中外準經(jīng)營性基礎設施項目PPP模式比較分析

1、中外準經(jīng)營性基礎設施項目PPP模式比較分析摘要:公司合作制模式在各國準經(jīng)營性基礎設施建設領域得到了廣泛 應用，而政府對 PPP 模式的管理體現(xiàn)在相關法規(guī)、政策和指南等文 件中并成為 PPP 模式持續(xù)健康發(fā)展的關鍵所在。從政府機構設置、 項目評估、私營機構選擇、 合同范本管理、監(jiān)管和爭端處理等方面將 發(fā)達國家與我國的進行對比， 分析我國在這些方面存在的不足， 進而 對我國應用 PPP 模式的政府管理提供合理的建議。關鍵詞:公私合營（PPP）;政府管理;法律法規(guī)；比較分析自 2008 年四季度起，國務院為抵御世界經(jīng)濟危機的沖擊，擴大 內(nèi)需，出臺了相應的經(jīng)濟刺激計劃， 計劃投資內(nèi)容涉及重大基礎設施、

2、 民生工程、汶川災區(qū)重建等 7 個方面，總額合計 4 萬億，其中，鐵路、 公路、機場、水利等重大基礎設施建設和城市電網(wǎng)改造項目比重最大 （如圖 1 所示），從產(chǎn)品（服務）屬性來看，這些項目均屬于準經(jīng)營 性基礎設施項目，且同時具有前期投資大、 建設周期長、網(wǎng)絡效益強、 受益主體廣、外部效果顯著等特點。由于具有這些特點，因此籌集建 設資金便成為了項目實施的首要障礙， 雖然國家從政策和資金上給予 了大力的支持， 但這些項目建設資金總額龐大， 若使用財政資金全額 支付，無疑會大幅減少投資項目總量，降低投資效率，影響政策實施 效果，因此就需要改革融資渠道，建立多種收益模式，引入市場競爭 機制，拓展項目資

3、金來源， 吸引社會投資，以提高資金利用率和項目 建設運營效率。四萬億投資計劃構成基礎設施建設-民生工程農(nóng)村民生工程.社會事業(yè)節(jié)能減排、生態(tài)工程 匚調(diào)整結構和技術改造 ri災后重建近年來，PPP 模式（public-private-partnership，公私合作制） 在國外基礎設施領域成功運用，弓I起了國內(nèi)廣泛關注，同時，國內(nèi)也 有諸如北京地鐵4號線等項目運用了 PPP這種融資模式，但目前國 內(nèi)關于PPP這種模式的運用層次較低，并未完全發(fā)揮出其應有的作 用?；赑PP模式在國內(nèi)大型基礎設施建設領域運用的巨大發(fā)展前 景，本文將發(fā)達國家的PPP模式同我國的進行比較分析。識別粗差 異和不足，并提出相

4、應的改善建議。一、PPP模式概述PPP模式是公共基礎設施建設中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融 資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的 現(xiàn)代融資模式。其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購 形式與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經(jīng)營公司或對項目進行投資的第三方組成 的股份有限公司）由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營。政府通常 與提供貸款的金融機構達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進行擔保的協(xié)議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽訂的合 同支付有關費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得 金融機構的貸款

5、。采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公 司長期的特許經(jīng)營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。PPP模式的目標有兩種（如表2所示）,一是低層次目標，指特 定項目的短期目標；二是高層次目標，指引入私人部門參與基礎設施建設的綜合長期合作的目標。目前，我國對 PPP模式在基礎設施建 設項目領域的運用尚處于低層次目標階段，發(fā)展空間巨大。目標層次機構之間機構內(nèi)剖公R部門私人部門低/次II標增加或提磚|礎設施服務術T獲取項目的仃效回報分配ill任和 收註高層次口標協(xié)金的有效利用増加市場份潮 或占有&苻敢愎務&施的供皓圖2二、PPP模式的國際經(jīng)驗1、英國PPP模式運作經(jīng)驗公私合作制的概念最早是

