關(guān)于中國糧食流通體制改革中的財(cái)政公共支出政策的淺析

1、關(guān)于中國糧食流通體制改革中的財(cái)政公共支出政策的淺析一,現(xiàn)行關(guān)于糧食流通的財(cái)政公共支出政策的弊端日益顯現(xiàn),財(cái)政支出政策的不完善是阻礙發(fā)展的關(guān)鍵,財(cái)政支出資金的不足是困擾糧食流通的難題(一)財(cái)政支出政策的不完善是阻礙發(fā)展的關(guān)鍵1,用于糧食直補(bǔ)的方式不盡相同,如果單純以計(jì)稅面積為補(bǔ)貼依據(jù),將不能充分保護(hù)糧農(nóng)出售商品糧的利益,不能有效的防止大多數(shù)農(nóng)村存在的“擱荒,撂荒”現(xiàn)象,導(dǎo)致不種糧農(nóng)民也受益,不利于國家的糧食安全,不能充分反映”直補(bǔ)”的根本目的.2,產(chǎn)銷區(qū)之間糧食風(fēng)險(xiǎn)基金分配不甚合理,未明確產(chǎn)銷區(qū)間補(bǔ)貼成本的分?jǐn)?主產(chǎn)區(qū)將風(fēng)險(xiǎn)基金直補(bǔ)糧農(nóng)后,發(fā)揮糧食購銷主渠道作用的糧食購銷企業(yè)將由此加大成本的付出

2、.糧食購銷企業(yè)走向市場后,盈利將是企業(yè)追求的目標(biāo),最終受損的將會(huì)是糧農(nóng)自己.(二)財(cái)政支出資金的不足是困擾糧食流通的難題1,現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼主要來源于糧食風(fēng)險(xiǎn)基金,地2QQ§:§ilii=i麗方財(cái)政由于屬于”吃飯財(cái)政”,有些地方根本無法保證配套的資金的足額到位.由于政策設(shè)計(jì)和政府財(cái)力不配套,國有糧食企業(yè)承擔(dān)政府行為發(fā)生的虧損得不到合理彌補(bǔ),于是信貸資金發(fā)揮著財(cái)政資金的職能,糧食購銷企業(yè)因財(cái)政補(bǔ)貼不到位而形成的潛虧,潛在的財(cái)政赤字變成了企業(yè)的虧損掛帳,導(dǎo)致企業(yè)包袱沉重,不利于企業(yè)改革.2,糧食市場和價(jià)格放開,糧食直補(bǔ)農(nóng)民后,在原有糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模不變的情況下,財(cái)政支出用于補(bǔ)貼流通

3、環(huán)節(jié)的經(jīng)費(fèi)明顯偏少,企業(yè)對(duì)市場有觀望心態(tài),企業(yè)庫存減少,補(bǔ)貼減少,不利于我國糧食安全.3,地方儲(chǔ)備糧體系中的補(bǔ)貼受基層政府財(cái)力影響往往落實(shí)差.例如甘肅省定西市政府決定從2004年起建立總規(guī)模0.5億公斤的市縣(區(qū))級(jí)糧食儲(chǔ)備,但是由于受市縣區(qū)財(cái)力所限,在短期內(nèi)儲(chǔ)備糧利息,費(fèi)用補(bǔ)貼落實(shí)難度大,缺乏建好用好儲(chǔ)備糧的長效機(jī)制.4,公共支出財(cái)政政策中,糧食流通體制改革人員分流經(jīng)費(fèi)少,資金缺El大,1998年至2004年底,四川省國有糧食購銷企業(yè)以支付補(bǔ)償金方式解除勞動(dòng)關(guān)系職工100095人,支付企業(yè)改革成本136076萬元,財(cái)政負(fù)擔(dān)僅在風(fēng)險(xiǎn)基金中拿出35790萬元,目前缺口l0億元左右,企業(yè)因改制保障

4、費(fèi)用不到位而使糧改縱橫illi;茹6二一改革舉步維艱,影響社會(huì)穩(wěn)定.二,結(jié)合財(cái)政公共支出與糧食補(bǔ)貼之間的關(guān)系.深入分析政府對(duì)糧食流通給予適度財(cái)政支出的必要性和重要性f一)政府對(duì)糧食流通提供適度財(cái)政支出的必要性1,從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度理解,”民以食為天”,糧食作為商品來說,需求彈性很低,生長周期短,消費(fèi)周期長,單從投入(包括基建投入)與產(chǎn)出的比較分析,盈利率低,在一定時(shí)期,國家政策的制定,城鎮(zhèn)居民的收入,商品價(jià)格,人們心理承受能力,消費(fèi)觀,行為趨向和儲(chǔ)蓄情況,都會(huì)影響到市場供求變化,在糧食市場供過于求的情況下,會(huì)因銷售不暢,庫存成本增加而導(dǎo)致虧損.從總的發(fā)展趨勢(shì)來看,由未來預(yù)期不確定性因素而帶來的高風(fēng)險(xiǎn)

