退耕還林工程實施機理及農戶決策模式分析

1、退耕還林工程實施機理及農戶決策模式分析柯水發(fā)i，趙鐵珍2(1.北京林業(yè)大學經濟管理學院，北京100083； 2.國家林業(yè)局經濟發(fā)展研究中心，北京 100714)摘要：退耕還林工程是迄今為止我國農戶參與而最廣的一項生態(tài)建設工程。該文首先分析了退 耕還林工程的總體進展和實丿施機理，進而分析了退耕還林工程三種不同的農戶參與行為決策模 式：自主理性決策模式、從眾模仿決策模式和被動接受決策模式，并分析了農戶參與退耕還林 的決策心態(tài)和行為演進機理，最后總結全文，得出一些簡要結論。關鍵詞：退耕還林工程；實施機理；農戶；決策模式analysis on implementation mechanism and

2、decision mode of peasanthouseholds in the conversion of cropland to forestland programke shui-fa1, zhao ticzhcn2(1. school of economy & management, beijing forestry university, beijing 100083;2 economic developing and researching center, state forestry bureau, beijing i(x)714)abstract: the conve

3、rsion of cropland to forestland program (ccfp) is by far the most widely participated in the ecological constniction in china with numerous farmer households, the paper first analyze the overall progress and implementation mechanism of the ccfp, and analyze the three kind of the behavior decision-ma

4、king pattern in different peasant households participate in the ccfr ie. the independent rational policy-making pattern, imitates the policy-making pattern from the audiences and passively accepts the policy-making pattern, then analyzed the attitude and behavior evolution mechanism about peasant ho

5、useholds participate in ccfr finally summarize the whole text and draw some brief conclusions.key words: the conversion of cropland to forestland program: implementation mechanism; peasant households; decision mode0±|u：紀90年代中期以來，我國政府啟動了幾項大型或超大型生態(tài)保護工程，以遏止 水土流失和土地沙漠化加劇的趨勢。其屮，退耕還林工程是迄今為止我國政策性最強、投資

6、 最大、涉及而最廣、農八參與而最高的一項生態(tài)建設工程。隨著退耕還林工程的全而展開, 國內外対退耕還林工程的研究文獻較多，主要集中于工程實施情況、工程管理、工程政策問 題、工程技術措施、工程成效、工程影響、工程監(jiān)測等方面的研究。而缺乏從農戶參與工程 的角度開展研究。在退耕還林工程實施過程中，盡管不同工程實施地區(qū)間、不同農八間的參 與存有差異，且農戶參與的廣度、深度和寬度隨時空而動態(tài)變化，但是，如果把農戶視為一 個群體，從其普遍的行為表現中可以總結抽彖出農戶參與退耕還林過程中的相關行為特征及 行為機理。因此，本文通過對退耕還林工程實施機理及農戶參與退耕還林行為決策機理一般 規(guī)律的揭示，旨在為政府更

7、好地引導、激勵和規(guī)范農八退耕行為，確保退耕還林工程的可 持續(xù)發(fā)展，鞏固退耕還林成果，保障林農利益，構建和諧牛態(tài)工程，建設社會主義牛態(tài)文明 社會提供決策參考。1退耕還林工程進展簡況及實施機理分析分析退耕述林工程進展情況及丄程的實施機理，有助于我們更好地揭示農戶參與追耕述 林工程的行為機理。1.1退耕還林工程進展簡況退耕還林是減少水土流失、減輕風沙災害、改善生態(tài)環(huán)境的有效措施，是增加農民收入、 調整農村產業(yè)結構、促進地方經濟發(fā)展的有效途徑，是西部大開發(fā)的根本和切入點。退耕還 林還草作為我國主態(tài)建設的一個巫要組成部分，是一項涉及國家、地方、個人利益全血調整 的綜合系統(tǒng)工程,是對土地資源的管理和利用進

