關(guān)于PPP項(xiàng)目成功因素的探討及建議

1、    關(guān)于ppp項(xiàng)目成功因素的探討及建議    王鵬飛摘 要：ppp模式能夠減輕政府財(cái)政壓力，提高公共項(xiàng)目的供給水平與供給效率，已在國(guó)內(nèi)外得到廣泛運(yùn)用。文章結(jié)合國(guó)內(nèi)ppp的實(shí)踐，對(duì)影響ppp模式成功的關(guān)鍵因素進(jìn)行分析，以確保ppp參與方明確應(yīng)享權(quán)利、承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任，最終形成政府、社會(huì)資本與公共利益的多贏格局。關(guān)鍵詞：ppp項(xiàng)目 專業(yè)人才 激勵(lì)機(jī)制 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制：f810 ：a：1004-4914（2017）02-292-02一、ppp項(xiàng)目成敗因素分析筆者縱觀近幾年ppp項(xiàng)目實(shí)踐，對(duì)ppp項(xiàng)目的成敗因素進(jìn)行了一些思考，希望能對(duì)從事有關(guān)ppp工作的人員提

2、供一些參考。從國(guó)內(nèi)近些年來ppp項(xiàng)目的實(shí)施，總結(jié)和反思ppp成功的經(jīng)驗(yàn)，主要有以下六大關(guān)鍵要素：1.ppp項(xiàng)目需要有效運(yùn)作政府部門的支持。政府部門既是項(xiàng)目需求的提出者，又是根據(jù)政府授權(quán)代表公眾與企業(yè)的簽約者，同時(shí)還是項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管者。政府部門要做到：第一、要審慎發(fā)包，發(fā)包前政府部門要充分論證，選準(zhǔn)項(xiàng)目，精心制定實(shí)施方案并能盡量為社會(huì)資本預(yù)留創(chuàng)新空間，在公開招標(biāo)時(shí)要綜合考慮成本、專業(yè)服務(wù)能力等因素遴選企業(yè)；第二，要有效監(jiān)管，項(xiàng)目發(fā)包后，政府部門要完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，依法對(duì)ppp項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等進(jìn)行全過程監(jiān)管和處置；第三，要平等履約，政府與企業(yè)要建立彼此信任、平等履約、長(zhǎng)期穩(wěn)定合作伙伴

3、關(guān)系，政府內(nèi)部要構(gòu)建必要的履約保障聯(lián)動(dòng)機(jī)制，當(dāng)收費(fèi)不能及時(shí)調(diào)整時(shí)，政府財(cái)政應(yīng)按照協(xié)議及時(shí)兌現(xiàn)承諾：在ppp模式中，合作雙方的角色和責(zé)任會(huì)隨項(xiàng)目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任是為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)卻是始終不變的。ppp模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對(duì)政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)。2.ppp項(xiàng)目需要健全的法律法規(guī)。ppp的有效持續(xù)運(yùn)作，有賴于一套透明、清晰、完整和一致性的法律法規(guī)政策體系，多數(shù)國(guó)家對(duì)ppp領(lǐng)域進(jìn)行專門立法。保

4、障相關(guān)方誠(chéng)信履約，規(guī)范企業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)，防止惡意低價(jià)中標(biāo)造成項(xiàng)目建成后難以持續(xù)運(yùn)營(yíng)，約束政府履責(zé)，保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。3.ppp項(xiàng)目需要專業(yè)合格的專業(yè)人才。ppp項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)非常復(fù)雜，涉及多個(gè)領(lǐng)域，項(xiàng)目可行性研究與財(cái)政承受能力論證具有很強(qiáng)的專業(yè)性，需要專業(yè)的人員推進(jìn)，而當(dāng)前技術(shù)、法律、財(cái)務(wù)等相關(guān)機(jī)構(gòu)的缺失，使得項(xiàng)目所需的專業(yè)人才資源缺乏，難以保證項(xiàng)目規(guī)劃和決策的科學(xué)性。4.ppp項(xiàng)目需要完備的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和爭(zhēng)議解決機(jī)制。ppp項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期一般都比較長(zhǎng)，由于不可預(yù)知因素的變化、風(fēng)險(xiǎn)較大，需要政府與企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，而政策、法律變化和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等則由政府承

