張瓊-國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的現(xiàn)狀及其發(fā)展

1、我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的現(xiàn)狀及其發(fā)展 張瓊摘要：生態(tài)系統(tǒng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活提供原材料的支持,是整個(gè)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)資源不合理的開(kāi)采和濫用己經(jīng)影響到生態(tài)系統(tǒng)自身的再生能力,對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行維護(hù)以恢復(fù)其生態(tài)功能和價(jià)值是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求,由受益者對(duì)生態(tài)建設(shè)中的利益損失者進(jìn)行補(bǔ)償也符合公平正義的原則。但是由于長(zhǎng)期受到“環(huán)境資源無(wú)價(jià)”觀念的影響，人們?cè)诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中自由攫取生態(tài)資源，造成資源濫用和破壞，超出生態(tài)系統(tǒng)承載力，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受損。 隨著環(huán)境問(wèn)題的日益突出與人們環(huán)保意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，生態(tài)質(zhì)量、生態(tài)效益逐漸被人們所關(guān)注。而由于生態(tài)效益具有明顯的外部性，生產(chǎn)者不能隨

2、意控制其生態(tài)產(chǎn)品，其價(jià)值又不能通過(guò)正常的市場(chǎng)交換得以體現(xiàn)，因此，從生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和社會(huì)公平的角度出發(fā)，進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償是必然的選擇。 關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償，可持續(xù)發(fā)展，法律制度，完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的現(xiàn)狀及其發(fā)展（一）我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度立法的現(xiàn)狀1998年7月1日修改的森林法第八條規(guī)定：“國(guó)家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。”據(jù)此，任何從森林環(huán)境功能受益的公共和私人主體必須為此支付費(fèi)用，所征收的費(fèi)用以“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”的形式出現(xiàn)。這條關(guān)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的規(guī)定是森林生態(tài)效益補(bǔ)償最重要的法律依據(jù)。2000年，國(guó)家發(fā)布

3、的森林法實(shí)施條例規(guī)定：防護(hù)林、特種用途林的經(jīng)營(yíng)者有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。這就在法律上確保了生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)行。中國(guó)林業(yè)最高主管部門(mén)也已經(jīng)明確提出將“由無(wú)償使用森林生態(tài)效益轉(zhuǎn)向有償使用森林生態(tài)效益”作為中國(guó)林業(yè)發(fā)展的五大轉(zhuǎn)變之一，并于2001年底正式啟動(dòng)了全國(guó)森林生態(tài)效益資金補(bǔ)助試點(diǎn)工作,國(guó)家財(cái)政拿出10億元在11個(gè)省進(jìn)行試點(diǎn)，還拿出300億元用于公益林建設(shè)、天然林保護(hù)、退耕還林補(bǔ)償、防沙治沙工程等等，這意味著國(guó)家決定生態(tài)效益補(bǔ)償基金以國(guó)家財(cái)政預(yù)算直接撥款的方式建立，我國(guó)生態(tài)公益林的管護(hù)開(kāi)始納入國(guó)家公共財(cái)政支出預(yù)算。水法、草原法、礦產(chǎn)資源法、野生動(dòng)物保護(hù)法、自然資源保護(hù)條例等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)

4、生態(tài)補(bǔ)償制度也作了相應(yīng)的規(guī)定。這些規(guī)定涉及生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集來(lái)源、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償對(duì)象等方面。如:水法第三十四條規(guī)定：“使用供水工程供應(yīng)的水,應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向供水單位繳納水費(fèi)”，“對(duì)城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費(fèi)，其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費(fèi)”；草原法第三十五條對(duì)草原禁牧、休牧、輪牧區(qū)，國(guó)家對(duì)實(shí)行舍飼圈養(yǎng)的給予糧食和資金補(bǔ)助的規(guī)定，三十九條對(duì)建設(shè)使用國(guó)家所有的草原的，對(duì)草原承包經(jīng)營(yíng)者給予補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，第四十六條中對(duì)退耕還草，已造成沙化、鹽堿化、石漠化的草原限期治理的規(guī)定，四十八條對(duì)實(shí)施退耕還草的農(nóng)牧民，按照國(guó)家規(guī)定給予糧食、