8、行調整，是行政與市場配置土地的混合結果。 其政策目標不僅在于遏制生態(tài)惡化，還包括產業(yè)結構調幣、捉高農民收入、推動地區(qū)補會環(huán) 境可持續(xù)發(fā)展等多元化h標（朱洪波，2004）0退耕還林工程口 1999年啟動以來，經歷了試 點示范、人規(guī)模推進、結構性調整三個階段，工程建設實施情況較為順利，并取得了較為顯 著的成效。表119992005全國退耕還林工程進展概況指標單位1999200020012002200320042005完成造林總面積萬hm246.7088.4789.03442.36619.61321.75189.83其中:退耕地造林面積萬hnr39.6942.840.54203.98308.5982

9、.4966.73荒山荒地造林而積萬hnr7.0145.674&49238.38311.02239.26123.10當年種草總面積)i hm214.4111.0919.5612.334.69當年兌現糧食億kg4.0051.6286.75156.24279.25當年兌現久活費補助億元3.54.5826.433.3522.42當年國家投資完成總額億元15.4132.14110.61208.56214.29250.88其中：糧食折資億元20.3663.08129.61157.77202.80種苗費億元3.337.3733.0749.8326.7223.80科技支撐費億元020.325.642.

10、7408其他費用億元4.4114.4623.4827.0615.37數據來源：筆者根據1999-2005年中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒整理而得注a： 1999年在四川、陜西和甘肅三省率先試點；2000年正式卅動試點；2002年在全國范圍內ie式全面啟 動退耕還林工程。因此，1999年和2000年的數據有缺項。注b：表格屮的數據不包括京津風沙源治理工程屮的退耕述林情況，累計數為本文經整理后數據的累加， 因此與“林業(yè)重點工程公報”的相關數據有別。據國家林業(yè)局新聞辦公室2007年2刀3h發(fā)布了退耕還林工程總體建設情況報告。工 程口 1999年試點以來，19992006年，國家共女排退耕還林任務3.64億畝，其中

11、退耕地造林 1.39億畝，宜林荒山荒地造林2.05億畝，封山育林0.2億畝。h前，工程全面完成了 19992005 年國家下達的計劃任務3.44億畝，其中退耕地造林1.35億畝。20002006年國家累計投入工 程建設資金1300億元。據筆者對統(tǒng)計資料的整理，1999年至2005年的退耕還林工程進展情況可參見表1,由 該表可以看出，從造林情況看來，以2003年為分界線，2003年前造林面積逐年上升，2003 年后，造林任務面積開始下降。從投資完成情況來看，19992003年投資呈不斷上升趨勢。另據筆者對統(tǒng)計資料的整理結果顯示，參與工程并受益的農八逐年增多，圖1顯示工程 涉及的農八數已從2001

12、年的3577296人到2005年的25087775人。據初步統(tǒng)計，從1999 年到2006年止，退耕還林工程現已涉及3000多萬農戶、1億多農民。由此，可見退耕工程 中農戶的參與面z廣，這為本文研究工作的開展提供了豐富的研究索材。300000002500000015000000100000005000000年份o圖120012005年退耕還林工程涉及農戶數情況1.2退耕還林工程實施機理分析所謂“機理”原意是指有機體的構造、功能和相互關系，在此特指一個系統(tǒng)的組織或部分 之i'可相互作川的過程和方式。退耕還林工程是將水土流失嚴重的耕地，沙化、鹽堿化、石漠 化嚴重的耕地以及糧食產量低而不穩(wěn)的

13、耕地，有計劃、有步驟地停止耕種，因地制宜地造林 種草，恢復植被。因此，退耕工程的實施過程是將耕地轉換成林地的過程，在這一轉換過程 中，作為退耕主體的農戶也必然要進行行為的轉換，即由從事農作物牛產轉換成林木牛產, 山原來的獲取農作物收益轉換為林木收益。山于坡耕地生產過程中往往會造成水十流失，山 此引發(fā)了耕作行為明顯的負外部性，而退耕還林后，林地經營過程中林地上的林草植被發(fā)揮 了保持水土、涵養(yǎng)水源、調節(jié)小氣候等牛態(tài)壞境改善的外部效用，而這些外溢的效用被周圍 和其他地區(qū)的人們無償享用了，具有明顯的止外部性。因此，退耕述林的過程實際上也是農 戶由負外部性行為向正外部性行為轉換的過程（圖2）。圖2坡耕地

