海事行政訴訟論略(精)

1、海 事 行 政 訴 訟 論 略（1）由最高人民法院于 2001 年 8 月 9 日公布并于 9 月 18 日起施行的關(guān) 于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定，是我國因應(yīng)加入 WTO勺現(xiàn)實(shí)而采取的 一項(xiàng)重大司法舉措。該文件第 40 條、第 41條規(guī)定，海事行政案件、海事行政 賠償案件由海事法院專屬管轄；第 60 條規(guī)定，海洋、通海水域行政主管機(jī)關(guān)依 法申請強(qiáng)制執(zhí)行的案件，由海事法院專屬執(zhí)行。這一規(guī)定使海事法院平添了行 政審判權(quán)，因而是對專業(yè)法院不得管轄行政訴訟案件舊規(guī)定的重大突破。該文 件的頒布施行，使海事法院的一、海事行政訴訟的基本特征海事行政訴訟是指 從事海洋運(yùn)輸、生產(chǎn)等活動(dòng)的行政管理相對人不服

2、海洋及通海水域行政管理機(jī) 關(guān)（以下簡稱海洋行政機(jī)關(guān)）的具體行政行為，或不服該機(jī)關(guān)的復(fù)議決定，在 法定期限內(nèi)向海事法院起訴，由海事法院根據(jù)法定程序?qū)υ摵Ｊ滦姓幾h進(jìn)行 審理和判決的司法活動(dòng)。海事行政訴訟的原告是從事海洋運(yùn)輸、海洋漁業(yè)生 產(chǎn)、海岸帶開發(fā)、大陸架及海底勘探開發(fā)等活動(dòng)，受海洋行政機(jī)關(guān)監(jiān)督和管理 的行政相對人。海洋行政法律關(guān)系與其他行政法律關(guān)系一樣，相對人處于被管 理和服從的地位，無權(quán)自行否定具體行政行為的效力和拒絕履行，當(dāng)認(rèn)為具體 行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，只能通過法律賦予的救濟(jì)手段，如要求行政復(fù)議 或提起行政訴訟等來保護(hù)其合法權(quán)益。中國或外國的自然人、法人、合伙組 織、社會(huì)團(tuán)體和其他

3、組織從事海洋運(yùn)輸、漁業(yè)生產(chǎn)、海岸帶開發(fā)等經(jīng)營活動(dòng)， 與海洋行政機(jī)關(guān)發(fā)生監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系時(shí)，都擁有作為海事行政訴訟原告的資 格。行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)專司行政管理活動(dòng)，而不得從事上述生產(chǎn)經(jīng)營，因而行 政機(jī)關(guān)不可能成為海事行政訴訟的原告。這與海關(guān)行政訴訟不同，行政機(jī)關(guān)可 能因?yàn)榉N種事由進(jìn)出關(guān)境而與海關(guān)發(fā)生管理與被管理關(guān)系，成為海關(guān)法律關(guān)系 中的行政管理相對人，故而在海關(guān)行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)在特定情況下是可以 作為原告起訴的。海事行政訴訟的被告具有恒定性，即被告只能是海洋行政機(jī) 關(guān)。在我國，海洋行政機(jī)關(guān)主要有：（一）代表政府統(tǒng)一行使航務(wù)行政管理 權(quán)、主管水上交通安全監(jiān)督、參與海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的海事局（原港

4、務(wù)監(jiān)督機(jī) 關(guān)）；（二）監(jiān)督管理漁業(yè)水上交通安全、預(yù)防和減少漁船交通事故、維護(hù)漁 業(yè)勞動(dòng)者生命財(cái)產(chǎn)安全的漁港監(jiān)督機(jī)關(guān)（漁監(jiān)）；（三）維護(hù)漁港及漁業(yè)水域 正常生產(chǎn)秩序的漁政管理機(jī)關(guān)（漁政）；（四）管理國家海域有償或無償使用 的主管機(jī)關(guān)海洋局（或海洋管理辦公室）；（五）其他的海洋行政機(jī)關(guān)，如對 海洋及通海水域的水體污染事件具有監(jiān)管職能的環(huán)保局、通海水域人民政府下 設(shè)的水利局、水產(chǎn)局或其他水行政主管機(jī)關(guān)、基層人民政府等等。上述海洋行 政主管機(jī)關(guān)代表國家行使對海洋和通海水域的行政管理權(quán)，且以國家強(qiáng)制力為 后盾行使職權(quán)，實(shí)行依法行政、政務(wù)公開和政務(wù)透明的原則。當(dāng)發(fā)生海事行政 爭議時(shí)，倘若海洋行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自

5、己的行為是錯(cuò)誤的，則有權(quán)更改或撤銷；倘 若認(rèn)為是對的，則可以要求相對人履行，也可以依靠國家強(qiáng)制力量，依法強(qiáng)制 或申請海事法院依法強(qiáng)制相對人履行。因此，在海事行政爭議中，國家已經(jīng)賦 予了海洋行政機(jī)關(guān)解決爭議的能力，再無必要作為原告提起行政訴訟、請求司 法權(quán)的保護(hù)。這里必須明確，海洋行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告，并不意味著 其實(shí)施的具體行政行為必然違法而敗訴，勝敗與否取決于海事法院對案件事實(shí) 的查明和依法審判。海事行政訴訟是相對人認(rèn)為海洋行政機(jī)關(guān)及其工作人員的 具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而提起的，對國務(wù)院及各級人民政府的抽象行政 行為，以及對海洋行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定不服的，不得提起行

