，這個成功與中國早期的“門戶開

8、放”政策和外國投資法律有很大關系。這種出口成功與中國產(chǎn)品和生產(chǎn)過程是碳密集型的信念導致外國政府征收邊境稅調(diào)整的威脅7。最近呼吁邊境稅調(diào)整或類似措施有所消退，可能因為中國做出了減少碳密度的重大承諾，根據(jù)中國生產(chǎn)和進口的碳密集型商品的持續(xù)關注，這仍是一個有爭議的問題。從這點來看，雖然政策（如國家第十二個五年計劃）和法律（如2002年清潔生產(chǎn)促進法和2008年循環(huán)經(jīng)濟促進法）鼓勵并為清潔、綠色和低碳產(chǎn)品提供支持，顯而易見，這些國家政策和法律已經(jīng)在減少原材料的使用和抑制碳密集型的生產(chǎn)過程中取得了有限的成功。這些基層的政策和法律的嚴格適用和實施，與財稅激勵機制一起，如果不能消除，也有利于減少碳密集型生產(chǎn)

9、過程和產(chǎn)品。另外，這個目標的一個更明確承諾將給中國反對征收邊境稅調(diào)整以更強有力的支持，也產(chǎn)生更符合21世紀議程與清潔生產(chǎn)促進法和循環(huán)經(jīng)濟促進法可持續(xù)發(fā)展目標的結果。endprint33能量：cdm與低碳能源，而不是足夠的減排量可再生能源與低碳發(fā)展的中國總體廣泛的政策不值得嚴重懷疑。但是，如往常一樣，要命的就是細節(jié)。在為減排和提供清潔能源努力做出真正的和實質(zhì)性改變方面，電力部門可能是中國政策制定者和立法者面臨的最棘手的部門。一個主要的關鍵仍是由中央政府嚴格控制的電價問題。因此，當中國成功地實施法律以支持cdm項目和可再生能源項目時，包括為一系列可再生能源和減排項目而出臺的電網(wǎng)回購，這些電網(wǎng)回購與

10、其他的財稅激勵機制并沒有對可再生能源和cdm項目進行投資以吸引如他們原來希望的國內(nèi)外投資者。中國的可再生能源和cdm項目發(fā)展很大程度上依賴中國國有電力公司的投資（由政策驅(qū)動的而不是投資的經(jīng)濟原因），而不是私營部門。中國的情節(jié)發(fā)展機制項目吸引了很多核證減排量的外國購買者。但是，這種興趣自2011年起顯著下降，根據(jù)eu ets第三階段的承諾，eu ets很清楚地不接受由非最不發(fā)達國家核證的減排量。歐盟和中國仍贊同包含中國的cdm項目，但是迄今為止尚未出現(xiàn)這種協(xié)議。這種情況使中國進一步發(fā)展cdm項目的命運無常，并減少了許多減排項目必需的國內(nèi)外投資。雖然缺乏可行的進一步cdm項目，構建國內(nèi)抵消項目體系

11、仍有點緊迫，這個項目能產(chǎn)生在中國碳市場內(nèi)合規(guī)交易的國內(nèi)碳信用。此外，還有由ndrc批準的cdm項目的可持續(xù)性問題，這個問題影響了中國cdm項目的信譽和盈利性12。中國水利、風和hfc-22項目可持續(xù)性的擔憂繼續(xù)污染國內(nèi)cdm項目批準進程，很大程度上是由于缺乏cdm項目可持續(xù)發(fā)展標準的明確指南。國內(nèi)cdm審批過程的改革應該引入可持續(xù)發(fā)展指南方針以幫助項目發(fā)展者并篩選出不可持續(xù)的項目。要求中國政府決策者仔細注意的進一步問題已經(jīng)產(chǎn)生，這個問題最近涉及美國商務部對中國太陽能電池制造商做出的最初裁定，這個裁定針對的是有關這些制造商當?shù)卣峁┑姆欠ㄑa貼和這些制造商在美國市場上傾銷太陽能電池的行為。當最終

12、裁定可能更少不利于中國太陽能電池制造商時，這些行動證明由中國政府機構授予制造商的任何財政援助透明度的重要性，并需要監(jiān)控出口定價以減少未來在美國或歐盟市場上抵制中國清潔能源制造商類似行動的風險。4結語中國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、政策和法律為可持續(xù)發(fā)展目標和原則適用于政策和立法決策設置了穩(wěn)健的標準。當可持續(xù)發(fā)展原則是動態(tài)的，并且不得不根據(jù)國家環(huán)境和利益來實施時，然而，與氣候和低碳問題相關的政策和法律實施的領域需要政策制定者和監(jiān)管者更多的關注。綜上所述，可持續(xù)發(fā)展目標和法律原則的進一步嵌入與不同行業(yè)問題之間的相互關系和交叉影響的進一步理解有助于產(chǎn)生更多的可持續(xù)結果，并且在那些行業(yè)中本質(zhì)上產(chǎn)生更有效的和公平

13、的決策。為了取得這個目標，并鞏固包含可持續(xù)發(fā)展目標的21世紀議程和中國法律，中國政府應該積極地考慮首先引用可持續(xù)發(fā)展法律：賦予21世紀議程以法律效力（并更新21世紀議程以處理“十二五”規(guī)劃中概述的氣候變化和低碳經(jīng)濟行動的發(fā)展）；概述中國法律認可的可持續(xù)發(fā)展原則；要求所有的政府計劃和決策都遵守21世紀議程與可持續(xù)發(fā)展原則；對沒有遵守可持續(xù)發(fā)展法律的義務的行為實施行政制裁。參考文獻：1 國家計劃委員會china's agenda 21eb/ol2001-12-24http：/wwwacca21orgcn/ca21pahtml2 christopher tungcarbon law and

14、practice in china，chapter 22，in：david freestone and charlotte streck （eds），legal aspects of carbon trading kyoto，copenhagen and beyond （oxford：oxford university press，2009）3 劉援，謝永明世界可持續(xù)發(fā)展與中國寫在2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會之前j綠葉，2012（5）4 caac directivehttp：/wwwcaacgovcn/a1/201202/t20120206_45737html5 rose galle“ecj

15、 judgment”，21 december 2011，available at http：/curiaeuropaeu/juris/document/documentjsf？text=&docid=117193&pageindex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=3562476 matthew genasciborder tax adjustments and emissions trading：the implications of international trade law for policy designjcarb