5、成本,個(gè)體一般不愿意涉足該領(lǐng)域的經(jīng)營,即使進(jìn)入該領(lǐng)域并享受了因政府投資帶來的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng),但是諸如欺行霸市,壟斷交易,摻雜使假,缺斤少兩等損害生產(chǎn)者和消費(fèi)者利益的現(xiàn)象將會(huì)出現(xiàn),難以保證商品質(zhì)量和經(jīng)營的持久性.2,從政治意義上來說,搞活糧食流通,促進(jìn)糧食生產(chǎn),保證糧食安全,事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局.“糧食安全”FAO定義為確保任何人在任何時(shí)候都能買得起保障其生活的基本食品.在中國就是要保證每個(gè)中國人在任何情況下都有飯吃,且擁有應(yīng)對(duì)非常事件的能力.隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,糧食安全概念的內(nèi)涵在不斷豐富,外延也在不斷擴(kuò)大.總的說來政府必須考慮如何去保障社會(huì)上所有人能買得起糧食,只要有一部分人因糧價(jià)上漲而無力

6、購買時(shí)都將會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定.3,從歷史發(fā)展來看縱觀我國糧食流通管理體制發(fā)展的歷史,建國初,我國僅實(shí)行了三年多的糧食自由購銷后,從1953年開始實(shí)行高度集中的統(tǒng)購統(tǒng)銷體制到1979年的”減少統(tǒng)購數(shù)量,增加市場調(diào)節(jié)手段”;從1985年的購銷”雙軌制”到1989年”保量放價(jià)”階段;從1994年的”雙軌制”的回歸到1998年的”三項(xiàng)政策,一項(xiàng)改革”的實(shí)施;直2004年的”兩放開,一調(diào)整”,不同糧食流通管理政策都或多或少地都由政府財(cái)政給予了一定的支出.4,從與國外糧食補(bǔ)貼政策比較方面,美國的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策20世紀(jì)初到90年代,通過無追索權(quán)貸款和政府購買,實(shí)施支持價(jià)格政策,保障農(nóng)場主權(quán)益,2002年農(nóng)

7、場安全與農(nóng)村投資法案的出臺(tái),重新啟用并創(chuàng)新保護(hù)價(jià)政策,增加了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入和農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼,實(shí)行貸款差價(jià)補(bǔ)貼,直接補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼.歐盟從20世紀(jì)60年代中期開始,制定了較高水平的干預(yù)價(jià)格,加拿大小麥局與農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部共同確定糧食預(yù)計(jì)收購價(jià)格,預(yù)先支付農(nóng)場主糧款,事后實(shí)行二次結(jié)算,承擔(dān)著政策性業(yè)務(wù).澳大利亞小麥局采取的是分期付款,多次結(jié)算,虧損由補(bǔ)貼彌補(bǔ).日本在20世紀(jì)60年代通過制定糧食法,政府對(duì)農(nóng)協(xié)給予貸款支持,利息補(bǔ)貼,債務(wù)擔(dān)保和建設(shè)倉庫投資補(bǔ)貼,農(nóng)協(xié)免交所得稅和營業(yè)稅.f二)政府對(duì)糧食流通提供適度財(cái)政支出的重要性1,公共支出是以政府為主體,以政府的事權(quán)為依據(jù)進(jìn)行的一種貨幣資金的支出活動(dòng).如果

8、政府決定以一定的數(shù)量和質(zhì)量向公民提供產(chǎn)品和服務(wù),那么公共支出實(shí)際上就是執(zhí)行這些政策所必須付出的成本.德國”新歷史學(xué)派”與”講壇社會(huì)主義”的主要代表人物阿道夫?瓦格納(1835-1917)認(rèn)為發(fā)現(xiàn)了政府職能不斷擴(kuò)大以及政府活動(dòng)持續(xù)增加的規(guī)律,并將其命名為”政府活動(dòng)擴(kuò)張法則(TheLawofExpandingStateAcitivity)”,以明確的方式強(qiáng)調(diào)公共_孺兩2糧改縱橫iangGai_Z二Heng支出不斷增加是不可避免的長期歷史趨勢(shì).糧食流通體制改革后,國有糧食企業(yè)承擔(dān)有部分政策性儲(chǔ)備業(yè)務(wù),政府財(cái)政公共支出決策應(yīng)該以社會(huì)福利極大化為目標(biāo),而且許多政府項(xiàng)目的投入和產(chǎn)出不能直接用市場價(jià)格來估計(jì)

9、.糧食風(fēng)險(xiǎn)基金就是國家為了保護(hù)糧食生產(chǎn)者,消費(fèi)者利益,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,保證糧食安全而提供的補(bǔ)貼形式,它包括差價(jià)補(bǔ)貼,利費(fèi)補(bǔ)貼,直補(bǔ)農(nóng)民等.政府在糧食流通方面的財(cái)政支出應(yīng)該重點(diǎn)堅(jiān)持執(zhí)行對(duì)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品按保護(hù)價(jià)敞開收購的政策,鑒于價(jià)格支持屬于世貿(mào)組織要求減讓的政策范圍,保護(hù)和支持的力度應(yīng)維持在世貿(mào)組織允許的低限范圍之內(nèi).2,財(cái)政支出按是否有直接補(bǔ)償為依據(jù)可分為消耗性支出(ExhaustiveExpenditure),轉(zhuǎn)移性支出(TrasterringExpenditure).政府對(duì)糧食倉儲(chǔ)設(shè)施的基建投資財(cái)政支出屬于消耗性支出.出發(fā)點(diǎn)在于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必需的基礎(chǔ)設(shè)施和良好的外部性條件,