5、擔(dān)。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)之外可能出現(xiàn)的履約爭(zhēng)議情形，應(yīng)在協(xié)議中明確約定，并提出解決爭(zhēng)議的具體方式，以促進(jìn)ppp項(xiàng)目持續(xù)健康運(yùn)行。5.ppp項(xiàng)目需要專業(yè)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。ppp領(lǐng)域廣，涉及到法律、金融和財(cái)務(wù)等多方面的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，需要發(fā)揮ppp咨詢、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所等專業(yè)中介的作用。第一，需要專業(yè)中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目是否適合ppp模式、實(shí)施ppp模式的財(cái)力基礎(chǔ)進(jìn)行論證，防止地方政府將不適合ppp項(xiàng)目做成ppp項(xiàng)目，最后導(dǎo)致ppp沒有起到提高公共服務(wù)質(zhì)量、降低運(yùn)營(yíng)成本的作用。第二，需要中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的交易機(jī)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、投資回報(bào)、合同等進(jìn)行科學(xué)、合理、合法的設(shè)計(jì)，有利于政府找到合適社會(huì)資

6、本。第三，需要中介機(jī)構(gòu)做政府的全程顧問，包括在項(xiàng)目的招商、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段，促進(jìn)ppp項(xiàng)目的運(yùn)作程序規(guī)范。二、對(duì)當(dāng)前ppp工作的建議未來推進(jìn)ppp的實(shí)踐中，需要考慮國(guó)內(nèi)幅員遼闊、區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，對(duì)如何推進(jìn)ppp不能搞一刀切。通過對(duì)現(xiàn)實(shí)中ppp實(shí)踐成敗因素分析，對(duì)國(guó)內(nèi)ppp制度完善具有借鑒意義，具體而言，可從以下幾個(gè)方面推動(dòng)國(guó)內(nèi)ppp制度進(jìn)一步完善：1.加強(qiáng)ppp頂層設(shè)計(jì)。清晰、完整和一致性的政策法規(guī)是ppp模式有效運(yùn)作并發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的必要保證，中國(guó)目前尚無針對(duì)ppp模式的專門立法，盡管全國(guó)人大常委會(huì)2014年8月頒發(fā)了中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（2014年修訂），2015年1月財(cái)政部.頒發(fā)pp

7、p項(xiàng)目合同指南（試行）；財(cái)政部、國(guó)土部、住建部等六部委2015年4月發(fā)布了關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的通知；財(cái)政部、發(fā)改委2016年5月發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（ppp）有關(guān)工作的通知等，明確提出允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但這些只是綱領(lǐng)性文件，現(xiàn)實(shí)的操作還需配套辦法或?qū)嵤┘?xì)則的出臺(tái)。從更高的層次來說，一部專門的ppp法律才是我國(guó)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)制度發(fā)展的基礎(chǔ)，才能推動(dòng)建立有公信力的地方政府機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)地方政府的法律意識(shí)、契約意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，避免失信行為。加強(qiáng)ppp頂層設(shè)計(jì)，是因?yàn)閜pp作為一種機(jī)制創(chuàng)新值得肯定，但ppp實(shí)踐中困惑隱