5、現(xiàn)金、草種費(fèi)補(bǔ)助的規(guī)定；自然保護(hù)區(qū)條例第五條中關(guān)于處理自然保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活關(guān)系的原則規(guī)定,第二十七條關(guān)于自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)原有居民遷出的，由自然保護(hù)區(qū)所在地的地方人民政府予以妥善安置的規(guī)定；以及野生動(dòng)物保護(hù)法第十四條因保護(hù)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其他損失的,由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，等等。一些地方政府也制定了政府規(guī)章。例如，廣東省1994年頒布了廣東省森林保護(hù)條例，規(guī)定各級(jí)人民政府每年從地方財(cái)政總支出中安排不低于1%的林業(yè)資金，其中用于生態(tài)公益林建設(shè)不少于30%；1998年10月26日，廣東省人民政府通過(guò)并發(fā)布了廣東省生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補(bǔ)償辦法，該辦

6、法于1999年1月開(kāi)始施行，該辦法規(guī)定：“禁止采伐生態(tài)公益林。政府對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)損失給予補(bǔ)償。省財(cái)政對(duì)省核定的生態(tài)公益林按每年每畝25元給予補(bǔ)償，不足部分由市縣政府予以補(bǔ)償?！痹撧k法明確了補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償對(duì)象以及生態(tài)公益林建設(shè)、保護(hù)和管理的資金來(lái)源，是林業(yè)管理體制的一大創(chuàng)新，使得森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度地方法規(guī)化，使保護(hù)和建設(shè)生態(tài)公益林有法可依，對(duì)其他地區(qū)森林生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)定的完善具有重要的借鑒價(jià)值。 （二）我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉芍贫壬鷳B(tài)補(bǔ)償法律制度是調(diào)整與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的法律規(guī)范的總和。生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)宏大的社會(huì)工程，在綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)的各種手段的同時(shí)，還要發(fā)揮政府、市場(chǎng)以及社會(huì)

7、各種機(jī)制的調(diào)整作用。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是要求因資源開(kāi)發(fā)利用或生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不良影響的主體為其行為后果承擔(dān)責(zé)任，這是一種經(jīng)濟(jì)責(zé)任。生態(tài)保護(hù)離開(kāi)經(jīng)濟(jì)上的持續(xù)將難以進(jìn)行。因此，生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膯?wèn)題，生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)制度也是主要圍繞資金籌集而展開(kāi)。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償主體和資金來(lái)源的不同，可以將生態(tài)補(bǔ)償分為政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償，目前我國(guó)已發(fā)展了多樣化的補(bǔ)償制度。1、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。這個(gè)制度屬于政府補(bǔ)償，是由政府的職責(zé)所決定的，也是各個(gè)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。在目前我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度中，政府補(bǔ)償占有很大的比重。首先，政府作為一個(gè)系統(tǒng)性，層次性很強(qiáng)的組織，其優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在可以提供比個(gè)體補(bǔ)償強(qiáng)大得多的

8、資金來(lái)源，而且政府補(bǔ)償是從宏觀角度協(xié)調(diào)區(qū)域間生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所作出的舉措，避免市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)拿つ啃?。其次，環(huán)境資源的公共物品屬性和生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼獠啃砸笳慕槿?。?duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度可以從三個(gè)方面進(jìn)行完善：（1）加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度；（2）改善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金投向；（3）慎用補(bǔ)貼。2、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)制度。由于我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度還處在試點(diǎn)階段，所以除了森林法、草原法中做了原則性的規(guī)定外，其他只涉及資源費(fèi)的征收，并沒(méi)有對(duì)以生態(tài)補(bǔ)償為目的的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)作出規(guī)定。由此可以看出，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度缺少立法的支持。國(guó)家進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)，必須運(yùn)用法律手段，將征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的目的、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收對(duì)象、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收

9、范圍、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收的主體、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)資金的管理與使用等各方面用法律的形式固定下來(lái)，并作出明確規(guī)定，已取得全體社會(huì)共同遵守的效力。 3、生態(tài)補(bǔ)償基金制度。包括以生態(tài)建設(shè)和生態(tài)補(bǔ)償為目的所設(shè)立的各項(xiàng)補(bǔ)償、整治基金。資金是生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡岳^續(xù)運(yùn)行的根本，是生態(tài)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，建立與之配套的基金制度是生態(tài)補(bǔ)償資金有效運(yùn)行的根本保證。就目前而言，生態(tài)補(bǔ)償基金制度的相關(guān)法律法規(guī)主要體現(xiàn)在林業(yè)資源的管理和森林生態(tài)效益的補(bǔ)償方面，但仍有需要晚上的地方：首先，拓寬資金的來(lái)源渠道，果間應(yīng)把生態(tài)補(bǔ)償基金納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)收支體系，提供穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源；其次，設(shè)立開(kāi)放式的公眾基金，生態(tài)保護(hù)是