14、與林地轉換機理退耕還林工程是一項旨在增加生態(tài)林供給的林業(yè)牛態(tài)工程。從經濟學角度來講，牛態(tài)林 屬于公共資源，牛態(tài)林屬于牛態(tài)公共物品的范疇。而公共物品與私人物品一個重要的區(qū)別就 在于公共物品具有非排他性，即一個人對某公共物品的消費，并不排斥其他人對它的同時消 費。所以公共物品不適宜也不應該rti私人牛產，而應該由國家提供。我國所推行的退耕還林 政策，其實質就是一項國家提供牛態(tài)公共物品的政策。但問題在于我國退耕還林工程的實施 以私人承包制為基礎，這就決定了公共品的供給主體不是國家而是退耕農戶。然而退耕農卻 很難對農業(yè)生產單位和居民收取任何費用，也無法阻止其消費，這就意味著退耕農八作為尋 找私人利益的

15、私人牛產者在建設牛態(tài)林后將不能通過市場機制就牛態(tài)林所產牛的止外部性 得到任何收益。從激勵的角度講，如杲政府想借助私人力量達到既定的生態(tài)壞?？跇?，則必 須存在能有效激勵退耕農，使其在追求私人利益的同時恰好實現了政府退耕還林1=1標的一種 機制，這就要求公共物品的應然提供者國家必須通過構建虛擬市場機制、遵循權責利相對等 的原則，在委托代理運作框架下給予公共物晶的生產者退耕農戶以一定的價值補償。當退耕 農戶得到足夠的激勵時，就會枳極地自愿參與退耕工程，主動承包代理生態(tài)林公共物品的供 給，即退耕農戶通過先退耕，后還林，再加以管護經營，最后產出私人經濟物晶，獲取私人 經濟收益和補償收益，同吋供給生態(tài)公共

16、物品，作為其經營外部性的產品，正好實現了政府 的社會牛態(tài)kl標（見圖3）。圖3委托代理框架下的退耕還林供給機理中國退耕還林工程的實施模式系即政府采取強制中的誘致性制度變遷策略來實施：政府 強制性規(guī)定了退耕還林的區(qū)域、時間表、規(guī)模和條件，在此基礎上政府川退耕還林的機會成 本補貼來誘致農八實現中央政府的生態(tài)目標。國家與退耕農八之間的關系可以被視作“委托 代理”關系，國家作為生態(tài)林的應然提供者委托退耕農戶植樹造林。從法律角度來講，國 家作為委托人于退耕農八的補償是一種法律上的義務，而后者作為代理人則基于代理國家完 成種樹的任務而享有取得勞動報酬的權利。政府主導、農八參與這種構架是一種多重鏈的委托代理

17、關系（圖4）,即由中央政府設 計并提出激勵約束機制，委托和激勵農八來實現其生態(tài)目標。退耕農戶作為代理者有限地在 口身經濟利益與政府bl標z間進行理性行為組合，農戶的行為bl標相對丁中央的牛態(tài)口標而 言為多重性，既有自身經濟利益的最人化，乂有政府生態(tài)i標的實現。地方政府作為屮間環(huán) 節(jié)的行為ri標也是多重的：具體執(zhí)行著中央政府的生態(tài)日標實現和監(jiān)督保證，同時代理中央 政府給農戶以補貼，既要使中央政府和農戶滿意，又要盡可能實現本政府壟斷租金最大化。 而各級林管部門作為各級政府的職能部門，系各級政府委托下退耕還林工作的具體協(xié)調者和 執(zhí)行者。委托組織者和管理者：各級地方政府省縣鄉(xiāng)承包實施代理人:退耕農戶圖

18、4退耕還林委托代理行為模型綜合上述分析，退耕還林工程的實施機理可描述為：政府通過強制性制度變遷與誘致性 制度變遷，構建起多重的委托代理制度，并在這一框架下，采取農戶個體承包的方式，將坡 耕地轉換成林地，最終完成生態(tài)公共品的私人供給。2農戶參與退耕還林三種決策模式分析通過上述退耕還林實施機理的分析可知，退耕還林工程n標的實現在很人程度上要依賴 于農戶的有效參與。因此，分析研究農戶參與退耕還林工程的行為決策模式及機理，有助于 我們更好地了解農戶的參與動機及決策規(guī)律，可以為政府有效地激勵農戶科學持續(xù)參與退耕 工程提供決策參考。決策科學自從20世紀40年代誕生以來，經過科技革命和信息時代的傳播，已經深

