論中國人民銀行與銀監(jiān)會的職責分工

1、論中國人民銀行與銀監(jiān)會的職責分工【內(nèi)容摘要】 中國人民銀行和銀監(jiān)會的職責分工是修改中國人民銀行法與制定銀行業(yè)監(jiān)督管理法的重要背景，這兩部法律對二者的職責作了相對清晰的劃分，對于二者的職責協(xié)調(diào)亦有規(guī)定。盡管在具體實施中仍會遺留各種問題，但它們的出現(xiàn)，對于加強央行與銀監(jiān)會履行職責，促進金融體制改革，完善市場經(jīng)濟體系，均有裨益。 【關(guān)鍵詞】 中國人民銀行 央行 銀監(jiān)會 職責分工 2003年4月，銀監(jiān)會在千呼萬喚之后，終于浮出水面。由此而帶來的一個問題，就是關(guān)于銀監(jiān)會與中國人民銀行的職責分工的確定與協(xié)調(diào)。這兩個機構(gòu)雖然各有其獨特的職責，亦有著千絲萬縷的職責聯(lián)系。盡管最近修改的中國人民銀行法與新出臺的銀

2、行業(yè)監(jiān)督管理法，為這種職責分工暫時作出了區(qū)分，卻遠遠不能說是劃上了一個圓滿的句號，在這兩部法律的背后，還存在著許多值得關(guān)注的地方。 一、中國人民銀行與銀監(jiān)會職責分工的演變歷史 （一）中國人民銀行職責的演變 中國人民銀行作為我國的中央銀行，已經(jīng)有了55年的歷史。然而，直到1983年與國有商業(yè)銀行的分離，它才成為真正意義上的中央銀行。之后它又經(jīng)歷了三次職責上的分離，即1992年證監(jiān)會的成立，對證券市場的監(jiān)管職責從人民銀行中剝離；1998年保監(jiān)會的成立，對保險市場的監(jiān)管職責也從其中剝離；及至最近銀監(jiān)會的成立，其職責再次得以細化。 與此同時，中國人民銀行在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上也在為其職責的優(yōu)化不斷地進行調(diào)整

3、。1995年通過的原人民銀行法，賦予了人民銀行廣泛的職責，其基本職能可以歸納為金融調(diào)控、金融監(jiān)管和金融服務(wù)。1997年，經(jīng)國務(wù)院批準，中國人民銀行設(shè)立了貨幣政策委員會，強化了其金融調(diào)控的能力。1998年，央行對分支機構(gòu)進行重大調(diào)整，建立九大分行，使貨幣政策由計劃經(jīng)濟時代的直接計劃調(diào)控向借助市場工具間接調(diào)控轉(zhuǎn)變。2003年12月27日，經(jīng)過修訂的人民銀行法于十屆全國人大常委會六次會議正式表決通過，強化了央行在執(zhí)行貨幣政策和宏觀調(diào)控上的作用，明確地提出了其“防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定”的職責。 從以上央行的發(fā)展歷程可以看出，央行的職責越來越得以專業(yè)化，即它已不再像以前那樣負責金融業(yè)的方方面面

4、，而是將監(jiān)管職責逐步剝離開來，使其更關(guān)注于貨幣政策的制定與執(zhí)行上，著眼于整個金融體系的穩(wěn)定，從而強化其職責執(zhí)行的效力，增強其貨幣政策的獨立性。因此可以說，央行的管理體制和基本職能也隨之跨入了一個嶄新的歷史發(fā)展時期。 （二）銀監(jiān)會的成立及職責發(fā)展過程 2003年3月10日，第十屆全國人大一次會議審議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，設(shè)立銀行監(jiān)督管理委員會即銀監(jiān)會。同年4月26日，十屆全國人大常委會第二次會議審議通過了國務(wù)院關(guān)于提請審議中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會行使原來由中國人民銀行行使的監(jiān)督管理職權(quán)的議案，使銀監(jiān)會享有了銀行業(yè)監(jiān)督管理的職權(quán)。4月28日，銀監(jiān)會正式掛牌成立。為了使銀監(jiān)會所享有的職責得到初步

5、明確，同日公布的銀監(jiān)會2003年第一號公告將其主要職責進行列舉，共分八項即：制定有關(guān)銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)管的規(guī)章制度和辦法；審批銀行業(yè)金融機構(gòu)及分支機構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍；對銀行業(yè)金融機構(gòu)實行現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管，依法對違法違規(guī)行為進行查處；審查銀行業(yè)金融機構(gòu)高級管理人員任職資格；負責統(tǒng)一編制全國銀行數(shù)據(jù)、報表，并按照國家有關(guān)規(guī)定予以公布；會同有關(guān)部門提出存款類金融機構(gòu)緊急風險處置的意見和建議；負責國有重點銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)事會的日常管理工作；承辦國務(wù)院交辦的其他事項。12月27日，銀行業(yè)監(jiān)督管理法與修改過的中國人民銀行法同時于十屆全國人大常委會六次會議上通過，為銀監(jiān)會監(jiān)督管理職責的承擔最終

6、提供了明確的法律依據(jù)。 實際上，縱觀銀監(jiān)會的整個短暫發(fā)展過程，可以發(fā)現(xiàn)，它的成立與職責的明確同時也是中國人民銀行職責專業(yè)化的一個重要階段，兩者正是在這期間進行職責分工的細化。而且，央行監(jiān)管職責的剝離與銀監(jiān)會的設(shè)立，是與我國目前的經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境密不可分的，符合我國經(jīng)濟發(fā)展的趨勢。中共中央十六屆三中全會通過的關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定明確指出，要深化金融改革，健全金融調(diào)控機制，完善金融監(jiān)管體制。央行與銀監(jiān)會的職責分工，與這一要求是相吻合的，是這一科學發(fā)展觀下的新的法律建構(gòu)。 二、中國人民銀行所獨有的職責 新修改的中國人民銀行法在將央行原有的監(jiān)管職責分離開來的同時，也確認了其所獨有的