10、一項(xiàng)全民事業(yè)，需要公眾廣泛的參與。4、 生態(tài)稅，又稱環(huán)境稅。其具有三個(gè)特點(diǎn)：（1）目的性；（2）調(diào)節(jié)性；（3）專用性。我國(guó)目前現(xiàn)行稅制中有涉及的主要措施有增值稅、消費(fèi)稅、內(nèi)資企業(yè)所得稅。此外，我國(guó)現(xiàn)行的資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等也對(duì)環(huán)境保護(hù)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展起著積極的作用。但仍有不足，資源稅不完善，從資源稅立法與開(kāi)征的目的來(lái)看，主要是為了調(diào)節(jié)資源的級(jí)差收入，而不是以直接的資源保護(hù)、可持續(xù)利用為目的。 （三）我國(guó)生態(tài)法律制度所存的的不足 目前政府的轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼、管制等“命令與控制”的措施一直是生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓侄?。輔助性的市場(chǎng)補(bǔ)償盡管隨經(jīng)濟(jì)體制改革有了一定范圍的適用，但在

11、生態(tài)補(bǔ)償制度中的作用還有待強(qiáng)化。強(qiáng)制性、無(wú)償性的政府補(bǔ)償由于其體系化、層次化和組織化的優(yōu)勢(shì)，對(duì)已污染或破壞的生態(tài)環(huán)境資源的治理恢復(fù)的效果是十分顯著的，中央政府直接的命令控制能夠迫使地方政府和其他部門(mén)及時(shí)的、有針對(duì)性的采取恢復(fù)治理措施。但政府補(bǔ)償?shù)男市问接幸蓡?wèn)的，激勵(lì)機(jī)制的缺乏使得政府補(bǔ)償行為所消耗的能源遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場(chǎng)補(bǔ)償。很多地方，一講生態(tài)補(bǔ)償就是植樹(shù)造林，就是干部群眾大會(huì)戰(zhàn)，種完之后，再?zèng)]有人理,樹(shù)木成活率低得可憐。另外，從環(huán)保信息角度來(lái)看，政府很難有效確定生態(tài)環(huán)境資源相對(duì)于人類(lèi)需求的稀缺程度，即使要確定的話，相對(duì)于其他資源的相對(duì)價(jià)格等情況，信息收集的成本也將非常昂貴，并且存在著一定的時(shí)滯性

12、。不合理的價(jià)格補(bǔ)貼政策往往引發(fā)更大規(guī)模的生態(tài)破壞。對(duì)于生態(tài)保護(hù)和治理來(lái)說(shuō)，最缺的并不一定是錢(qián)，明確產(chǎn)權(quán)，落實(shí)投資建設(shè)、補(bǔ)償?shù)闹黧w，才是最關(guān)鍵的，否則，大的投資很可能是大的浪費(fèi)。生態(tài)環(huán)境屬于“公共產(chǎn)品”，但在具體的實(shí)施中，充分引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮利益的引導(dǎo)作用是很有必要的。生態(tài)補(bǔ)償和建設(shè)看似純公益行為，但其中同樣蘊(yùn)藏著不少商機(jī)。比如，沙漠中有許多其他地方不可替代的資源：光熱條件和大片廉價(jià)的土地。適當(dāng)加大生態(tài)補(bǔ)償制度中市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)谋戎?，將有助于提高補(bǔ)償?shù)男省Ｕh(huán)保和生態(tài)補(bǔ)償缺乏整體的協(xié)調(diào)性，各級(jí)政府的管理權(quán)限是以嚴(yán)格行政區(qū)域劃分的，即某一級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的某一特定方面的環(huán)境保護(hù)