19、入到 各個領域各行各業(yè)屮，口常生活屮人們要面對和做出人量的決策。決策科學認為，決策是決 策者對行動目標或手段的探索、判斷、評價直至最后選擇的全過程。決策是人們在社會實踐 的基礎上，根據對客觀規(guī)律極其發(fā)揮作用的條件的一淀認識，在主觀意志的參與下進行的選 擇廿標和行動方案的認識活動%在決策過程和決策思維中，理性因素和非理性因素都大量 存在著，為了實現科學決策，應該充分考察其中的理性與非理性因素。上述決策理論為筆者 研究農戶參與退耕行為提供了理論支撐。參與退耕還林工程的農戶個性特征千差萬別，市場經濟條件下農戶的決策心理也各有差 異，但盡管如此，我們還是可以根據決策的性質大致將退耕農戶的決策模式分為：

20、口主理性 決策模式、從眾模仿決策模式和被動接受決策模式。自主理性決策模式，即農戶自己根據對 政策環(huán)境和農八內部情況綜合理性分析后而自主做出參與退耕決策。從眾模仿決策模式，即 農戶自身不能確定是否參與退耕，缺乏主見，看見其它農戶退耕后有收益，才做出模仿性決 策，從眾參與退耕。被動接受決策模式，即農戶參與退耕的決策不是自己做出的，而是上級 政府部門越權決策或他人代為決策，而農戶自己只能被動接受。2.1自主理性決策模式口主理性決策模式的基本決策過程如卜（圖5）：采取此類決策模式的農戶，多數為鮫 為理性的農八，他們在決策前，會首先通過各種渠道了解政策內容，并通過開展一定的調查 工作，分析農戶外部工程政

21、策環(huán)境，并結合自身內部的資源條件加以評估，充分了解參與退 耕的機會、威脅、優(yōu)勢和劣勢，并在外部政策和內部資源的約束條件下，對退耕的具體參與 成本、收益和存在的風險加以分析，形成幾種退耕決策方案，首先分析是退耕述是不退耕, 如果確定退耕，要進一步確定具體的退耕方案，如進一步確定能退多少，在哪里退，退多少 最優(yōu)籌，進而理性地參與到具體的退耕實踐中，最后實現退耕決策的收益目標。采取此類決 策模式的少數農戶大多為農村中的“智慧型”農八，他們的素質、能力、關系資源利收入水 平相對較高。圖5自主理性決策模式2.2從眾模仿決策模式從眾模仿決策模式的基本決策過稈如下（圖6）:采取此種決策模式的農戶在退耕出動

22、前期，會采取觀望等待的策略，在工程進程中不斷了解工程政策，同時密切關注其它部分率 先退耕的農八及其退耕行為，并以旁觀者的姿態(tài)對己退耕農八的退耕行為利弊加以分析，如 果發(fā)現弊大于利，此類農八將繼續(xù)采取觀望或確定放棄參與退耕，如果農八繼續(xù)觀望確實發(fā) 現弊大于利，最終也會選擇不參與退耕，而如果農戶繼續(xù)觀望確實發(fā)現利大于弊，那么在政 府號召、退耕輿論和旁人游說的催化下，農戶會從眾提出退耕中請，做出從眾參為退耕的行 為選擇決策。采取此類決策模式的農戶故為廣泛。因為多數農戶市于受素質、能力、信息、 風險承受能力不高的制約，他們?yōu)橛邢蘩硇缘慕洕?，但他們會通過學習他人行為，不斷進 步，做出趨同性的大眾行為選

