城規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關系0001

1、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關系：相同之處：1、都有相關的法律依據(jù),土地利用總體規(guī)劃依據(jù)的是?土地治理法?城市規(guī)劃 依據(jù)的是?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?2、組織領導,都由各級人民政府負責組織3、規(guī)劃審批,都是分級審批4、兩規(guī)關系的法律規(guī)定,兩規(guī)法律均規(guī)定 規(guī)劃的不同之處：1、規(guī)劃的范圍不同 ?土地治理法?第四條規(guī)定,國家編制土地利用總體規(guī)劃,規(guī)定土地用途,將土地分為農用地、建設用地和未利用地.說明土地利用總體規(guī)劃范圍是相應行政級別轄區(qū) 內全部土地資源,是從整體上把握區(qū)域內全部土地資源的合理利用、開發(fā)和整治.?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?第三條規(guī)定,城市規(guī)劃區(qū)是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內因城市建設和發(fā) 展需要實行規(guī)

2、劃限制的區(qū)域.城市規(guī)劃區(qū)的具體范圍,由城市人民政府在編制的城市 總體規(guī)劃中劃定.2、關于規(guī)劃思路.兩規(guī)的規(guī)劃思路是不同的,這兩規(guī)之間重要的相異之處.?土地治理法?第十八條明確規(guī)定,下級土地利用總體規(guī)劃應當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃.地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的 限制指標,耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的限制指標.應當保證省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內耕地總量不減少.由此可知,土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級下達的建設占用耕地、新增耕地面積和凈增耕地面積三項限制指標,本著“從供應制約和引導需求,重在“限制,而且是剛性的

3、.城市總體規(guī)劃編制時,沒有自上下達的規(guī)劃限制指標,城市的開展思路和城市規(guī)模是建立在對城市的社會、經(jīng)濟、歷史、地理、資源、產業(yè) 政策、人文背景等多因素綜合分析,根據(jù)市場經(jīng)濟條件下城市開展的客觀規(guī)律,提出城市發(fā)展目標和開展規(guī)模的設想,很少考慮耕地和根本農田保護的問題,是從需要出發(fā),著眼于“發(fā) 展.3、兩個規(guī)劃的行政主管部門不同4、兩個規(guī)劃編制的工作路線不一樣5、從微觀上來說,兩大規(guī)劃的統(tǒng)計口徑和范圍存在差異6、規(guī)劃期限不一樣土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃以下簡稱“兩規(guī)同為指導地區(qū)經(jīng)濟開展的重要空間性規(guī)劃,兩規(guī)的充分銜接對城鄉(xiāng)建設順利進行和可持續(xù)開展都有巨大的促進作用.然而在兩 規(guī)的編制過程中,由于

4、出發(fā)點、規(guī)劃對象、范圍等方面存在不同,導致兩規(guī)無法充分銜接,如城鎮(zhèn)用地規(guī)模和布局難以協(xié)調一致、城鎮(zhèn)形態(tài)難以保持一致及根底設施規(guī)劃布局不同等.兩規(guī)內容的不一致使局部建設工程無法同時符合兩個規(guī)劃,從而不能實現(xiàn)用地.這樣不僅降低了土地利用效率、浪費了兩規(guī)的建設用地指標,而且讓土地使用者無所適從,損害了政府職能部門的公信力.兩規(guī)不能充分銜接與目前規(guī)劃編制實施的制度方法有很大關系,系統(tǒng)地分 析兩規(guī)編制中存在的問題,并從制度的角度研究解決方案,是促使兩規(guī)協(xié)調的關鍵.一、兩規(guī)協(xié)調的根底 土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃都是地方政府為了城市可持續(xù)開展、土地可持續(xù)利用而編制的,最終目標也都是為了合理利用土地資源,

5、促進經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調、可持續(xù)開展,從根本上不存在矛盾.隨著城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃兩門學科的不斷進步和完善,兩規(guī)在編制中有越來越多的共通點,兩規(guī)的方案更需要共同研究、相互銜接來確定,兩規(guī)在前期研究、數(shù)據(jù)資料收集、目標預測等方面都具有較多的共同性,在規(guī)劃實施中對于用地治理也具有一定的相似性,需要通過整合,理順兩規(guī)在編制、審批、實施中的關系,到達相互協(xié)調的效果. 二、兩規(guī)的差異一出發(fā)點城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃雖然從根本目標上是一致的,但從編制規(guī)劃角度而言,兩規(guī)的出發(fā)點并不相同. 土地利用總體規(guī)劃著眼于資源約束下的條件最優(yōu),城鄉(xiāng)總體規(guī)劃著眼于充分滿足經(jīng)濟社會開展的需要.二手段土地利用總體規(guī)