10、追求社會(huì)效益是政府投資的重要的目標(biāo).這類支出反映了公共部門占用社會(huì)資源的要求,排除了私人部門運(yùn)用這部分資源的可能性,有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡,高速,持續(xù)發(fā)展,克服市場失靈,促進(jìn)社會(huì)資源優(yōu)化配置,是對(duì)公共投資規(guī)模的調(diào)節(jié),也是國家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段.1998年后,國家利用國債建設(shè)資金建設(shè)了500多億公斤的國家糧食倉庫,為國有糧食企業(yè)收購農(nóng)民余糧創(chuàng)造了良好的條件.糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的供給屬于轉(zhuǎn)移性支出,它是政府按照一定的方式把一部分財(cái)政資金無償?shù)剞D(zhuǎn)移給受益人,轉(zhuǎn)移支出屬于直接分配,直接表現(xiàn)為政府資金的無償單方面的轉(zhuǎn)移,包括各種財(cái)政補(bǔ)貼,補(bǔ)助,利息支出等.發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移性支出在財(cái)政支出中所占的地位越來越重要.3

11、,加大財(cái)政支出比例有利于國家宏觀調(diào)控政策.僅依靠市場優(yōu)化配置資源,就必然出現(xiàn)周期性2QQ§:ill=i一經(jīng)濟(jì)波動(dòng),社會(huì)分配不公,失業(yè),通脹等現(xiàn)象.通過政府的經(jīng)濟(jì)總量調(diào)控可以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè),物價(jià)穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)增長和國際收支平衡的目標(biāo).中國國情突出特點(diǎn)就是人多地少,單純走市場化道路不適應(yīng)中國特色社會(huì)主義道路的需要,主張政府適當(dāng)干預(yù)市場,實(shí)行積極穩(wěn)健的財(cái)政政策,發(fā)揮”穩(wěn)定器”的作用,確保國內(nèi)糧食市場供求平衡,保證國家糧食安全,將始終是我國糧食宏觀調(diào)控的重要任務(wù).加強(qiáng)和完善政府的宏觀調(diào)控,健全中央,地方的糧食儲(chǔ)備體系,切實(shí)保護(hù)糧食生產(chǎn)力的發(fā)展,保持糧食價(jià)格穩(wěn)定.國有糧食企業(yè)在政企分開的前提下,也應(yīng)

12、發(fā)揮穩(wěn)定糧食市場作用,不僅提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益,更應(yīng)注重社會(huì)效益方面,保證社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展.三,具體措施和建議1,關(guān)于糧食直補(bǔ)方式,建議采取以糧農(nóng)向糧食收購企業(yè)交售的糧食數(shù)量為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)貼,一是有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性;二是建立促進(jìn)種糧農(nóng)民增收的長效機(jī)制;三是有利于政府掌握宏觀調(diào)控的糧源,保證市場穩(wěn)定和糧食安全.2,適當(dāng)增加主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模.關(guān)于產(chǎn)銷區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的分配,建議考慮把銷區(qū)原包干的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金集中一部分,用于增加產(chǎn)區(qū)的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模和支付產(chǎn)區(qū)最低收購價(jià)差虧損.中央負(fù)擔(dān)省際間的產(chǎn)銷區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼支出,地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)產(chǎn)銷區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼成本,加大銷區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金向產(chǎn)區(qū)傾斜的力度,不能由

13、產(chǎn)區(qū)自己負(fù)擔(dān)糧食供應(yīng)成本或?qū)p失轉(zhuǎn)嫁給糧農(nóng).3,穩(wěn)定糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度,加強(qiáng)管理,足額納入財(cái)政預(yù)算.建立有效的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制,促使財(cái)政補(bǔ)貼及時(shí)到位,對(duì)以往財(cái)政欠撥補(bǔ)貼及由此產(chǎn)生的利息由財(cái)政負(fù)責(zé)解決包袱,減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),促.:卷羆使企業(yè)輕裝上陣.從而建立現(xiàn)代企業(yè)制度,完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu).4,保證糧食安全,適當(dāng)增加對(duì)糧食購銷企業(yè)財(cái)政支出規(guī)模是必要的.具有國家宏觀調(diào)控的“內(nèi)在穩(wěn)定器”職能的國有糧食購銷企業(yè)由于仍然承擔(dān)部分政策性業(yè)務(wù)用糧,比如軍糧,最低收購價(jià)糧,地方儲(chǔ)備糧等,需要充分發(fā)揮糧食購銷主渠道作用.5,加強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)糧食的宏觀調(diào)控.確保糧食安全,省,市級(jí)地方儲(chǔ)備糧補(bǔ)貼資金(含利息,保管和輪換費(fèi)用,輪換價(jià)差虧損,損失損耗)從包干的糧