《調(diào)研報告：關(guān)于干部“能上能下”問題的思考與研究》

1、調(diào)研報告：關(guān)于干部“能上能下”問題的思考與研究 當(dāng)前，解決干部能上能下問題，準(zhǔn)確地說是干部能上不能下的問題，是我國干部制度改革能否深入進(jìn)行的一個“瓶頸”,也是影響高素質(zhì)干部隊(duì)伍建設(shè)和全面建設(shè)小康社會進(jìn)程的一個突出問題和障礙。做好這項(xiàng)工作，有利于優(yōu)秀人才的脫穎而出，有利于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和提高干部隊(duì)伍素質(zhì)。 一、正確理解干部能上能下的含義 正確的理解干部能上能下的含義，對于進(jìn)一步深化干部人事制度改革，推進(jìn)干部能上能下工作的順利開展有著十分重要意義。我認(rèn)為，理解和定義干部能上能下，可以從廣義和狹義兩個方面來理解。 從狹義上理解，就是通常所講的干部“能上不能下”，也就是指調(diào)整不稱職的干部和一部分相形

2、見絀的干部。從廣義上說，所謂能上能下，既包括“上”，也包括 “下”。從“上”的角度看，它不是指某些個體或某個人怎么提拔上來，而是指要形成一種優(yōu)秀人才脫穎而出，健康成長的機(jī)制和一整套辦法；從“下”的角度看，就是要形成一種干部隊(duì)伍能夠正常進(jìn)行新老交替和新陳代謝的機(jī)制。這種新老交替和新陳代謝對“下”的要求，不僅是不稱職的干部和相形見絀的干部能夠順利地調(diào)整下來，即使是稱職的干部，甚至是比較優(yōu)秀的干部，如果因?yàn)槿纹趯脻M，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，或者因?yàn)槠渌ぷ餍枰材軌蝽樌卣{(diào)整下來，并各得其所。所以，干部“上”和“下”是辯證統(tǒng)一的關(guān)系?！吧稀笔悄康摹Ｒ?yàn)橐徊糠指刹康摹跋隆?，目的是為了使更?yōu)秀的人

3、才能夠“上”。“下”是條件。沒有“下”，就不可能“上”，位子都滿滿的，怎么上？只有解決好“下”的問題，才能更好地解決“上”的問題。 按照這一思路來理解，“下”就應(yīng)包括以下一些方面的內(nèi)容：一是干部離退休做到了規(guī)定的年齡就退下來。二是根據(jù)不同級別要求，規(guī)定一個最高年齡和任期，超過這個年齡線的就不再提名或者調(diào)整下來。三是經(jīng)過考核被認(rèn)為不稱職的干部要降職或免職。四是相形見絀的干部要能夠下得來。五是落選落聘的干部。六是干部的換崗分流。七是干部任期屆滿時也要下來。 二、目前影響干部能上不能下的障礙 影響干部能上不能下的障礙比較多，從深層次剖析，主要體現(xiàn)在以下四個方面因素： （一）制度方面因素 1、“下”的

4、標(biāo)準(zhǔn)不具體，缺乏剛性措施。多年來，各級組織部門都在探索如何在干部“下”的方面有所突破，但從制度本身看還有很多不完善的地方。有的地方制定出的調(diào)整不稱職、不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部的辦法針對性和可操作性不強(qiáng)，衡量干部“下”的標(biāo)準(zhǔn)沒有細(xì)化、量化，這就給考核及客觀公正地評價領(lǐng)導(dǎo)干部帶來一定的難度。 2、“下”的渠道仍比較狹窄。領(lǐng)導(dǎo)干部除因犯錯誤而被降、免職外，對“下”的干部一般都是采取交流、改任同級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等有限的幾種渠道來安排，導(dǎo)致有的地方在干部“下”的操作上存在形而上學(xué)的做法，往往制定一個統(tǒng)一的年齡杠，進(jìn)行“一刀切”，不論好壞一律“下”，影響了干部的工作積極性。 3、對“下”的干部安置的配套政策比較滯后