6、劃是以資源約束為前提、以保護有限土地為主導的,是通過方案土地供應作為手段的；而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是基于城市競爭為城市規(guī)劃留足開展空間的,因此其手段是做大人口、土地和經(jīng)濟規(guī)模. 三對象 城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃雖然都是以土地作為規(guī)劃對象,但城鄉(xiāng)總體規(guī)劃主要針對城鎮(zhèn)范圍的土地進行規(guī)劃,確定該范圍內商業(yè)、居住、交通、廣場及綠地等用地類型的形態(tài)與布局,對交通、給排水、景觀、能源及衛(wèi)生等各項根底設施進行設計；土地利用總體規(guī)劃 那么是確定一定時期所有行政范圍內建設用地、根本農田及耕地等各類用地的規(guī)模和布局,確定所有土地的規(guī)劃用途. 土地利用作為城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的對象,只限于城鎮(zhèn)建設用地內部的分類,而城鎮(zhèn)建設用

7、地整體只是土地利用的子類,因此,雖然兩者對象都是土地利用 ,但分類體系差異較大.另外,城市規(guī)劃是設計性規(guī)劃,二維空間、三維空間是城市規(guī)劃關注的重點, 城市空間形態(tài)是城市規(guī)劃設計的重要內容,而土地利用規(guī)劃重點在于限制用地規(guī)模和確定布局. 四規(guī)劃范圍 城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是規(guī)劃區(qū),這個規(guī)劃區(qū)代表著城市開展的擴展邊界,這個范圍可大可小,大多數(shù)城市的規(guī)劃區(qū)并沒有包含整個城市行政轄區(qū),即使以整個行政轄區(qū)作為規(guī)劃區(qū),城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的重點依然在城市擴展邊界內,而對于城市擴展邊界外的建設開展那么并沒有實質性的規(guī)劃限制.土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個行政區(qū),除城鎮(zhèn)建設開展用地外,還 要考慮對外交通路網(wǎng)建設、

8、水利建設、村莊建設、現(xiàn)代農業(yè)開展等所有建設工程用地需求以 及生態(tài)保護用地與農業(yè)用地統(tǒng)籌安排,因此土地利用總體規(guī)劃是一個全覆蓋的規(guī)劃,不會出現(xiàn)某些區(qū)域是重點規(guī)劃范圍的現(xiàn)象 . 五應用范圍?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?規(guī)定：“城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內的建設活動應當符合規(guī)劃要求."因此,規(guī)劃建設區(qū)內的城鎮(zhèn)建設必須符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃；而土地利用總體規(guī)劃那么應用于一個地區(qū)內所有范圍, 任何發(fā)生用途變更的用地工程都需要符合規(guī)劃.因此,在規(guī)劃區(qū)內任何建設工程都需要同時符合兩規(guī),而規(guī)劃區(qū)外只需符合土地利用總體規(guī)劃.六法律要求 根據(jù)?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?和?土地治理法?,城鄉(xiāng)總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接.這種銜接主要表達在城鎮(zhèn)建

9、設用地的規(guī)模和布局上,城鄉(xiāng)總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模需要符合土地利用總體規(guī)劃確定白城鎮(zhèn)建設用地指標,而土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地布局需要與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃銜接,由于土地利用規(guī)劃無法設計城市的開展形態(tài).因此,兩規(guī)編制 時必須互相銜接,保證符合另一方的要求.三、兩規(guī)如何協(xié)調一編制審批的同步一致目前,城鄉(xiāng)總體規(guī)劃由規(guī)劃部門負責編制,土地利用總體規(guī)劃由土地部門負責編制,在大多數(shù)城市這兩個部門是分開的. 在這種分開的職能設置下, 兩個部門之間要到達有效協(xié)調是十分困難的,雖然兩規(guī)在編制中都設立了以政府主管領導為組長的領導小組,但實那么形同虛設,兩規(guī)編制部門依舊各自為戰(zhàn),規(guī)劃成果及數(shù)據(jù)不能充分共享,