23、擇。工程實踐證實了這一模式，在退耕還林工作開始時，許多 農八持觀望態(tài)度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和林業(yè)工作人員到村進行大量宣傳和動員，駐村干部組織村干部 帶頭退耕，等到第一年的退耕還林款真止落實以后，農戶才積極參與到工程中來。圖6從眾模仿決策模式2.3被動接受決策模式從眾模仿決策模式的基本決策過程如下（圖7）：采取此類決策模式的農戶，參與退耕 或不參與退耕的行為選擇是由上級代為決策的，具體有兩種情況：一是上級進行統(tǒng)一規(guī)劃； 二是上級決策者統(tǒng)一指定。那么上級決策后，農戶也會進行一定的理性分析，如果上級決策 有違自己的經濟利益，他們將不愿接受決策，然而在多數情況下，山于承受不了行政壓力或 行政收益高于經濟收益，他

24、們只能或愿意被動地接受上級決策，而如果上級決策恰好與自己 的利益相符，他們則會主動地接受決策并認真地加以執(zhí)行。因此，此類農戶參為不參與退耕 主要取決于上級的決策意志，如果農戶的耕地統(tǒng)一納入規(guī)劃就必須參與退耕，如果未納入規(guī) 劃，他們就不能參與退耕。如果農戶非指定的退耕戶，他們則難以介入退耕；如果是統(tǒng)一指 定退耕八，那么則必須參與退耕。在具體的退耕實踐中，確實存在著此類決策模式的農戶。 在退耕工程啟動前期，有不少農戶對政策不信任，實施部門就通過指定村干部或某些大戶進 行退耕，以起到試點示范作用。而在有些地區(qū)，縣鄉(xiāng)村基于地方經濟發(fā)展的目的，進行統(tǒng)- 規(guī)劃，納入規(guī)劃地區(qū)的農戶則為退耕戶，否則為非追耕戶

25、。rh此可見，此類農戶的決策權是 實有虛無，實為上級所越權剝奪。圖7被動接受決策模式通過上述三種決策模式的決策過程分析，結合具體的退耕實踐，我們可以進一步分析出 三種決策模式各自的一些具體特征并加以比較。從表2可以看出，三種決策模式在決策口標、決策特點、決策關鍵因素、決策結果、采取的農八類型及農戶比例等是有所區(qū)別的。表2三種農戶行為決策模式比較決策模式自主理性決策模式從眾模仿決策模式被動接受決策模式決策日標自身收益最大化、相對成 木和風險最小化白身參與風險最小化、相對收益 最大化在滿足越權決策方利益條件 下的自身相對利益最大化決策特點理性化、主動性從眾性.模仿性.趨同性被動性、決策權虛化決策關

26、鍵因索外部環(huán)境和內部資源其它農戶的示范效應越權決策方的意志決策結果風險大、收益高風險小、收益低風險小、收益咼農戶類型智慧型、創(chuàng)新型、風險型 農戶保守型、穩(wěn)妥型、傳統(tǒng)習慣型干部型、大戶型、特定戶農戶所占比例少數農戶多數農戶少數農戶3農戶參與退耕還林心態(tài)及行為模式演進分析隨著退耕還林工程的進展和推移，農戶參與退耕還林的心態(tài)和行為模式在實踐中是不斷 演進的，如果我們把退耕工程大致分為三個時期：試點期、大規(guī)模實施期和中后期，在試點 期，廣大農戶對工程不了解，再加上有些農戶長期對政府不信任，認為政府給糧還給錢退耕, 林木收益還歸自己所有，會有這么好的政策嗎，多數農戶會采取懷疑觀累態(tài)度，此時，往往 只有少

27、數有遠見或有冒險精神的農八會主動參與。此時，政府為了推動工程實施，同時也會 通過行政任務安排、示意等多種形式，動員村干部、工作人員親屬或某些大戶率先參與退耕, 以起到示范帶頭作用，這部分農戶中有些是主動參與，有些是被動參與的。此時，即使是主 動參與的，他們対退耕的理性認識，往往也是有限的。而等到工程實施一段時間后，特別是 到了大規(guī)模實施期，廣大農戶親眼見到退耕有利可圖時，并且在政府的宣傳示范推動下，廣 人農戶會積極爭取并實際參與退耕，多數農戶的參與行為屬主動從眾參與退耕，當然也會有 少數農八由于某種原因自己不愿退卻被納入統(tǒng)一規(guī)劃的退耕區(qū)而被動參與退耕。到了工程實 施中后期，參與退耕的農戶經過實際參與工程z后，會切身感受到退