6、由英國提出來的，英國發(fā)展PPP的核心理念是實現(xiàn)“資金的價值”這種理念可通過四個方面體現(xiàn)出來：一是為服務或項目從設計、建設到運營整個生命周期提供一個持 續(xù)的激勵；二是給公共服務帶來新的創(chuàng)造性思維；三是將服務風險向私 人部門轉移；四是市場的競爭壓力可以推進政府的改革。公私合作制是英國的公共部門與私人部門之間關系演變的自然 結果。這種演變主要經(jīng)歷了私有化、立約承包和鼓勵私人投資行動 (Private Finance Initiative，簡稱 PFI)三個階段:PFI作為PPP的典型模式，被認為是 PPP的代名詞。20世紀 90年代中期，由于過快地投資了過多的項目，PFI的發(fā)展受到了一些阻礙，英國政

7、府為了促進 PPP/PFI發(fā)展，采取了諸如設立專門政 策工作小組、集中資源發(fā)展重點項目、出臺相關政策和指南、采取靈 活手段建立公私合作模型等措施。這些措施使英國的PFI/PPP模式不僅在本土日益發(fā)展，而且也成功地向外國特別是歐洲大陸蔓延，英國政府也積極通過各種形式將這種理念向全世界傳播。2、法國PPP模式運作經(jīng)驗法國也是歐洲發(fā)展PPP模式較早的國家之一，但與英國主要以 PFI模式為主不同，法國主要以特許經(jīng)營和委托管理兩種模式為主。法國對一些公共服務有長期利用特許經(jīng)營和租賃方式的歷史。從理論上講，特許經(jīng)營有三個主要的變化形式 :(1) 嚴格意義上的特許經(jīng)營是指建設-運營-移交(BOT)，即私營

8、公司對設施系統(tǒng)的運營有完全的責任， 在基礎設施上進行必要的投資， 而且負責為投資融資并承擔其風險。( 2)運營的特許經(jīng)營 , 私營公司必須運營業(yè)務，實施維修并承 擔風險，依靠水費獲得收入，但公共部門保持對基礎設施的所有權， 并負責設施的投資。( 3)管理合同 , 私營公司得到一筆管理設施的費用，不承擔任 何投資的責任或風險?！拔泄芾怼边m用于簽訂的有關提供公共服務的合同，其中受委托 者的報酬很大程度上取決于運營結果， 服務的管理委托給一個法律實 體，該實體可以是一家私營公司、個人、地方公共公司、協(xié)會、其它 地方機構或不為委托的地方機構所控制的公共企業(yè)。3、美國 PPP 模式運作經(jīng)驗美國早在 1

9、985 年便成立一個非營利、 跨政黨的“國家公私伙伴關 系委員會”，用來貫徹 PPP 的政策。隨著 20 世紀 90 年代“公私伙伴關 系”概念的提出，美國在引入私營部門參與公共服務方面取得了進一 步發(fā)展， PPP 項目的數(shù)量增長很快。公私伙伴關系實際上是美國聯(lián) 邦、州或地方的公共機構與私營部門之間的一種合作協(xié)議。 通過這種 協(xié)議，公共和私營部門在為大眾提供服務或設備時， 不僅可以共享雙 方的技能和資產(chǎn)資源， 還要共同承擔風險和分享潛在的利潤。 在政府 一系列嚴格的法規(guī)監(jiān)管下， 這種方式使政府、 私營公司和公眾三方達 到了“三贏”的局面。目前在美國，公私伙伴關系已經(jīng)延伸到了許多公 共部門，從學

10、校、醫(yī)院、監(jiān)獄，到輸油管道、交通運輸、垃圾處理， 甚至在軍事、 航空航天等領域都有私人部門的影子， 而且私人部門的 作用越來越突出。與英國相比，美國的 PPP 有不少自己的獨特性。首先在要領上 的理解不同。美國學者薩瓦斯認為， PPP 與私有化的概念基本上是 相同的，只不過 PPP 的叫法比私有化更易讓人接受，更少讓人產(chǎn)生 歧義與爭議；其次，美國的 PPP 與英國相比更具有多樣性。各個州 及地方政府根據(jù)自己的要求實行不同模式和不同程度的 PPP。三、我國 PPP 模式發(fā)展現(xiàn)狀我國對 PPP 模式的運用起步較晚，相關法律法規(guī)不夠完善，隨 著基礎設施的蓬勃發(fā)展和特許經(jīng)營模式的推廣，我國對 PPP

