處理房地產(chǎn)爛尾項目法律問題思考

1、處理房地產(chǎn)爛尾項目法律問題思考 【摘要】房地產(chǎn)爛尾項目難于處理，除了項目本身面臨的種種困境外，現(xiàn)行法律制度不能為處理工作提供有力的支撐是一個重要原因。對于房地產(chǎn)爛尾項目，政府應當以市場監(jiān)護人的身份，積極干預，綜合運用行政手段和法律手段，分類處理，其中主要應采取司法途徑，解決爛尾項目的根本出路問題。為了依法、有效地開展處理爛尾項目工作，至少應在三個方面進行制度創(chuàng)新，并應嚴格追究違反房地產(chǎn)市場監(jiān)管規(guī)定，造成房地產(chǎn)項目爛尾的開發(fā)商的法律責任，包括刑事責任。房地產(chǎn)爛尾項目是指已經(jīng)進行前期投入，后來由于受市場、政策等各種因素的影響，工程停滯，并留下大量歷史遺留問題的房地產(chǎn)開發(fā)項目。從項目外觀和現(xiàn)狀考察，

2、可以通俗地劃分為爛尾樓和爛尾地塊。一、房地產(chǎn)爛尾項目的成因房地產(chǎn)爛尾項目的大量產(chǎn)生，有著特殊的歷史背景。當時，房地產(chǎn)管理制度不健全，市場不規(guī)范，監(jiān)管不到位，產(chǎn)生了過度投機行為，導致市場泡沫。隨著泡沫破滅，政策趨嚴，資金鏈斷裂，建設項目停滯下來。目前，全國很多城市的房地產(chǎn)爛尾項目，基本上都產(chǎn)生于上世紀九十年代經(jīng)濟體制轉型時期。這是房地產(chǎn)項目爛尾的最常見原因，所有的爛尾樓和絕大多數(shù)的爛尾地塊都屬于這種情況。此外，也有少數(shù)爛尾地塊是由于規(guī)劃調整（例如，為了保護文物古跡、改造路網(wǎng)）等行政行為造成的。二、房地產(chǎn)爛尾項目的困境市場原因造成的房地產(chǎn)爛尾項目，面臨多種困境，各種困境疊合在一起，形成了一種絕境。

3、其中，最主要的困境是以下三種：（一）被拆遷戶尋求法律保護的困境。房地產(chǎn)爛尾項目，小者牽涉十余被拆遷戶、幾十人，大者牽涉數(shù)百被拆遷戶、幾千人眾。多數(shù)被拆遷戶經(jīng)年累月處于臨遷過渡狀態(tài)，長期被拖欠拆遷補償安置本金（包括被拆遷房屋的補償費、臨遷費或者租金）、滯遷費和違約金。他們手握一紙回遷協(xié)議，即使打官司也無濟于事開發(fā)商沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)。即使偶爾有幸參與執(zhí)行分配，又因合同糾紛，屬一般債權，沒有優(yōu)先受償權，幾乎“血本無歸”。（二）開發(fā)商身陷巨額債務糾紛的困境。除對被拆遷戶的債務外，開發(fā)商往往還背負銀行貸款債務，與材料供應商、承建商等之間存在這樣、那樣的債權債務糾紛，可謂官司纏身，積重難返。除了逃逸的開

4、發(fā)商外，留下來的大多是資不抵債或者瀕臨倒閉的開發(fā)商。（三）完全依靠市場尋求項目出路的困境。由于建設項目長期停頓，開發(fā)商的資質或者項目規(guī)劃、用地手續(xù)等許多方面都存在問題。在嚴格限制經(jīng)營性用地加名、改名，以及禁止不采取公開招拍掛方式而私自轉讓經(jīng)營性土地使用權等一系列宏觀調控政策的背景下，僅僅依靠市場主體的努力，僅僅發(fā)揮市場機制的作用，這些爛尾項目幾乎只剩下一條絕路。當被拆遷戶持久不斷地進行反復、群體性信訪、上訪，以至嚴重影響社會和諧安定之際，一些地方政府開始著手處理房地產(chǎn)爛尾項目?？墒遣痪冒l(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有法律制度和政策框架下，處理房地產(chǎn)爛尾項目近似一道無解之題。三、有關房地產(chǎn)爛尾項目的法律問題調研房地