5、。有的領(lǐng)導(dǎo)干部因不勝任被免去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后，仍享受原來的工資、福利、醫(yī)療等各項(xiàng)待遇，觸及不到“下”的干部切身利益，沒有達(dá)到真正意義上的“下”。另外，其它相關(guān)制度如領(lǐng)導(dǎo)干部崗位目標(biāo)考核制度，任期制度，待崗培訓(xùn)制度等，有的不夠完善，有的執(zhí)行不力，有的還沒有建立起來，都不同程度地制約了干部的“下”。 （二）心理方面因素 1、領(lǐng)導(dǎo)者思想有顧慮。少數(shù)上級領(lǐng)導(dǎo)干部對那些過去在工作中曾經(jīng)打過頭陣和那些多年如一日勤勤懇懇工作，雖沒有顯著的業(yè)績，但也沒有失誤的領(lǐng)導(dǎo)干部以及那些老領(lǐng)導(dǎo)、老上級，或是同鄉(xiāng)同學(xué)，或是親朋好友的領(lǐng)導(dǎo)不忍讓其下；對那些背后有人給“撐腰”的干部，領(lǐng)導(dǎo)干部不能讓其下；對那些個別關(guān)系網(wǎng)甚多，下他一人

6、，會招來多人的不滿，領(lǐng)導(dǎo)干部不敢讓其下。 2、干部本人不能接受。許多干部缺乏心理承受能力，在“官”念上期望值過高，把職務(wù)的升降、崗位的調(diào)動看得很重，只想上、不愿下成為干部較為普遍的心態(tài)。下的干部往往不服氣，心理上難以接受，精神壓力大，在單位、家里、社會上抬不起頭來。 3、部分群眾存在誰上誰下與己無關(guān)思想。由于受到認(rèn)識水平、個人好惡、觀察角度等因素的限制，受到小團(tuán)體觀念、個人利害及輕率對待自己的民主權(quán)利、事不關(guān)已、高高掛起等不負(fù)責(zé)任行為的影響，部分群眾認(rèn)為誰上誰下都無所謂，對干部的評價不處以公心，直接影響到干部的“下”。 （三）技術(shù)方面因素 1、考核方法不科學(xué)。一是民意測驗(yàn)內(nèi)容比較簡單，基本采用

7、劃勾評價的方法，有些個性化問題體現(xiàn)不出來。二是受時間和談話范圍的限制，個別談話不深入，談話針對性不強(qiáng)。三是對實(shí)績考察方法比較簡單，對干部實(shí)績的考察還僅僅停留在定性考察為主上，考核評價方法仍舊比較單一。 2、考核標(biāo)準(zhǔn)難具體。定性的條款比較多，定量的條款比較少；抽象的條款比較多，具體的條款比較少；反映顯績的指標(biāo)比較多，反映潛績的指標(biāo)比較少等等。 3、考核內(nèi)容難確定。上級組織部門對考核內(nèi)容的要求比較宏觀，特別是對崗位職責(zé)完成情況的考核，沒有針對地區(qū)、行業(yè)、部門的不同，做出明確的規(guī)定。 （四）環(huán)境方面因素 1、“官本位”思想的影響?！皠谛恼咧稳?，勞力者治于人”、“上榮下辱、官貴民賤”等落后的封建傳統(tǒng)觀

8、念根深蒂固。在干部中還普遍將做官作為一個人身份、地位、家族榮譽(yù)的象征。 2、社會輿論宣傳不到位。對“下”的認(rèn)識還有誤區(qū)，往往認(rèn)為有問題、受處分的干部才“下”，使干部的思想壓力大，對“下”抱有明顯的抵觸情緒。多數(shù)干部仍然信奉干部有小錯而無大錯不能“下”，無功勞也無過錯不能“下”，身體不好精神好不能“下”，能力不夠資歷夠也不能“下”，這樣就給調(diào)整相形見絀的干部造成一定的困難。 3、不正之風(fēng)的干擾。誰上誰下，取決于領(lǐng)導(dǎo)者的態(tài)度，關(guān)鍵在于個人感情。往往干部因不稱職被調(diào)整時，尤其是那些素質(zhì)差、威信低的人，多方找關(guān)系、找門路，力求保住自己的位置。來自方方面面的說情風(fēng)使干部調(diào)整工作運(yùn)行起來的阻力很大。 三、