6、政訴訟。抽象行政行為實(shí)質(zhì)上是海洋行政機(jī)關(guān)的行政立法行為，這種行為只能 接受上級行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的審查，我國憲法沒有授予海事法院類似于違憲 審查權(quán)的權(quán)力，法院不能干涉這種抽象行政行為。對海洋行政機(jī)關(guān)工作人員的 獎(jiǎng)懲、任免等決定是該機(jī)關(guān)管理其內(nèi)部事務(wù)的行政行為，其監(jiān)察權(quán)由相應(yīng)的人 民政府行使，不屬司法審查的范圍。二、海事行政訴訟與海事行政復(fù)議的關(guān)系 海事行政復(fù)議是指相對人對海洋行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，申請有管轄權(quán) 的行政機(jī)關(guān)依照法定程序重新審查，由有權(quán)機(jī)關(guān)作出撤銷、變更或維持原具體 行政行為的整個(gè)行政司法過程。海事行政訴訟與海事行政復(fù)議作為法律規(guī)定的 救濟(jì)手段，其目的具有一致性，即都是為了維

7、護(hù)和監(jiān)督海洋行政機(jī)關(guān)依法行使 海洋及通海水域的監(jiān)管職權(quán)，保護(hù)相對人的合法權(quán)益。但同時(shí)兩者又有顯著的 如下區(qū)別：第一，性質(zhì)不同。海事行政訴訟是由司法機(jī)關(guān)即海事法院通過司法 程序解決海事行政爭議，屬于司法監(jiān)督活動(dòng)或司法保護(hù)活動(dòng)。海事行政復(fù)議是 帶有司法活動(dòng)特征的行政管理，亦即是帶有司法性質(zhì)的一種準(zhǔn)司法活動(dòng)，實(shí)質(zhì) 上還是海洋行政機(jī)關(guān)的一種具體行政行為。有鑒于此，根據(jù)司法管轄高于行政 管轄的原則和司法最終解決的原則，相對人不服海洋行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議的，在 法定期限內(nèi)都可以向海事法院提起海事行政訴訟，尋求司法保護(hù)。特別值得一 提的是，根據(jù)最高人民法院的規(guī)定，自 2001 年 9月 18日起，海事行政訴訟案

8、 件即成為海事法院的專屬管轄范圍，普通人民法院沒有管轄權(quán)，且該類行政訴 訟案件的二審機(jī)關(guān)并非有關(guān)高級人民法院的行政審判庭，而是審理海事法院海 商、海事上訴案件的民事審判庭。關(guān)于在海事法院內(nèi)部是否增設(shè)海事行政審判 庭的問題，全國人大及最高法院未有定論。筆者認(rèn)為，以目前海事行政案件的 比例，以不設(shè)專門的行政審判庭為妥，可在海商庭或海事庭內(nèi)設(shè)立一個(gè)人員較 為固定且行政法律素養(yǎng)較高的行政案件審判合議庭，專司海事行政案件審判工 作；待該類案件大幅上升時(shí)再考慮設(shè)立專門的海事行政審判庭。第二、適用程 序不同。海事行政訴訟適用中華人民共和國行政訴訟法規(guī)定的訴訟程序， 具有公正、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?yōu)點(diǎn)，而且海事法院處于海洋

9、行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)之外，根據(jù)所謂 “任何人不得為自己案件的法官”的原則，從程序公正角度講，法院更能作出 客觀公正的審判。海事行政復(fù)議適用中華人民共和國行政復(fù)議法及有關(guān)的 行政復(fù)議實(shí)施辦法等規(guī)定的程序，具有簡易、方便和高效的優(yōu)點(diǎn)，能保證海事 行政糾紛得到及時(shí)、迅捷的解決。實(shí)踐證明，加強(qiáng)海事行政復(fù)議工作，一方面 可以使大多數(shù)行政爭議得到快速解決，另一方面又可減輕海事法院的受案壓 力，節(jié)約有限的審判資源。第三，審查的范圍不同。在海事行政訴訟中，海事 法院一般只能審查海洋行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法，而該行為是否適當(dāng) 則不屬司法審查的范圍，因而海事行政訴訟的結(jié)果，原則上只能是維持或撤銷 引起爭議的海事具體

10、行政行為，而不能變更原具體行政行為。在海事行政復(fù)議 中，復(fù)議機(jī)關(guān)享有全面、廣泛的權(quán)力，可以維持、撤銷或變更原海洋行政機(jī)關(guān) 的具體行政行為。從復(fù)議機(jī)關(guān)可以變更屬于原海洋行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍內(nèi) 的事項(xiàng)這一點(diǎn)看，海事行政復(fù)議實(shí)質(zhì)上也是一種具體行政行為。三、海事行政 應(yīng)訴海事行政應(yīng)訴是指海洋行政機(jī)關(guān)在接到海事法院應(yīng)訴通知書后，以被告身 份參加海事行政訴訟，依法享有訴訟權(quán)利，承擔(dān)訴訟義務(wù)，以證實(shí)和維護(hù)所實(shí) 施的具體行政行為合法性的活動(dòng)。在海事行政訴訟中，海洋行政機(jī)關(guān)不能作為 原告起訴，也不能反訴，只能以被告身份應(yīng)訴。海洋行政機(jī)關(guān)作被告，只表明 在訴訟中該機(jī)關(guān)的特定身份和法律地位，那種認(rèn)為當(dāng)被告不光彩的習(xí)慣意識是 錯(cuò)誤的。海洋行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴是在法庭上接受司法監(jiān)督、檢驗(yàn)其具體行政行為是