10、不能參照相互的要求調整優(yōu)化 各自的規(guī)劃方案,兩規(guī)無法到達統(tǒng)一協(xié)調的效果.如果將城市規(guī)劃部門與土地部門合并為一 個部門,城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都由一個部門編制,兩規(guī)要實現(xiàn)有效銜接就容易得多.但是在目前的部門設置和編制體系下,兩規(guī)在編制審批過程中也可以尋找一些切入點,盡量使兩規(guī)到達充分協(xié)調.1 .編制周期的一致性.兩規(guī)編制周期的銜接至關重要,周期不一致,兩規(guī)銜接的根底就不存在.編制周期的銜接包括規(guī)劃基期的一致性、規(guī)劃期限的一致性以及編制工作周期的一致性.地方政府在組織兩規(guī)編制時,應同時組織城市規(guī)劃部門與土地部門同時編制各自規(guī)劃,以相同的年份為基期年,并采用相同的規(guī)劃期限.2 .編制過程中的

11、實時協(xié)調.兩規(guī)在編制過程中,雖經(jīng)過了征求另一方意見的程序,但這種征求意見仍停留在形式、外表,3 .編制審查報批的同步性.編制審查報批過程的同步性是保證兩規(guī)到達良好銜接的手段.兩規(guī)應成立共同的編制領導辦公室,共同組織兩個規(guī)劃的研究、編制、協(xié)調、報批等進程.包括兩規(guī)的前期準備工作,申 請經(jīng)費及成立組織機構、專題研究編制、方案編制、專家論證、各相關部門及上下級協(xié)調、 成果審查、成果報批等進程都應保持同步.這有利于判斷兩規(guī)是否銜接一致,及時發(fā)現(xiàn)矛盾并解決矛盾.二編制內容的具體協(xié)調土地利用總體規(guī)劃通過根據(jù)行政轄屬“自上而下指標層層下達的方式對下級規(guī)劃用地指標進行限制,根本上是一個限制性規(guī)劃；而城鄉(xiāng)總體規(guī)

12、劃那么屬于開展性規(guī)劃,重在規(guī)劃城鄉(xiāng)建設開展.土地利用總體規(guī)劃分配到下級規(guī)劃的土地指標,主要依據(jù)經(jīng)濟、人口總量等進行測算,但不同開展階段的城市經(jīng)歷過不同的用地演變,僅通過經(jīng)濟、人口總量等難以做到切合實際,土地供應的規(guī)模和結構難以適應城市開展形勢.而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃確定各級城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模,主要依據(jù)人口及城鎮(zhèn)建設的開展趨勢、資源稟賦承載水平, 很少考慮土地供應是否受到限制.因此,兩規(guī)對于土地利用的指導思想,應該有所改進、相互協(xié)調,既要滿足一定需求,又要切合實際,符合對資源環(huán)境的保護原那么.無論土地利用總體規(guī)劃還是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃,用地規(guī)模的限制都與人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模直接相關,因此協(xié)調用地規(guī)模不應單一從土地

13、利用方面入手,而必須與人口、經(jīng)濟等相關因素統(tǒng)籌協(xié)調.目前,兩規(guī)編制的主要內容都涉及對城市人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟總量、產業(yè)規(guī)模結構、建設用地面積、承載水平等方面 的研究及預測,兩規(guī)各自進行研究不僅增加了重復勞動,雙方預測結果還存在不一致等現(xiàn)象,甚至出現(xiàn)較大偏差,形成了指導土地利用的不同模型,影響了兩規(guī)的協(xié)調性.因此,兩規(guī)在前期 研究階段,應合并成一個工作小組, 將兩規(guī)的相關專題融合在一起,設置一些涵蓋城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃主要內容的新專題.例如：將兩規(guī)相互關聯(lián)的局部融合為城市開展戰(zhàn)略、人口與產業(yè)開展、耕地與根本農田保護、生態(tài)建設保護、建設用地預測與限制等幾個專題.1.城市開展戰(zhàn)略.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃

14、需要確定開展戰(zhàn)略來指導城市的規(guī)劃設計,土地利用總體規(guī)劃也需要確定開展戰(zhàn)略來指導整個城市的土地利用方向和政策,兩者所依托的戰(zhàn)略在根本上是一致的.同時,城市開展戰(zhàn)略的制定不僅要考慮城市開展方面,還要與土地及資源環(huán)境稟賦相協(xié)調,因此結合兩規(guī)與對城市建設開展的訴求來共同制定城市開展戰(zhàn)略,不僅有利于兩規(guī)有效銜接,還有利于戰(zhàn)略更貼合城市建設開展的實際.2.人口與產業(yè)開展.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃涉及的最重要的指標包括人口規(guī)模、產業(yè)及經(jīng)濟規(guī)模等,城市的開展規(guī)模和形態(tài)也與人口、產業(yè)息息相關；而土地利用總體規(guī)劃最重要的目標就是協(xié)調好保證經(jīng)濟社會發(fā) 展與保護土地資源的關系,因此在規(guī)劃土地利用的過程中最重要的是通過合理利用有限