7、職責。只有對人民銀行獨有職責進行明確地規(guī)定，才有可能在央行和銀監(jiān)會職責分工這一問題上作出清楚的闡述。尤其是對央行貨幣政策獨立性，以及宏觀調(diào)控和化解金融風險職責的強調(diào)，更是修改原法條的重點所在，這就為央行和銀監(jiān)會兩個機構(gòu)的職責分工奠定了根基。然而，透過這些新法條的字里行間，也應(yīng)該看到，這種職責的確定仍然有不足之處，有待實踐的進一步考驗與完善。 （一）央行獨有職責確立的出發(fā)點貨幣政策職責與監(jiān)管職責的剝離HT 貨幣政策職責作為央行所獨有的職責，這應(yīng)該是無可置疑的，只是在監(jiān)管職責存廢的問題上，歷來爭議頗為激烈。盡管目前看來，廢除央行監(jiān)管職責已經(jīng)是發(fā)展大勢的所趨，但堅持央行監(jiān)管職責的觀點仍值得重視，因為

8、央行監(jiān)管職責的剝離同樣會給這一機構(gòu)帶來相應(yīng)的沖擊。 1、 堅持央行監(jiān)管職責的理由 堅持央行的監(jiān)管職責也有其自身的依據(jù)，主要包括：（1）貨幣政策職責與監(jiān)管職責在實際上是密切聯(lián)系的，在一定意義上說，央行貨幣政策職責的實施是以監(jiān)管職責為前提的，通過有效而全面的監(jiān)管來為貨幣政策的制定提供實踐基礎(chǔ)，也為其執(zhí)行創(chuàng)造有利條件。（2）獨 立和強有力的中央銀行是承擔監(jiān)管職責的最佳機構(gòu)。美國聯(lián)邦儲備理事會前主席沃爾克曾經(jīng) 說到：要進行行之有效的監(jiān)督，具有一個強有力的監(jiān)督機構(gòu)也是十分重要的。如果監(jiān)督者軟弱無力，就不能那么有效地施行謹慎性、安全性和健全性的各項職能由于政治和其他種種原因，中央銀行可能是最強有力的監(jiān)督機

9、構(gòu)。這一點是很清楚的，至少在美國是這樣，因為中央銀行是獨立和嚴格的，最不受那些常常削弱監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督工作的政治和其他壓力的制約?！?盡管這段話針對的是美國的情況，但對于監(jiān)管職責所要求的獨立和強有力的特性而言，央行無疑在這方面比起其他機構(gòu)更勝一籌。而且，我國理論界對于央行獨立性地位的呼聲也越來越高，這些都對其監(jiān)管職責的剝離產(chǎn)生了一定的沖擊。（3）央行在承擔監(jiān)管職責上有著許多便利的信息來源。央行在維護支付、清算系統(tǒng)的正常運行，經(jīng)理國庫，負責金融業(yè)的統(tǒng)計、調(diào)查、分析和預(yù)測等方面，積累了許多的經(jīng)驗，也創(chuàng)建了不少的信息收集渠道，這些傳統(tǒng)的央行職責無疑為其監(jiān)管職責的行使提供有利的條件。尤其是它在宏觀調(diào)控過程

10、中所進行的再貼現(xiàn)、公開市場操作等職責，掌握了大量的經(jīng)濟金融信息，使得監(jiān)管的承擔會更加有效與方便。 2、 廢除央行監(jiān)管職責的理由 應(yīng)該說，以上雖然列舉出了不少支持央行保留監(jiān)管職責的論據(jù)，但伴隨著經(jīng)濟形勢的變化發(fā)展，越來越多的學者對這一觀點持批判態(tài)度，提出了許多的辯駁理由，使得廢除央行監(jiān)管職責的觀點逐漸占據(jù)上風，并最終通過立法得以明確下來。 （1）從我國的歷史背景來看，央行監(jiān)管職責的存在不但使這一職責得不到充分有效的行使，還在同時影響到了貨幣政策的實施。因為在我國的現(xiàn)實國情之中，央行與各個被監(jiān)管的金融機構(gòu)特別是國有銀行金融機構(gòu)，相互間有著錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，根本就不可能實現(xiàn)真正意義上的有力監(jiān)管。有

11、學者就一針見血地指出，人民銀行與和四大國有商業(yè)銀行之間是“婆 媳關(guān)系”，它與信用社間更是一種“父子關(guān)系”。這樣的“血緣”關(guān)系的存在，使得央行往往立足于金融業(yè)本身利益所在，來實施其貨幣政策，由此，決定利率高低、貨幣供應(yīng)多少等貨幣政策的不再是整個市場的大環(huán)境了，從而扭曲了貨幣政策和監(jiān)管職責的行使。 （2）貨幣政策與監(jiān)管這兩種職責在本質(zhì)上是不同的。貨幣政策屬于短期的宏觀政策行為， 具有較強的彈性和伸縮性；而監(jiān)管則屬于政府職能之一，應(yīng)該從嚴進行，持之以恒，不能忽 緊忽松。更具體而言，兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)為：第一，行為手段不同。貨幣政策通過采取經(jīng)濟手段如利率、公開市場操作等來實現(xiàn)其目的；而監(jiān)管則更側(cè)重于法