5、產(chǎn)爛尾項目，始終無法回避這樣一些法律問題：（一）市場和政府的界線究竟在哪兒？政府如何才能不為市場主體的市場行為“買單”？（二）從法律角度考慮，這些項目的出路在哪里？（三）怎樣保障眾多被拆遷戶的基本財產(chǎn)利益，從根本上消除危害社會穩(wěn)定的隱患？（四）如何清理爛尾項目錯綜復雜的各種關系，明確各類主體的責任？四、思考（一）對于房地產(chǎn)爛尾項目，必須實行政府干預。除了行政行為導致房地產(chǎn)項目爛尾的情況外，其他爛尾情況都是市場缺陷造成的后果，諸如資本的逐利性、個體市場行為的微觀性和盲目性、拆遷人和被拆遷人獲取信息的不對稱性、開發(fā)商的不誠信行為等等。同時，作為公共產(chǎn)品的法律制度本身的缺憾，也加劇了被拆遷戶的弱勢群

6、體地位，以至于被拆遷戶身為債權人卻無力自救、無法自救。其實，這正是市場不能發(fā)揮“無形之手”作用的體現(xiàn)。這時候，政府不應該無所作為，而應該積極發(fā)揮“有形之手”的調節(jié)作用，主動介入、干預?？紤]到這些爛尾項目產(chǎn)生的歷史背景，政府更應該負起責任來，有所作為。但是，干預并不意味著政府應當為市場主體的市場行為“買單”。干預的目的，在于盡快消除爛尾項目妨礙社會與經(jīng)濟正常發(fā)展的不良影響和消極作用，其中重點是最大限度地保護被拆遷戶的基本財產(chǎn)利益；在于彌補市場機制缺陷，恢復市場機制的功能。在實現(xiàn)這一目標的過程中，政府以市場監(jiān)護人的身份出現(xiàn)，理順各種關系，幫助市場主體分清責任、落實責任，解決問題，而不應該由政府一律

7、“買單”。不分青紅皂白，輕率主張甚至決定政府“買單”，將會給市場經(jīng)濟的發(fā)育和發(fā)展帶來長遠后患。 政府干預，采取行政手段和法律手段密切配合的干預方式。只有采取行政手段，干預才有顯效；只有采取法律手段，才能分清責任，確定責任主體和責任大小。（二）應當分類處理，并且主要應采取司法途徑，才能解決房地產(chǎn)爛尾項目的根本出路問題。對于行政行為導致的房地產(chǎn)爛尾項目，自然應由政府負責解決有關遺留問題。對于其他爛尾項目，同樣要分別不同情況進行處理：1對于開發(fā)商已經(jīng)取得國有土地使用權的爛尾項目，在不違反法律，不規(guī)避宏觀調控政策，并體現(xiàn)處理結果社會效益最大化的前提下，不排除通過盤活等市場的途徑來處理。但是，鑒于前述種

8、種困境，主要還是應該通過司法途徑來解決。所謂司法途徑，這里指為被拆遷戶提供法律咨詢，幫助他們提起訴訟，訴請法院判決開發(fā)商支付拆遷補償安置本金；法院受理了同一爛尾項目一定比例的案件后，查封該項目并強制執(zhí)行，優(yōu)先償付被拆遷戶的拆遷補償安置本金。顯然，采取司法途徑，在很多細節(jié)問題上需要司法機關和行政機關的相互默契和密切配合。2對于開發(fā)商因未繳齊國有土地使用權出讓金，沒有取得國有土地使用權的爛尾項目，可以通過解除國有土地出讓合同或者采用閑置土地處置的辦法，予以收地，收回后作為儲備用地，增強政府的宏觀調控能力。當然，對這類爛尾項目，也可以結合司法途徑來處理。司法途徑、收地以及盤活等市場途徑，都是依法而為