9、解決干部能上能下的幾點(diǎn)建議 推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下，特別是“下難”是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須抓住重點(diǎn)，著力解決好以下幾個方面的問題。 （一）加大宣傳教育和輿論引導(dǎo)，營造干部“能下”的社會環(huán)境 當(dāng)前妨礙和影響干部能上能下制度推行的首要因素，是傳統(tǒng)世俗觀念和不良的心理障礙。因此，我們必須深入開展各種宣傳教育，營造良好的社會輿論氛圍。 首先，大力宣傳正確的思想觀念。通過各種新聞媒體進(jìn)行廣泛的正面宣傳，對“上”的干部不搞“披紅掛彩”，盡唱頌歌；對“下”的干部也不搞“摘花去綠”、盡數(shù)其過。引導(dǎo)廣大干部破除“官本位”思想，牢固樹立公仆觀念；破除“上榮下辱”的陳腐思想，樹立正確的榮辱觀、是非觀、上下觀；破除“

10、不犯錯誤不退位”的舊思想，樹立“無功便是過，平庸就是錯”的新觀念。同時，黨委和組織部門也要克服怕得罪人、觀望等待的消極思想，牢固樹立對黨的事業(yè)高度負(fù)責(zé)的觀念，堅(jiān)持做到不回避矛盾，不懼怕壓力，不礙于情面，敢于真碰硬，保證每項(xiàng)制度措施都能落到實(shí)處，從而增強(qiáng)廣大干部的危機(jī)感和緊迫感，促進(jìn)干部能上能下風(fēng)氣的迅速形成。 其次，加強(qiáng)正反兩方面典型的宣傳教育。一方面對那些貫徹執(zhí)行干部能上能下制度并取得成效的單位和服從組織安排、不計個人名利得失的干部要進(jìn)行廣泛的宣傳報道，弘揚(yáng)正氣；另一方面對那些在執(zhí)行能上能下制度方面畏首畏尾、等待觀望的單位及思想觀念陳舊、拒不服從組織調(diào)整的干部及時“曝光”，教育廣大干部引以為

11、戒，提高正確對待干部能上能下，服從組織調(diào)整的自覺性。 再次，積極開展干部能上能下制度的宣傳。通過各種形式向廣大干部和群眾宣傳干部能上能下的意義、目的、內(nèi)容，以及調(diào)整的各項(xiàng)規(guī)章制度和衡量標(biāo)準(zhǔn)，并向社會公開，讓廣大干部群眾熟悉了解有關(guān)情況，提高參與評議領(lǐng)導(dǎo)干部、監(jiān)督有關(guān)調(diào)整工作的積極性，促使形成良好的干部能上能下輿論氛圍和扎實(shí)的社會基礎(chǔ)。 （二）完善考核指標(biāo)體系，為干部“能下”提供依據(jù) 干部“能下”的制度要有很強(qiáng)的針對性和可操作性，就要制定相對科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，為調(diào)整不稱職干部提供充分的依據(jù)。 第一，細(xì)化考核內(nèi)容。堅(jiān)持以工作實(shí)績?yōu)楹诵?，以德才素質(zhì)為基礎(chǔ)，將考評內(nèi)容確定為德能勤績廉即思想政治素質(zhì)、組織

12、領(lǐng)導(dǎo)能力、工作作風(fēng)、工作實(shí)績、廉潔自律5大項(xiàng)，并對每一個方面進(jìn)行細(xì)化、量化若干個測評要素。在整個考核評價內(nèi)容的把握上，注重整體性、內(nèi)在聯(lián)系性和層次性，力求比較全面、客觀、準(zhǔn)確地反映干部各方面的狀況。要針對不同類型的職位特點(diǎn)進(jìn)行要素的組合。比如，對于正職干部要突出了解知人善任、統(tǒng)攬全局、科學(xué)決策、民主作風(fēng)等指標(biāo)；對于副職干部則要突出當(dāng)好助手、處理問題等內(nèi)容。 第二，改進(jìn)考核方法。在考核方法上，要實(shí)行考核預(yù)告制，在考核前公開考核對象、考核內(nèi)容、考核方法、考核時間、考核地點(diǎn)、考核組成員和監(jiān)督電話等，以便吸納更多的知情者參與考核工作，廣泛接受社會監(jiān)督。在民主測評、評議上，要力求做到代表性和廣泛性的統(tǒng)一