12、律手段，以法律的形式來調(diào)整金融業(yè)的監(jiān)督管理。第二，調(diào)整對象不同。貨幣政策面向的是整個社會，包括了整個社會經(jīng)濟體系中的各個企業(yè)以及公民個人；而監(jiān)管則主要針對金融機構(gòu)。第三，目標不同。貨幣政策的直接目的是為了維護貨幣幣值的穩(wěn)定，是基于社會公益而出發(fā)的；監(jiān)管則是為了維護金融機構(gòu)的穩(wěn)定，進而維護金融投資者和存款者的利益。正是兩者內(nèi)在的矛盾性使得它們要為一個機構(gòu)所同時擁有不太可能，容易造成某一方面職責的弱化甚至喪失。 （3）央行監(jiān)管職責的剝離還有利于提高貨幣政策及監(jiān)管職責各自的專業(yè)化水平。一方面，貨幣政策基于其本身的特性，注重的是間接的宏觀調(diào)控手段，其目標不能依靠加緊或放松監(jiān) 管來實現(xiàn)，需要運用專業(yè)化的

13、調(diào)整方法；另一方面，監(jiān)管的獨自存在，可以避免利用增加貨 幣發(fā)行來掩蓋監(jiān)管過程中出現(xiàn)的漏洞，促進其向?qū)I(yè)化的方向不斷發(fā)展。因此，從更高的角 度來看，兩種職責的分工，能夠減少宏觀調(diào)控與微觀管理中產(chǎn)生的沖突，使得央行和銀監(jiān)會 得以專注于其自身的職責所在，提高專業(yè)性管理的水平。 （4）監(jiān)管職責的剝離還有利于央行貨幣政策的超然實施。紙幣本位制的確立，經(jīng)濟因素的日趨復(fù)雜化，以及全球化背景下的金融創(chuàng)新對貨幣的供應(yīng)與需求、對貨幣政策中介目標和傳導(dǎo)機制的影響，越來越體現(xiàn)出貨幣政策的重要性，將本質(zhì)上不屬于央行職能的監(jiān)管職責分離出來，能使貨幣政策的制定與執(zhí)行避免該職責的不當影響。當前我國正在逐步完善中的市場經(jīng)濟體制

14、能否得到進一步的發(fā)展，貨幣政策職責的行使與其密切相關(guān)，因此，確保央行貨幣政策的超然實施，也在另一個側(cè)面要求央行原來的監(jiān)管職責進行分離。 筆者認為，以上關(guān)于央行監(jiān)管職責存廢的爭論，首先在事實上反映了金融業(yè)發(fā)展過程中不同階段的要求。在早期的分業(yè)監(jiān)管時期，由于金融經(jīng)濟形勢不太復(fù)雜，因此，央行即使一身兼二職，亦能勝任。但是，混業(yè)監(jiān)管時期的到來，以及金融創(chuàng)新和法律變革的挑戰(zhàn)，使得央行在承擔貨幣政策這一日益繁重職責的同時，要很好地實施監(jiān)管就成為了一個難題，往往有顧此失彼的情況出現(xiàn)。其次，央行的監(jiān)管還與其獨立性的強弱有關(guān)。具有較強獨立性的央行，一般是不兼有監(jiān)管職責的，因為該職責本質(zhì)上的管理性質(zhì)使其應(yīng)該歸屬于

15、政府職能的應(yīng)有范疇，而央行的獨立性很大程度上正是體現(xiàn)在與政府的相對獨立上，所以不應(yīng)具有該監(jiān)管職責。在我國目前的情形下，央行的超然獨立性還很難確保，但它仍然是一個發(fā)展的大方向，因而未來央行獨立性地位的確立，同樣要求監(jiān)管職責的剝離。最后，各國通過實踐也紛紛趨向央行貨幣政策與監(jiān)管職責分立的體制。德國等實行全能銀行制的國家和正在向全能銀行制過渡的英國等國，央行已經(jīng)不再具有監(jiān)管的職責。同時，實踐也證明，央行兼有監(jiān)管職責的國家，要比央行不負責該職責的國家，具有更高的通貨膨脹，率一般要高出50%以上。究其原因，正在于央行貨幣政策與監(jiān)管職責的融為一體，會使央行運用“最后貸款人”的特權(quán)保護瀕臨倒閉的銀行，從而導(dǎo)

16、致低質(zhì)量信貸的增加，通貨膨脹也持續(xù)上升。 （二） 修改后的中國人民銀行法關(guān)于央行獨有職責的變動 上述央行貨幣政策與監(jiān)管職責的剝離，最為明顯地反映在新修改的中國人民銀行法中，即該法條修改的重點正在于央行監(jiān)管職責的分離上。原中國人民銀行法賦予央行的職責為制定和執(zhí)行貨幣政策、實施金融監(jiān)管和提供金融服務(wù)三個方面，目前則調(diào)整為制定和執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定和提供金融服務(wù)。具體而言，此次對央行獨有職責的修改主要表現(xiàn)在： 第一，強化了中國人民銀行與制定和執(zhí)行貨幣政策有關(guān)的職責。具體為，中國人民銀行法第十二條增加了一款：“中國人民銀行貨幣政策委員會應(yīng)當在國家宏觀調(diào)控、貨幣政策制 定和調(diào)整中，發(fā)揮重要作用?！?/p>