9、，都屬于法律手段。對于不涉及被拆遷戶的其他債權債務，不是處理爛尾項目的重點，宜由當事人自行通過訴訟或者其他途徑解決。（三）創(chuàng)新制度，為解決房地產(chǎn)爛尾項目提供合法并且更有力、有效的手段支持。如前所述，在目前的制度框架內，處理市場原因造成的房地產(chǎn)爛尾項目，幾乎沒有出路。為了解決長期困擾當?shù)厣鐣c經(jīng)濟發(fā)展的房地產(chǎn)爛尾項目，一些地方克服了種種困難，在行政機關和司法機關的密切協(xié)作下，出臺了一些處理房地產(chǎn)爛尾項目的特殊政策，實踐證明行之有效。但是，長遠來看，有市場就有市場風險，即使建立了充分的預防機制，也難以完全避免房地產(chǎn)爛尾項目的產(chǎn)生。因此，創(chuàng)新制度，為處理房地產(chǎn)爛尾項目提供法律保障，才更具根本性和長遠

10、性。1設立拆遷補償安置本金優(yōu)先受償?shù)姆芍贫?。被拆遷戶用安身立命之所與拆遷人交換得一紙拆遷補償安置協(xié)議后，依照現(xiàn)行法律，物權就轉化為債權，而且是普通債權，沒有優(yōu)先受償性。為此，可以采取兩種辦法解決：第一，通過司法解釋，確立拆遷補償安置本金在法院執(zhí)行分配順序上，優(yōu)先于其他債權受償；第二，基于物權優(yōu)先于債權的民法原則，在物權法上創(chuàng)設一種擬制所有權，規(guī)定：“房屋被拆除，所有權人在獲得全部補償安置之前，房屋所有權視為未消滅。”這樣，通過訴訟，在法院進行執(zhí)行分配時，被拆遷戶的拆遷補償安置本金就可以順理成章地優(yōu)先于一切債權受償。2建立針對弱勢群體的成本低廉的訴訟制度。在民事訴訟法上，把房地產(chǎn)爛尾項目的被拆

11、遷戶納入弱勢群體的范疇，針對弱勢群體訴訟作出制度安排，主要是緩交訴訟費、訴訟保全費和執(zhí)行費，免交財產(chǎn)保全擔保金等；并且規(guī)定，對于經(jīng)當?shù)卣_認的房地產(chǎn)爛尾項目，財產(chǎn)保全的范圍可以是整個項目。鑒于很多被拆遷戶對開發(fā)商心存僥幸，從而存在消極行使訴權的情況，可以在將來引入公益訴訟制度的時候，考慮把針對房地產(chǎn)爛尾項目提起的關于拆遷補償安置本金的訴訟，納入公益訴訟中來。3實行墊付制度和追償制度。處理房地產(chǎn)爛尾項目，一個根本宗旨在于使被拆遷戶得到妥善安置，或者使其拆遷補償安置本金得到償付。這是一條底線，否則不能說處理結果是成功的。為此，實行墊付制度和追償制度十分必要。例如，遵循司法途徑處理房地產(chǎn)爛尾項目，

12、被拆遷戶的拆遷補償安置本金只能得到部分償付時，通過制度設置對不足部分給予墊付，由墊付主體向開發(fā)商追償。要明確墊付和追償?shù)闹黧w及其責任。對于政府部門之外的其他墊付主體，政府可以考慮以其他適當?shù)男问浇o予一定的補償。（四）有必要嚴格追究違反房地產(chǎn)市場監(jiān)管規(guī)定，造成房地產(chǎn)項目爛尾的開發(fā)商的法律責任，包括刑事責任。房地產(chǎn)爛尾項目給廣大被拆遷人（包括公房所有權人）造成了巨大經(jīng)濟損失，對當?shù)厣鐣c經(jīng)濟發(fā)展危害甚重。一些房地產(chǎn)項目之所以爛尾，完全是由于開發(fā)商的不誠信行為比如商業(yè)欺詐造成的，但是現(xiàn)實中卻鮮有不良開發(fā)商因此遭受法律的懲處。為了整肅房地產(chǎn)市場秩序，以儆效尤，必須追究這類開發(fā)商的法律責任，包括刑事責任。通過完善相關立法包括刑事法律制度,加強執(zhí)法，可以做到這一點。例如，對違反房地產(chǎn)市場監(jiān)