11、的政府 管理發(fā)生了從外資到內(nèi)資的轉變，同時，立法調(diào)整范圍擴大，不再局 限于原有的外商投資 BOT 的狹義概念，而是以市政公用領域的特許 經(jīng)營模式來調(diào)整包括 BOT 模式在內(nèi)的廣義 PPP 項目，但仍存在許多 缺陷與疏漏，例如：我國的 PPP 項目采用部委發(fā)“通知”，指定“政策” 的方式來規(guī)范， 其法律效力較低； 國務院各主管部門在各自管理范圍 內(nèi)做出的規(guī)定，法規(guī)文件各自為政，缺乏全局性和系統(tǒng)性；同時，各 地方政府頒布的法規(guī)之間存在較大的差別和沖突， 造成了國內(nèi)制度的 不統(tǒng)一和不公平；此外，就 PPP 項目自身而言，法律關系復雜，涉 及的法律問題領域廣泛，這些都需要我國出臺針對 PPP 的特別法

12、律 規(guī)定。但是值得關注的是， 國家發(fā)改委法規(guī)司于 2008 年 5月 9日發(fā)布 了“基礎設施特許經(jīng)營立法研究概述基礎設施特許經(jīng)營立法前期研 究報告之一”，報告中明確指明要建立完備的基礎設施特許經(jīng)營法律體 系、理順監(jiān)督管理體制、 規(guī)范特許經(jīng)營合同和確立科學合理的定價機 制。這說明了中央政府也認識到目前特許經(jīng)營立法中存在的問題， 并 積極尋求解決的辦法，這也再一次反映出政府對促進 PPP 在中國發(fā) 展的決心和積極態(tài)度。四、中外比較分析1、政府機構設置發(fā)達國家通常都有自己專門的 PPP 政府管理咨詢機構。以英國 為例，英國采用財政部 +財政部專設協(xié)助機構的管理模式。財政部負 責所有 PFI 項目政策

13、的制定， 財政部下屬合伙經(jīng)營機關為所有的公共 管理部門提供 PFI 專業(yè)管理，。財政部下屬公私營機構合作署通過建 議及指南對地方政府提供 PPP 項目支持，并且?guī)椭渲贫藴驶?同。與此相比，我國沒有專門制定 PPP 政策的機構，國務院、原外 經(jīng)貿(mào)部、原國家計委、原建設部和交通部都有各自與 PPP 相關的政 策性文件。這種管理形式造成 PPP 管理系統(tǒng)混亂， PPP 規(guī)定可操作性差等問題。2、項目評估 發(fā)達國家項目評估方法通?；谖镉兴怠?以英國為例， 英國采 用三階段的物有所值評估方法 :前項目階段評估是在年度預算中對任 何有可能適合于 PFI 模式的項目進行初步評估， 但同時必須在總的

14、投 資預算中為可能不適合 PFI 模式的項目留下足夠空間； 項目階段評估， 對項目的質(zhì)量和數(shù)量進行全面的評估； 而采購階段評估主要強調(diào)的是 對市場可能風險的盡早預測和對物有所值的進一步評價。我國現(xiàn)行的政策法規(guī)在 PPP 項目評估方面缺乏規(guī)定，到目前為 止沒有任何政策提出過物有所值的概念和定量計算物有所值的方法， 也沒有任何政策為 PPP 項目的選擇提供可靠依據(jù)。物有所值評估體 系的缺失以及對 PPP 項目的適用類型理解不清直接導致目前我國 PPP 模式選擇的盲目性，這也是很多 PPP 項目失敗的重要原因。3、私營機構的選擇 發(fā)達國家對私營機構的選擇方式大多為招投標方式， 選擇標準均 包括要求私