17、第二十三條增加了中國人民銀行在公開市場買賣金融債券這一貨幣政策工具。第三十一條要求中國人民銀行依法監(jiān)測金融市場的運行情況，對金融市場實施宏觀調(diào)控，促進其協(xié)調(diào)發(fā)展。 第二，明確提出了維護金融穩(wěn)定的職能，即由過去主要通過對銀行業(yè)金融機構(gòu)的設(shè)立審批、業(yè)務(wù)審批和高級管理人員任職資格審查和日常監(jiān)督管理等直接監(jiān)管的職能轉(zhuǎn)換為履行對金融業(yè)宏觀調(diào)控和防范與化解系統(tǒng)性風險的職能。具體為，中國人民銀行法第一條以“維護金融穩(wěn)定”的職責代替了原來的“加強對金融業(yè)的監(jiān)督管理”職責。第二條以“防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定”的規(guī)定取代了原來的“對金融業(yè)實施監(jiān)督管理”的規(guī)定。將原來的第三十一條修改為：“中國人民銀行依法監(jiān)

18、測金融市場的運行情況，對金融市場實施宏觀 調(diào)控，促進其協(xié)調(diào)發(fā)展?！痹黾恿说谌臈l，即“當銀行業(yè)金融機構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風險時，為了維護金融穩(wěn)定，中國人民銀行經(jīng)國務(wù)院批準，有權(quán)對銀行業(yè)金融機構(gòu)進行檢查監(jiān)督?！?第三，增加了反洗錢的職能。中國人民銀行法第四條規(guī)定，中國人民銀行指導(dǎo)、部署金融業(yè)反洗錢工作，負責反洗錢的資金監(jiān)測。 從以上的修改可以看出，央行獨有職責的變動最主要就是體現(xiàn)在監(jiān)管職責的剝離，維護金融穩(wěn)定職責的明確上。實際上，央行以前同樣具有維護金融穩(wěn)定這一職責，只是該職責的承擔分散在央行各項職責的行使之中。此次中國人民銀行法的修改，明確地提出了央行維護金融穩(wěn)定的職責，為其權(quán)利的行

19、使提供了具體的法律依據(jù)。央行已經(jīng)將這一職責確定為三方面的內(nèi)容：一是作為最后貸款人在必要時救助高風險金融機構(gòu)；二是共享監(jiān)管信息采取各種措施防范系統(tǒng)性金融風險；三是由國務(wù)院建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。為了更為有力地承擔 起這一職責，修改后的中國人民銀行法設(shè)計了近10個條文，具體規(guī)定了可供央行行使該 職責的各種法律手段。 （三） 修改后的中國人民銀行法關(guān)于央行獨有職責中存在的問題 盡管中國人民銀行法通過修改對央行的獨有職責作出了明確而詳細的規(guī)定，但在這些法律規(guī)定的后面，仍然可以發(fā)現(xiàn)有許多問題亟待解決。這些問題解決不好，必然會影響到央行職責的履行。 1、關(guān)于貨幣政策委員會的定性與作用 新修改的中國人民銀行法中第

20、十二條是關(guān)于貨幣委員會的專門規(guī)定，該條款相對于原法條，增加了一款，強調(diào)“貨幣委員會應(yīng)當在國家宏觀調(diào)控、貨幣政策制定和調(diào)整中，發(fā)揮重要作用”。從中可以看出，央行對于貨幣委員會的作用，可以說已經(jīng)提升到了一個新的高度。 但是，中國人民銀行法中對于貨幣政策委員會的性質(zhì)并未提及，因此，關(guān)于其定性，只能從國務(wù)院頒布的中國人民銀行貨幣政策委員會條例中確定。該條例第二條規(guī)定：“貨幣政策委員會是中國人民銀行制定貨幣政策的咨詢議事機構(gòu)。”無疑，這一委員會只是一個咨詢議事機構(gòu)，而不享有真正意義上的決策權(quán)。然而，該條例卻賦予了貨幣委員會廣泛的職權(quán)，包括：依據(jù)國家的宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標，討論貨幣政策的制定、調(diào)整；提出貨幣政

21、策控制目標；運用貨幣政策工具；提出有關(guān)貨幣政策的重要措施；進行貨幣政策與其他宏觀經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)等等。應(yīng)該說，這些職權(quán)實際上也是央行所承擔的貨幣政策職責。但限于貨幣委員會的咨詢議事機構(gòu)的定位，它所享有的職權(quán)能否得到真正的落實，值得商榷。而如果該委員會不能真正行使這些權(quán)利，央行的貨幣政策職責又如何得以獨立地制定與執(zhí)行。實際上，中國人民銀行法中也只是強調(diào)要發(fā)揮該委員會的“重要作用”，而不是它應(yīng)享有的“決策性作用”，盡管這已是一個很大的進步，但并未達到它最終的目標。如果貨幣委員會仍然停留在咨詢議事機構(gòu)的地位上，必然也會影響央行在貨幣政策上的獨立發(fā)言權(quán)，因為在目前的體制下，央行還是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的一個組成

22、部門，它沒有獨立的發(fā)言權(quán)也就意味著貨幣政策的最終制定權(quán)還是在國務(wù)院手中。因此，可以說，不解決貨幣政策委員會的定位問題，在貨幣政策問題上央行的獨特和巨大的作用就很難完全發(fā)揮出來。 2、關(guān)于央行征信管理職責的賦予 9月30日，中國人民銀行公布了新的“三定”方案，即由中央編制辦公室批準印發(fā)的關(guān)于主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制調(diào)整意見的通知，該通知中規(guī)定央行的主要職責有十四項，其中第十一項為：“管理信貸征信業(yè)，推動建立社會信用體系?！币虼?，征信職責也是央行的主要職責之一。 然而，修改后的中國人民銀行法并未將這一職責納入其中。令人意外的是，上述通知中的其它職責則在調(diào)整后被悉數(shù)規(guī)定于中國人民銀行法中。由此帶