8、含在細(xì)節(jié)之中，對(duì)于復(fù)雜的ppp而言，合作中可能出現(xiàn)的諸多風(fēng)險(xiǎn)，需要完善的制度和頂層設(shè)計(jì)加以保障。與法律制度成熟的國(guó)家比較，中國(guó)在ppp的規(guī)則與監(jiān)管方面存在明顯的不足，主要集中在以下三個(gè)方面：（1）規(guī)則缺乏。中國(guó)尚處于全面推進(jìn)依法法治的初期，公權(quán)力缺乏有效的制約，權(quán)力濫用與侵害私權(quán)問題突出，社會(huì)資本對(duì)于參與ppp項(xiàng)目存在較多的疑慮。規(guī)則缺乏問題主要表現(xiàn)為：主管部門之間難以達(dá)成共識(shí)，涉及特許經(jīng)營(yíng)的核心規(guī)則遲遲沒有建立起來；存在稅收、反壟斷等領(lǐng)域的真空地帶，系統(tǒng)性的規(guī)則尚未搭建完成；地方立法脫離本地財(cái)政狀況，存在著彼此“借鑒”過度的問題。 （2）條款模糊。在ppp協(xié)議中，政府與社會(huì)資本主體分別具有不

9、同利益，不可避免地存在一定的沖突。同時(shí)，相對(duì)于社會(huì)資本投資主體而言，政府擁有更大的權(quán)力、談判優(yōu)勢(shì)、解釋權(quán)力，甚至出現(xiàn)事后更改合同的現(xiàn)象。各地制定的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法大多規(guī)定了政府可以在一定的情況下，尤其是基于公共利益的考慮，提前收回特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。如果這一條款被個(gè)別地方政府濫用，則可能從根本上影響ppp項(xiàng)目的推廣。（3）監(jiān)管缺位。ppp長(zhǎng)期由私人資本投資主體運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)決定了這些主體為了自身的商業(yè)利益，將盡可能降低成本，從而提高利潤(rùn)率，并可能做出有損最終消費(fèi)者的行為。社會(huì)資本投資主體的運(yùn)營(yíng)行為如果缺乏有效的規(guī)制，一旦發(fā)生重大事故，將嚴(yán)重?fù)p害公共利益。為此，監(jiān)管部門應(yīng)該對(duì)ppp項(xiàng)目實(shí)施有效監(jiān)管。為了解

10、決上述問題，掃清ppp全面推廣的制度障礙，筆者認(rèn)為中央部委與地方政府應(yīng)該以公共利益為根本出發(fā)點(diǎn)，消除分歧，上下攜手，形成合力，應(yīng)該進(jìn)行系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)解決ppp的規(guī)則與監(jiān)管問題。2.提升ppp項(xiàng)目的含金量。即要提升ppp項(xiàng)目本身的含金量，確保ppp項(xiàng)目的收益率。ppp項(xiàng)目相當(dāng)于政府向社會(huì)推出的一款產(chǎn)品，能否順利賣出去，產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格、“性價(jià)比”、“收益率”很關(guān)鍵。ppp項(xiàng)目期限一般10到30年，8%左右的年化收益率只是一個(gè)參考，而“逐利”是資本的本性，社會(huì)資本雖不見得“唯利是圖”，但是肯定追逐更高的利潤(rùn)。目前財(cái)政部門牽頭的ppp項(xiàng)目一般是“公益”類項(xiàng)目，利潤(rùn)一般不高，大致可分三類：一類是視頻監(jiān)

11、控、智能交通、停車場(chǎng)和預(yù)測(cè)車流量較大的收費(fèi)路橋等項(xiàng)目，主要靠使用者付費(fèi)就可以基本保障投資者的合理回報(bào)，社會(huì)資本投資有熱情，成功率高；二類如供暖、供氣、供水和污水處理等項(xiàng)目，即便將來運(yùn)行維護(hù)期回報(bào)的現(xiàn)金流不足，有實(shí)力的地方政府也可以根據(jù)協(xié)議給予部分補(bǔ)貼，使社會(huì)資本獲得相當(dāng)穩(wěn)定而有保障的收益，社會(huì)資本參與的積極性也比較高；第三類項(xiàng)目情況復(fù)雜、進(jìn)展緩慢、成功率低，一般具有下列一個(gè)多個(gè)原因：必要性不足、需求不緊迫、可行性差、政府或部門態(tài)度不積極、備選項(xiàng)目投資額較大、投資期較長(zhǎng)、前期征地拆遷環(huán)保方面困難較多、預(yù)計(jì)運(yùn)營(yíng)期收益不確定性較高，預(yù)計(jì)收益確定不足、預(yù)期基本無收益而當(dāng)?shù)卣疅o補(bǔ)償性資源或補(bǔ)償不足等。