13、，認(rèn)真聽取方方面面的意見，使測評、評議結(jié)果盡可能真正體現(xiàn)民意，能真實(shí)反映干部的群眾基礎(chǔ)。同時，在科學(xué)選擇談話環(huán)境、談話對象的同時，還要特別注意不斷改進(jìn)民主測評的方式，比如針對不同單位或部門的實(shí)際情況，通過單獨(dú)設(shè)立劃票桌、劃票室，設(shè)立投票箱等辦法，進(jìn)一步消除干部群眾的思想顧慮，保證民主測評的真實(shí)性和可靠性。 第三，全面客觀分析。要堅(jiān)持看領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績，不僅看其分管工作取得的成績，更要看其本人在其中所發(fā)揮的作用；不僅定量分析，還要定性分析，區(qū)分本職工作與重點(diǎn)工作、常規(guī)工作與難點(diǎn)工作、一般工作與創(chuàng)新工作的區(qū)別，合理評定領(lǐng)導(dǎo)干部所取得的成績。對領(lǐng)導(dǎo)干部的不足準(zhǔn)確把握，不就事論事，認(rèn)真分析不足的原因。對確

14、因主觀原因造成的工作不稱職的領(lǐng)導(dǎo)干部，嚴(yán)格按照有關(guān)制度給予誡勉、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職等處理；對主要由外因引起的，在指出不足的同時，為其工作盡力創(chuàng)造好的環(huán)境和條件。 第四，及時反饋結(jié)果?？己耸鞘侄危匾氖菍⒖己私Y(jié)果運(yùn)用于被考核的領(lǐng)導(dǎo)干部?？己私Y(jié)束后，要在一定范圍內(nèi)采取適當(dāng)?shù)姆绞綄己私Y(jié)果進(jìn)行反饋，一方面使領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員及時了解所存在的不足，促進(jìn)其不斷改進(jìn)提高；另一方面通過反饋進(jìn)一步檢驗(yàn)考核結(jié)果的準(zhǔn)確性，達(dá)到群眾滿意、個人認(rèn)可的效果，使干部“上”有動力，“下”有依據(jù)。 （三）建立健全工作機(jī)制，拓寬干部“能下”的渠道 要使干部能上能下、調(diào)整不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部成為一項(xiàng)經(jīng)常性工作，并切實(shí)納入規(guī)范化、

15、程序化軌道，就必須建立完善一系列與之相關(guān)的配套制度。 第一，建立常態(tài)退出機(jī)制。除退休制度外，還應(yīng)探索建立三項(xiàng)制度：一是任期制。通過對黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任期作出嚴(yán)格規(guī)定，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部“到期”必下。二是到齡不提名制。可把選任制干部到齡不提名的規(guī)定，運(yùn)用于委任制領(lǐng)導(dǎo)干部，實(shí)現(xiàn)干部“到齡”必下。三是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部聘任制。對專業(yè)性較強(qiáng)、不經(jīng)專門職業(yè)訓(xùn)練無法從事的領(lǐng)導(dǎo)崗位，通過合同管理或契約管理為基礎(chǔ)的聘期限制，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部“約定”的下。 第二，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。除已實(shí)行的辭職制、公示制、試用期制外，還應(yīng)探索建立和實(shí)行免職制、辭退制和問責(zé)罷免制，通過組織調(diào)整實(shí)現(xiàn)干部的下和出。由于人為因素最多，人治作用最大，操作

16、中最易發(fā)生主觀隨意性。因此，應(yīng)通過建立完善相關(guān)制度，最大限度地增強(qiáng)法治因素的含量，盡可能避免或減少人治作用的影響，從而構(gòu)建動態(tài)調(diào)整的新機(jī)制。目前，建立這一機(jī)制應(yīng)以辭職制、免職制和辭退制為基本構(gòu)架，以公示制、試用期制和罷免制等為輔助。 第三，推進(jìn)末位淘汰機(jī)制。實(shí)施末位淘汰制，只看績效不看關(guān)系，只重能力不講情面?！盁o功就是過，有錯就追究，不獎就是罰，末位就淘汰”的激勵手段，能有效地克服不求上進(jìn)、得過且過的工作作風(fēng)，較好地解決干部能上不能下問題。但末位淘汰制并不適合于所有部門，在工作中應(yīng)重點(diǎn)把握好以下四個方面。一是在部門選擇上，應(yīng)選擇那些容易對其績效量化分解的部門及職位。二是對績效指標(biāo)體系的設(shè)計上，應(yīng)采用放權(quán)的形式，由被評估者根據(jù)自己的實(shí)際情況，提出自己的評估指標(biāo)，然后由相關(guān)人員討論后確定。三是對績效的分析評估上，應(yīng)當(dāng)對影響績效的因素進(jìn)行綜合分