23、來一些問題，即征信管理是否央行的職責之一，為何不將這一職責明確規(guī)定于中國人民銀行法中。由央行承擔征信管理職責，主要原因在于：一方面，大量的征信信息中，銀行貸款記錄占了90%以上，這種情況也已被國外征信實踐所證實； 另一方面，銀行也是征信信息的主要需求方。這兩者促使銀行金融機構(gòu)迫切地需要承擔征信職責。但是，由于征信業(yè)涉及多方面的領(lǐng)域，是一項全新的、專門的服務(wù)行業(yè)，直接關(guān)系到我國誠信制度的創(chuàng)建，因此有必要設(shè)立或指定一個部門實施該職責。央行鑒于其本身在銀行體系中的領(lǐng)頭地位及強有力性，成為這一職責承擔主體的最佳選擇。事實上，人民銀行新的“三定”方案中，在央行內(nèi)部就專門設(shè)立了征信管理局來負責這一職責。同

24、時，央行也已經(jīng)實際承擔起了征信業(yè)的管理工作，它已經(jīng)為國務(wù)院代擬了征信管理條例，對征信機構(gòu)運營的各個環(huán)節(jié)，包括信息的收集、保存、加工和產(chǎn)品出售做出了規(guī)定。 央行也已經(jīng)明確表示，雖然中國人民銀行法并未規(guī)定中國人民銀行履行信貸征信業(yè)的管理職責，但管理信貸征信業(yè)仍然是中國人民銀行的法定職責之一。此外，中國人民銀行法第四條所規(guī)定的人民銀行最后一項職責“國務(wù)院規(guī)定的其他職責”是一個兜底條款，因此，依據(jù)人民銀行“三定”方案由央行承擔的征信管理職責可以通過此條款納入其職責范圍之內(nèi)，只是相對央行的其它職責而言，在明確性上欠缺了一些。 在承認擁有征信管理職責的同時，央行有關(guān)負責人指出，由于目前我國的社會征信工作還

25、處于試點階段，征信業(yè)務(wù)又需要多方位監(jiān)管，而部委之間征信監(jiān)管分工不明確，所以一時難以以法律的形式確定下來。這就多多少少會使公眾對央行是否擁有征信管理的職責產(chǎn)生了一定的錯覺。 三、銀監(jiān)會的獨有職責 剛剛出臺不久的銀行業(yè)監(jiān)督管理法對銀監(jiān)會的職責作出了比較明確而詳細的規(guī)定，它將央行原來承擔的監(jiān)管職責轉(zhuǎn)移給了這個新成立的機構(gòu)，為其設(shè)定了各種行使權(quán)利、實施措施以及制約機制等。但是鑒于銀監(jiān)會與央行之間畢竟還是存在著許多藕斷絲連的關(guān)系，在具體的操作上仍然有值得探討之處。 （一）銀行業(yè)監(jiān)督管理法關(guān)于銀監(jiān)會獨有職責的規(guī)定 銀行業(yè)監(jiān)督管理法共6章50條，具體地規(guī)定了銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管對象、監(jiān)管目標和原則、監(jiān)管職責

26、和措施等內(nèi)容。尤其是該法采用專章對銀監(jiān)會的監(jiān)督管理職責作出了全面地規(guī)定，共有19條之多，所占篇幅相當之大。在這之后又用另一章對監(jiān)督管理的措施作了專門的規(guī)定，因而，立法者對銀監(jiān)會監(jiān)管職責承擔之重視程度，由此可見一斑。而監(jiān)管恰恰是銀監(jiān)會成立的職責依據(jù)，也是它所承擔的主要的獨有職責。 概括而言，銀監(jiān)會的監(jiān)管職責主要為：制定有關(guān)銀行業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)管的規(guī)章制度和辦法；審批銀行業(yè)金融機構(gòu)及分支機構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍；對銀行業(yè)金融機構(gòu)實行現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管，依法對違法違規(guī)行為進行查處；審查銀行業(yè)金融機構(gòu)高級管理人員任職資格；負責統(tǒng)一編制全國銀行數(shù)據(jù)、報表，并按照國家有關(guān)規(guī)定予以公布；負責國有重點銀行

27、業(yè)金融機構(gòu)監(jiān)事會的日常管理工作；承辦國務(wù)院交辦的其他事項。 此次銀行業(yè)監(jiān)督管理法對于銀監(jiān)會監(jiān)管職責的設(shè)定體現(xiàn)出了兩大特點：第一，大量吸收和借鑒了國際銀行業(yè)監(jiān)管的先進理念和其他國家或地區(qū)銀行業(yè)的法律制度。尤其顯著的是，該法將2001年確定的新巴塞爾資本協(xié)議框架對各國監(jiān)管當局提出的監(jiān)管理念與要求納入其中，使之更符合國際化發(fā)展的潮流。第二，該法在具體規(guī)定了銀監(jiān)會監(jiān)管職責的同時，還強化了其監(jiān)管手段和措施，并對監(jiān)管權(quán)力的運作進行了規(guī)范和約束。銀監(jiān)會監(jiān)督管理法中的第四章就是關(guān)于監(jiān)管措施的詳細規(guī)定；另一方面，它又以法律的形式，系統(tǒng)地建立了對銀監(jiān)會的監(jiān)督制約和問責機制，可以說是我國法律體系中的一次立法創(chuàng)新。