12、此類項(xiàng)目簡(jiǎn)而言之對(duì)社會(huì)資本來說預(yù)計(jì)賺錢少、不賺錢、甚至可能賠錢。因此某個(gè)ppp項(xiàng)目能否成功推出，與項(xiàng)目本身的“質(zhì)量”、“價(jià)格”、收益率密切相關(guān)。3.倡導(dǎo)參與各方的誠(chéng)信。在ppp模式下，政府和社會(huì)資本彼此的合作應(yīng)建立在平等誠(chéng)信的基礎(chǔ)上，社會(huì)資本不能拋開服務(wù)質(zhì)量和水平進(jìn)行惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，政府也不能以管理者的身份獲取強(qiáng)勢(shì)談判地位，更不能人為壓低貼現(xiàn)率而擠壓社會(huì)資本的合理利潤(rùn)，當(dāng)合同中沒有明確的事項(xiàng)，尤其是一些難以預(yù)測(cè)的事件發(fā)生時(shí)，雙方應(yīng)在誠(chéng)信的基礎(chǔ)上去共同解決。誠(chéng)信是對(duì)契約安排機(jī)制的有益補(bǔ)充，發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，爭(zhēng)議雙方如能在誠(chéng)信基礎(chǔ)上友好解決，不僅能夠有效節(jié)約費(fèi)用，而且能夠減少對(duì)抗情緒，有利于項(xiàng)目的順利進(jìn)行

13、和公私雙方的共同利益。4.確定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。ppp項(xiàng)目投資金額大，工期長(zhǎng)，不確定因素多，需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)很大，由政府部門或私人部門任何一方單獨(dú)承擔(dān)，都不利于項(xiàng)目成功實(shí)施。如果都由社會(huì)資本承擔(dān)，一旦風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生，項(xiàng)目實(shí)施困難，甚至以失敗告終，政府也會(huì)成為項(xiàng)目失敗的受害者。如果都由政府部門承擔(dān)，則會(huì)造成社會(huì)資本因風(fēng)險(xiǎn)軟約束而導(dǎo)致建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的低效率。因此，為確保ppp項(xiàng)目成功，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)必須在公共部門和社會(huì)間合理地分擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的一般原則是：每一風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由最能控制該風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方承擔(dān)，具體來看，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與承擔(dān)能力相適應(yīng)；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與控制力相稱；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與投資者參與程度相協(xié)調(diào)；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)與收益相對(duì)應(yīng)；風(fēng)險(xiǎn)不處理與造

14、成的損失相對(duì)稱；風(fēng)險(xiǎn)處理與對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性影響相適應(yīng)。在ppp模式下，政府要對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供承擔(dān)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)保護(hù)公共利益，在“共贏”理念下，實(shí)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。同時(shí)，確立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，能夠使社會(huì)資本盡量采用生產(chǎn)手段和自身高效經(jīng)營(yíng)來降低風(fēng)險(xiǎn)，而不是靠向政府轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，從而保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，避免社會(huì)資本因風(fēng)險(xiǎn)軟約束造成建設(shè)經(jīng)營(yíng)的低效率。而政府承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，使社會(huì)資本的贏利有一定程度的保障，也能提高社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性?？傊ㄟ^結(jié)合國(guó)內(nèi)ppp的實(shí)踐，對(duì)影響ppp模式成功的關(guān)鍵因素進(jìn)行分析，可以知道要使ppp獲得成功，必須加強(qiáng)ppp頂層設(shè)計(jì)，提升ppp項(xiàng)目的含金量，倡導(dǎo)參與各方的誠(chéng)信