15、的土 地資源,到達促進人口、產業(yè)等各方面經(jīng)濟社會開展的目標.將人口與產業(yè)開展作為一個專題來共同研究,確定的開展目標與格局更具有現(xiàn)實性,為協(xié)調土地利用規(guī)模和布局打下了堅 實的根底.3.耕地與根本農田保護.土地利用總體規(guī)劃最重要的一項內容是限制對耕地的占用,確定耕地與根本農田的規(guī)模和布局,這需要與城市建設的規(guī)模布局需求相結合,防止與城市規(guī)劃用地沖突.而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在設計城市擴展方向及規(guī)模、道路根底設施布局等內容時必然涉及占用耕地的問題,如何在城市規(guī)劃中減少耕地占用或少占優(yōu)質耕地,并滿足土地利用總體規(guī)劃對耕地及根本農田保護的規(guī)模要求,也需要與土地利用總體規(guī)劃共同研究.4.生態(tài)建設保護.編制城鄉(xiāng)總體規(guī)

16、劃時需要依據(jù)生態(tài)建設、環(huán)境保護等相關規(guī)劃,設計布置全市域的生態(tài)系統(tǒng)；生態(tài)建設也需要土地承載,因此土地利用總體規(guī)劃在不斷演進中也完善了關于生態(tài)系統(tǒng)建設 的內容,使規(guī)劃土地利用朝著改善生態(tài)環(huán)境的方向開展.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在設計生態(tài)系統(tǒng)時也要與土地利用現(xiàn)狀及土地訴求銜接,保證土地資源保護、城市開展與生態(tài)保護三者共贏.將生態(tài)建設保護作為一個專題來共同研究,也是為了統(tǒng)籌三方面的需求,防止在各自規(guī)劃中出現(xiàn)不協(xié)調的現(xiàn)象.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃一般需要將規(guī)劃范圍根據(jù)建設限制性上下劃分為4個區(qū):禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)、協(xié)調建設區(qū)和適宜建設區(qū)； 而土地利用總體規(guī)劃也需要進行管制分區(qū)： 禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)、有條件建設區(qū)和允許

17、建設區(qū).兩種分區(qū)雖然方法、名稱、包含范 圍不盡相同,但兩者的根本理念都是要使建設工程建設在適宜的地方,防止破壞生態(tài)環(huán)境,影響建設質量.因此,通過一個專題將兩種分區(qū)進行融合,形成兩規(guī)對生態(tài)環(huán)境的共同管制 ,可以防止兩規(guī)對土地利用管制的重復和沖突.根據(jù)?環(huán)境影響評價法?的要求,城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃方案必須通過環(huán)境影響評價.將生態(tài)建設保護作為一個專題來研究,可以有效協(xié)調環(huán)境影響評價的內容,防止重復工作以及環(huán)境影響評價結果對于規(guī)劃方案的否 定.5.建設用地預測與限制.土地利用總體規(guī)劃保證城市經(jīng)濟開展的最重要指標就是提供足夠的用地空間.土地利用總體規(guī)劃在確定建設用地規(guī)模時,需要在耕地與根本農田

18、、生態(tài)保護、建設用地指標等條件的約束下,與城鄉(xiāng)建設用地需求相協(xié)調；而城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在設計城市形態(tài)、城市開展方向、城市 用地規(guī)模和布局、新農村建設、根底設施建設等內容時,必須與土地利用總體規(guī)劃相結合,滿足其對建設用地的指標限制.因此,兩規(guī)將建設用地預測與限制作為一個專題進行研究,有助于將兩規(guī)各自單目標研究對對方產生的影響內部化,在多目標限制下尋求最優(yōu)方案.三根底要素和信息系統(tǒng)的統(tǒng)一1.分類術語的統(tǒng)一.土地利用總體規(guī)劃采用的土地分類包含了所有用地類型,分為農用地、建設用地及未利用地三大類并細化到三級地類；城鄉(xiāng)總體規(guī)劃那么更加注重城市內部建設用地分類,外部的農地分類較為粗略.目前兩規(guī)在用地規(guī)模上難以協(xié)調的一個原因是技術上難以完成兩規(guī)用地分類的 映射,不清楚需要協(xié)調的規(guī)模具體包含哪些規(guī)劃地類.兩規(guī)要在用地規(guī)模上有效協(xié)調,必須先將用地分類及術語尤其是建設用地分類及術語統(tǒng)一起來