28、（二）銀監(jiān)會承擔獨有監(jiān)管職責過程中面臨的難題 監(jiān)管職責已經(jīng)從央行中剝離出來，并在銀行業(yè)監(jiān)督管理法中被正式明文賦予銀監(jiān)會行使。然而，對于這個新成立的機構(gòu)來說，要它在短時間內(nèi)承擔起這個重任，會面臨著極大的挑戰(zhàn)，也需要克服不少隨之而來的問題。 1、對于剝離后監(jiān)管職責行使之效果的疑問 如前文所述，央行原來的監(jiān)管職責與其貨幣政策職責在本質(zhì)上是存在著沖突的，這種矛盾性最終導(dǎo)致了當前立法上將監(jiān)管職責從央行中剝離開來的結(jié)果，并在新一輪的機構(gòu)改革中將此職責賦予了一個新成立的機構(gòu)銀監(jiān)會。 然而，不可忽視的是，央行貨幣政策職責的存在在一定程度上也有利于監(jiān)管工作的開展，因為貨幣政策在制定和執(zhí)行過程中可以有意地為監(jiān)管創(chuàng)

29、造便利條件，從而提高監(jiān)管的效率。同時央行在其日常業(yè)務(wù)中還享有指導(dǎo)和介入權(quán)，例如資金周轉(zhuǎn)、支付應(yīng)急和票據(jù)再貼現(xiàn)等，使得各個銀行金融機構(gòu)能夠更易于接受央行的監(jiān)督管理。正是央行所承擔的這雙重職責，讓它在金融機構(gòu)中享有很高的權(quán)威，其當年監(jiān)管職責的開展也完全可以用“恩威并重”這一詞來加以概括。因此，銀監(jiān)會未來承擔的監(jiān)管職責是否也會有這一效果性，是一些學者所不斷置疑乃至加以詬病之處。筆者認為，盡管在監(jiān)管職責的行使上，相對于當年的央行而言，目前的銀監(jiān)會還是有許多值得充實與完善的地方。最明顯的正是銀監(jiān)會缺乏央行的業(yè)務(wù)介入權(quán)，使得它在監(jiān)管職責實施中難以達到得心應(yīng)手的地步，這也是它在權(quán)力結(jié)構(gòu)微妙變化過程中所留下的

30、一道坎。但是，監(jiān)管職責的剝離與銀監(jiān)會的設(shè)立，無疑是一個發(fā)展的方向，這個改革的過程中必然會有利與弊的同時存在。在對這兩者進行仔細權(quán)衡之后可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管職責由銀監(jiān)會所獨享更有利于整個金融體制的穩(wěn)定與前進，這一職責的行使不能也不應(yīng)再像以前那樣，更多地通過各種非專門監(jiān)管手段進行。畢竟這些手段的運用并不總是與期望中的一致，會帶來積極的后果；相反，它們有時會使監(jiān)管職責流失于無形之中，從而抹煞了使用這些手段的原意。盡管這樣一來，銀監(jiān)會的監(jiān)管職責會面臨著很大的困難，但對于在機構(gòu)縮減改革中逆勢而出的銀監(jiān)會而言，克服這些困難是其“應(yīng)有之義”，而且在該機構(gòu)的設(shè)立過程中，這些難題也是其應(yīng)該預(yù)見到的，是它在漫漫發(fā)展道路

31、上必須跨越的溝壑。 2、銀監(jiān)會監(jiān)管重點的轉(zhuǎn)移從合規(guī)性監(jiān)管到合規(guī)性監(jiān)管與風險性監(jiān)管的并重 所謂“合規(guī)性監(jiān)管”是指監(jiān)管當局對銀行執(zhí)行有關(guān)政策、法律、法規(guī)情況所實施的監(jiān)管。所謂“風險性監(jiān)管”是指監(jiān)管當局對商業(yè)銀行的資本充足程度、資產(chǎn)質(zhì)量、流動性、盈利性和管理水平所實施的監(jiān)管。銀監(jiān)會成立后，其監(jiān)管的重點不能再像以前那樣只注重合規(guī)性監(jiān)管，而應(yīng)將風險性監(jiān)管也提高到同等的高度上。 將合規(guī)性監(jiān)管與風險性監(jiān)管并重，其原因有兩個方面：其一，合規(guī)性監(jiān)管本身固有的缺陷使它不再是當前監(jiān)管重點的唯一選擇，因為它對市場的敏感度較低，往往不能及時而全面地反映金融機構(gòu)及整個金融系統(tǒng)的風險所在，導(dǎo)致監(jiān)管的實施出現(xiàn)了滯后性。其二，

32、隨著金融創(chuàng)新和變革的不斷發(fā)展，金融業(yè)的風險也存在于該行業(yè)的方方面面，既有根源于金融內(nèi)部機構(gòu)的弊病而產(chǎn)生，也有外部政府和市場的作用而導(dǎo)致；既有道德風險的因素，也有社會信用環(huán)境的影響。因而，目前對金融風險的監(jiān)管要應(yīng)付的是一個綜合性的頑癥，在合規(guī)性監(jiān)管 的基礎(chǔ)上，采用風險性監(jiān)管的方法，能夠?qū)Ω鞣N外在及潛在的因素進行全面考慮，更有利于 銀監(jiān)會監(jiān)管職責的順利行使。 但是，風險性監(jiān)管的進行絕不會是一帆風順的，因為我國歷來在監(jiān)管金融業(yè)上過于看重合規(guī)性監(jiān)管的作用，對風險性監(jiān)管缺乏經(jīng)驗的積累。而且，我國整個金融環(huán)境有各種復(fù)雜的因素交錯在其中，監(jiān)管過程中遇到的問題會異乎想象地困難，它們的解決也無法一蹴而就。但是，