15、營機構在合同規(guī)定時間范圍內(nèi)對要求的特定服務提供可 行性方案，并且均提供了私營機構選擇的一般步驟。我國現(xiàn)行對 PPP 項目私營機構的選擇方法采用的也是招投標的 方式，但是，規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強，沒有提出私營機構的選 擇標準和私營機構的選擇過程， 導致現(xiàn)有私營機構選擇方法具有盲目 性。.4、合同范本管理 發(fā)達國家通常有專門的合同指南， 合同指南制定了合同管理的相 關細則，對各種合同期間可能出現(xiàn)的不利情況， 包括服務開始時間延 遲、服務變更、 法律變更和通貨膨脹等都進行了規(guī)定，提出了風險處 理方法，這種合同中的規(guī)定避免了緊急情況出現(xiàn)時處理不當導致的 PPP 項目的失敗。在我國現(xiàn)有的合同管理政策

16、中， 包括城市供水特許經(jīng)營協(xié)議示 范文本、城市污水處理特許經(jīng)營示范文本等，對服務定價、服務 標準、服務監(jiān)督以及包括延誤風險、 法律風險在內(nèi)的部分風險進行了 規(guī)定，但是仍然存在以下問題：規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性；對包括通貨膨脹在內(nèi)的金融風險缺乏評估規(guī)定及處理措施; 對知識產(chǎn)權處理缺乏規(guī)定；對政府公正性缺乏規(guī)定。.5、監(jiān)管辦法 發(fā)達國家的監(jiān)管通常包括兩個部分， 招投標階段的監(jiān)管和運營階 段的監(jiān)管。其中，英國的相關文件最完善。以英國為例，在招投標階 段的監(jiān)管中，英國在 2001 年的公私合營指南和如何與選定投 標者合作中分別提出了在初選投標者階段及在選定投標者階段和定 標階段間的監(jiān)管；在運營階段的

17、監(jiān)管， 運營任務指南 2 之項目移交 指南第 3 章中提出了應該對價格、 服務水平、 客服幫助平臺以及里 程碑事件進行監(jiān)管。在我國的招投標階段監(jiān)管中，沒有專門的針對 PPP 的市場準人 措施，與完善的招投標階段監(jiān)管仍然有很大的差距。 在運營階段監(jiān)管 中，我國提出了應該對價格制定監(jiān)管、 對產(chǎn)品服務質(zhì)量評價標準監(jiān)管、 對特許經(jīng)營者違法行為依法進行查處等各方面的內(nèi)容 ；但是仍然存在 很大的問題 :規(guī)則過于籠統(tǒng)， 可操作性差 ；沒有合適的監(jiān)管機構 ；沒有明 確監(jiān)管流程說明 ；沒有全國性的監(jiān)管方面的專門政策 ；對 PPP 項目可 能的意外問題考慮不足等。6、爭端解決辦法 發(fā)達國家對爭端解決方面都有專門的

18、指南， 其主要內(nèi)容是列出了 爭端解決過程。在發(fā)達國家，政府與私營機構被看成平等的兩個主體， PPP 項目爭端通常被看成商業(yè)爭端，是可以仲裁的。以英國為例， 其在2007年的PFI合同規(guī)范化第4版的第28章中，列出了 PPP 項目爭端解決隨嚴重性遞進的三個階段：相互協(xié)商解決階段；專家 建議階段；法律仲裁或者宣判階段，法律手段是最后的方法。在爭端處理方面，我國現(xiàn)行政策還沒有明確的處理方法和步驟， 并且在 PPP 項目是否具有可仲裁性的關鍵性問題上法律規(guī)定存在自 相矛盾的地方。 我國應該出臺相關政策， 完善爭端處理的方法及步驟 ； 對仲裁法中關于 PPP 項目的矛盾成分做出法律解釋。五、對策和建議PPP 模式作為有效吸引國內(nèi)外私營資本參與基礎設施建設的創(chuàng) 新途徑，在全世界范圍內(nèi)已經(jīng)被廣泛地認可和應用， 而其中合理的法 規(guī)、政策和指南是 PPP 模式能夠成功運用的關鍵。發(fā)達國家均已經(jīng) 建立了較為完善的 PPP 政府管理體系，為實際操作者提供了較為完 善的政策指導，值得我國借鑒。而我國現(xiàn)行的 PPP 政府機構設置、 PPP 法規(guī)、政府政策以及指南的建立尚處于初步階段，仍然存在很 大的不足。具體來說，一是政府機構設置方面， 本文認為應