33、國際上一些成功的做法仍然值得借鑒。被稱為銀行業(yè)界“神圣公約”的新巴塞爾協(xié)議，提出各國金融監(jiān)管局對銀行經(jīng)營的風險監(jiān)管主要包括：資本充足性要求、流動性管理、對信貸集中的控制、經(jīng)營狀況的披露、表外業(yè)務(wù)的管理、資產(chǎn)分類和風險控制與呆賬準備的標準、 允許和限制的活動等，一般采取現(xiàn)場和非現(xiàn)場的稽核檢查和外部審計等方法。剛出臺不久的 銀行業(yè)監(jiān)督管理法就已經(jīng)將新巴塞爾協(xié)議中的核心監(jiān)管原則納入了其中，并大量地借鑒 了美國、英國、德國、日本等國家關(guān)于監(jiān)管的法律制度。由此可見，該法對于風險性監(jiān)管的 規(guī)定是較為前沿的，將會對風險性監(jiān)管的順利實施起到科學的指導(dǎo)作用。實際上，銀監(jiān)會掛 牌以來，就監(jiān)控銀行業(yè)風險已經(jīng)采取了一

34、系列的措施，包括對商業(yè)銀行不良貸款比例和余額 的監(jiān)測以及四家國有獨資商業(yè)銀行的非信貸類資產(chǎn)的檢查。因此，未來銀監(jiān)會的監(jiān)管將會以合規(guī)性監(jiān)管為前提，以風險性監(jiān)管為主題，進一步強化對金融業(yè)的監(jiān)督管理，從而促進金融業(yè)的良性發(fā)展。 3、對于銀行業(yè)監(jiān)督管理法中規(guī)定的監(jiān)管措施的置疑 銀行業(yè)監(jiān)督管理法中第四章是關(guān)于監(jiān)管措施的全面規(guī)定，其中有許多突破之處，但 是這些措施能否真正地實現(xiàn)有效促進銀行監(jiān)管的目標，仍然存有疑問。例如該法第三十六條 規(guī)定：銀行業(yè)金融機構(gòu)違反審慎經(jīng)營規(guī)則的，逾期未改正或行為嚴重的，銀監(jiān)會可以責令其 暫停部分業(yè)務(wù)、停止批準開辦新業(yè)務(wù)；限制分配紅利和其他收入；限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓；責令控股 股東轉(zhuǎn)讓股

35、權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利；責令調(diào)整董事、高級管理人員或者限制其權(quán)利；停 止批準增設(shè)分支機構(gòu)。應(yīng)該說，這些措施是相當嚴厲的，也說明了國家對銀行經(jīng)營從嚴整頓 的決心。但是，審慎經(jīng)營中對銀行金融機構(gòu)所要求的資本充足率、資產(chǎn)負債比例、資產(chǎn)質(zhì)量、流動性及盈利性等方面的內(nèi)容，在目前我國的金融界中，是一個很高的要求?？梢圆粺o夸張地說，我國的銀行金融機構(gòu)很少有達到這種高層次要求的。這就產(chǎn)生一個問題，如果面對這種情況，銀監(jiān)會是否應(yīng)采取上述措施？如果采取的話，大多數(shù)銀行金融機構(gòu)的經(jīng)營會出現(xiàn)停頓乃至癱瘓的狀況；如果不采取的話，這些規(guī)定就只會成為一紙空文，喪失了立法原意。這種情況的發(fā)生，必然會導(dǎo)致銀監(jiān)會的實際監(jiān)管工作

36、陷于一個兩難的境地。此外，該法第三十五條還規(guī)定：“銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)根據(jù)履行職責的需要，可以與銀行業(yè)金融機構(gòu)董事、高級管理人員進行監(jiān)督管理談話?！边@樣的規(guī)定在國內(nèi)的同類法律中尚屬首例，只是與銀行金融機構(gòu)高級管理人員的談話是否真能有效促進銀行監(jiān)管，還有待于實踐的證明。當然，這些措施的規(guī)定是為了使銀監(jiān)會能夠更好地行使其監(jiān)管職責，銀監(jiān)會政策法規(guī)部副主任黃毅就指出：“銀行監(jiān)管責任重大，因此需要賦予監(jiān)管人員足夠的權(quán)力?！比欢渲幸恍┐胧┰诓僮魃鲜欠窬哂袑嶋H的可行性，還是應(yīng)該置疑的。 四、央行與銀監(jiān)會應(yīng)協(xié)調(diào)的職責 盡管修改后的中國人民銀行法和新出臺的銀行監(jiān)督管理法對央行與銀監(jiān)會的各自職責作出了明確的分工，

37、但在個別領(lǐng)域上，二者仍然存在著應(yīng)該互相協(xié)調(diào)的地方。因為無論是央行抑或是銀監(jiān)會，其職責的出發(fā)點均是立足于廣大金融機構(gòu)的市場行為及其決策，只是側(cè)重點有所不同。央行職責的行使主要是通過制定和執(zhí)行貨幣政策來實現(xiàn)，而銀監(jiān)會則通過對各金融機構(gòu)具體且微觀的監(jiān)管來實施其職責。亦即前者是為了維護宏觀金融秩序的穩(wěn)定；后者是著眼于金融機構(gòu)的合法穩(wěn)健運營及自由公平的金融競爭環(huán)境的創(chuàng)造上。即便如此，這兩個機構(gòu)的職責也不是能夠截然分開的，二者的職責還是會相互滲透，相互影響，因此，它們還是存在著應(yīng)加以互相協(xié)調(diào)的職責，這在中國人民銀行法和銀行監(jiān)督管理法中也有所體現(xiàn)。 （一）監(jiān)管信息的共享 銀行業(yè)監(jiān)督管理法第六條明確規(guī)定：“國

38、務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當和中國人民銀行、國務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機制?！庇纱?，銀監(jiān)會與央行在監(jiān)管信息的共享上就存在了需要彼此協(xié)調(diào)的地方，這也是二者在職責分工基礎(chǔ)上的一個交叉點的體現(xiàn)。在央行和銀監(jiān)會間實行監(jiān)管信息的共享，其原因有二：一是這些機構(gòu)在履行各自職責的過程中會占有一定的信息資料，其中有不少是對另一個機構(gòu)有用的信息，如果二者缺乏交流，一方面會增加這兩個機構(gòu)履行職責的成本，另一方面也會影響它們決策的準確有力性；二是可以最大限度地減少銀行等金融機構(gòu)不必要的負擔，使它們無須疲命于一次又一次重復(fù)的信息供給要求，也在另一個側(cè)面盡可能地提高了央行和銀監(jiān)會實施職責的效率。 在監(jiān)管

39、信息共享上，國外有著不同的實踐做法。在英國，英格蘭銀行（即中央銀行）、金融監(jiān)管局與財政局之間存在著一個三方小組會議機制，進行定期蹉商，互換信息。而在日本， 日本銀行（即中央銀行）與承擔監(jiān)管職責的日本金融廳的職員，在實際工作中經(jīng)?；Q信息，也常常通過協(xié)商機制協(xié)調(diào)對同一金融機構(gòu)的現(xiàn)場檢查日程安排，形成了密切的配合關(guān)系。而在我國，也有不少學者提出了各種信息的共享機制。有學者建議加快監(jiān)管信息的電子化步伐，并建立一個公共金融信息處理中心，由其充當整個金融監(jiān)管體系的信息中心，以此構(gòu)建一個為各監(jiān)管機構(gòu)共用的金融信息平臺。還有學者提出了信息共享傳送帶的構(gòu)想，其主要機理為：央行提供信息存入信息共享帶，銀監(jiān)會從中

40、提取并進行分析研究，然后再將其研究結(jié)果及時地存入信息共享帶中，便于央行制定貨幣政策時信息的運用。由此，央行和銀監(jiān)會能夠各取所需且互利互惠。實際上，上述學說的出發(fā)點均強調(diào)了央行與銀監(jiān)會監(jiān)管信息的共享，這也是在當前二者職責分工基礎(chǔ)上必須加以重點考慮的地方。尤其應(yīng)該提及的是，銀監(jiān)會僅僅向人民銀行送達為政府信息公開所需的金融機構(gòu)一般性的資產(chǎn)負債表等統(tǒng)計資料是遠遠不夠的，因為這些資料是很難達到全面而深層次地反映一個金融機構(gòu)的實際運營狀況，也就難以滿足央行據(jù)此作出貨幣政策的決策。 （二）金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制的創(chuàng)建與運行 修改后的中國人民銀行法增加了第九條的規(guī)定，即“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制?！边@個金

41、融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的創(chuàng)建與運行當然離不開央行與銀監(jiān)會的密切配合，要求二者在各自職責的履行中進行有效地協(xié)調(diào)。 如前文所述，監(jiān)管職責主要由銀監(jiān)會所行使，但它在實施監(jiān)管的過程中有時還是要與央行進行協(xié)調(diào)與蹉商。例如，在通貨緊縮時期，央行往往會采取擴張性貨幣政策，以刺激經(jīng)濟的發(fā)展，此時，金融機構(gòu)也會隨之擴大自身的經(jīng)營規(guī)模，追求利潤的最大化，這樣一來，會出現(xiàn)放松對風險防范的情形，給監(jiān)管帶來了困難。反之，嚴厲的監(jiān)管又會對貨幣政策的實施帶來了逆向的效應(yīng)。除此之外，還有學者指出，前文提及的銀監(jiān)會的監(jiān)管職責屬于預(yù)防性監(jiān)管職責，央行還應(yīng)承擔起另一種補救性監(jiān)管措施，它在性質(zhì)上屬于保護性監(jiān)管職責，也涵蓋于廣義監(jiān)管職責的范疇

42、之內(nèi)。這種保護性監(jiān)管職責的最明顯體現(xiàn)，就在于央行所扮演的最后 貸款人角色，即金融機構(gòu)已經(jīng)或者將要出現(xiàn)信用危機時，央行所采取的一系列緊急援救措施。這種措施的行使與銀監(jiān)會監(jiān)管職責的履行，能起到一種互補性的作用。但是，最后貸款人的措施只有在銀監(jiān)會監(jiān)管職責已經(jīng)無法遏制金融機構(gòu)瀕于崩潰的局面出現(xiàn)時，才能加以實施，這樣才有可能更好地實現(xiàn)對金融機構(gòu)的監(jiān)管保障目的。因而，這兩種職責的行使同樣存在著需要協(xié)調(diào)的可能。 實際上，筆者認為，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制是一個很廣的范圍，上文提到的信息共享制度也完全可以包容在其中。只是在此處更強調(diào)的是，央行與銀監(jiān)會在承擔各自職責的過程中，如果二者出現(xiàn)沖突的情況，所應(yīng)該采取的一種相對穩(wěn)定的協(xié)調(diào)合作。即使是在當前央行已將監(jiān)管職責剝離的情形下，它與銀監(jiān)會的協(xié)調(diào)機制仍應(yīng)盡快建立并穩(wěn)定下來，這樣才不會導(dǎo)致出現(xiàn)二者相互“扯皮”的現(xiàn)象，或者是出現(xiàn)銀行等金融機構(gòu)有兩個“婆婆”不當干涉的局面。在此，有必要提及的是，修改后的中國人民銀行法第四條