13、、生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行管理，這樣造成的結(jié)果是補(bǔ)償行為在橫向和縱向的分割。橫向體現(xiàn)在各主管部門(mén)間環(huán)境保護(hù)側(cè)重點(diǎn)的彼此對(duì)立,縱向則體現(xiàn)在各個(gè)不同行政區(qū)域內(nèi)對(duì)同一資源與環(huán)境保護(hù)的割裂?，F(xiàn)實(shí)活動(dòng)中，各種自然資源間是相互影響與滲透的，比如，水資源與土壤資源間具有密不可分的聯(lián)系，水資源的保障離不開(kāi)土地資源的保護(hù)。此外，即便是同一資源也是無(wú)法以地域來(lái)分割開(kāi)的，以地域?yàn)榻缦薮_定某一資源的保護(hù)權(quán)屬，很明顯不利于該種資源的整體利益。相對(duì)于政府直接管制的“剛性”手段來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)手段從影響成本和效益入手，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人把對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)心與對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)心統(tǒng)一起來(lái)，進(jìn)行自主的行為選擇，因而更顯“柔性”。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然O(shè)計(jì)

14、中，二者的有機(jī)結(jié)合，可以實(shí)現(xiàn)互助與互補(bǔ)。在生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題上，環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)資源使用或環(huán)境破壞者征收稅或費(fèi)，促使其外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)在化，并將所收稅費(fèi)用于生態(tài)恢復(fù)的支出或?qū)ι鷳B(tài)建設(shè)者所受損失予以補(bǔ)償；二是制定優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)生態(tài)建設(shè)或環(huán)境保護(hù)的正外部性行為進(jìn)行補(bǔ)貼，以實(shí)現(xiàn)公益外溢的補(bǔ)償?？墒俏覈?guó)目前的法律規(guī)定中，還沒(méi)有專門(mén)的環(huán)保稅種，現(xiàn)行的資源稅從立法及開(kāi)征的目的看，主要是為了調(diào)節(jié)資源的級(jí)差收入，而且征收范圍僅限于礦產(chǎn)品和鹽，尚未包括水資源、植物資源、動(dòng)物資源、海洋資源等領(lǐng)域，另外還存在著單位稅額較低、生態(tài)補(bǔ)償方面的政策效果不足的問(wèn)題。國(guó)家有必要抓緊通過(guò)立法建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)

15、境補(bǔ)償稅，消除部門(mén)交叉、重疊收稅現(xiàn)象。在生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)方面，除森林補(bǔ)償費(fèi)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是以直接補(bǔ)償開(kāi)發(fā)、建設(shè)活動(dòng)造成的生態(tài)損失為目的之外，其他資源費(fèi)只是兼有生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?，但也存在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低沒(méi)有將生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償考慮在內(nèi)的問(wèn)題，如水費(fèi)過(guò)低，沒(méi)有包含資源補(bǔ)償?shù)囊蛩?。此外，我?guó)生態(tài)補(bǔ)償方面的立法對(duì)經(jīng)濟(jì)手段的規(guī)定僅限于資源稅費(fèi)，對(duì)于押金制度、自愿協(xié)商交易制度等在國(guó)外己有很好發(fā)展的手段鮮有涉及。一些自然資源法中，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償做出了原則性的規(guī)定，法律依據(jù)是明確的，但是補(bǔ)償?shù)姆ǘㄞk法、程序卻是模糊的、甚至是空缺的。由于缺乏下位法的具體規(guī)定，造成實(shí)際執(zhí)行中于法無(wú)據(jù)的情況，從而使生態(tài)補(bǔ)償難以落到實(shí)處。例如：200

16、3年10月，重慶市巴南區(qū)界石鎮(zhèn)的部分村民要求地方政府給予其生態(tài)補(bǔ)償，案由是這樣的：被列為重慶市重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物的野豬(''三有動(dòng)物”)近年來(lái)數(shù)量激增，野豬經(jīng)常毀損當(dāng)?shù)卮迕竦霓r(nóng)作物，甚至發(fā)生野豬傷人事件，村民們?yōu)榇讼蚪缡?zhèn)政府提出給予補(bǔ)償。根據(jù)我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法第十四條的規(guī)定：“因保護(hù)國(guó)家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，造成農(nóng)作物或者其他損失的,由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償。補(bǔ)償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定。”但是，由于重慶市政府并未制定相關(guān)的補(bǔ)償辦法,地方政府對(duì)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等缺乏相應(yīng)的執(zhí)行依據(jù)，因而導(dǎo)致村民們長(zhǎng)期得不到補(bǔ)償，損害了保護(hù)野生動(dòng)物的積極性。發(fā)生在浙江省臨安市的243名

17、村民狀告當(dāng)?shù)卣蛔鳛椤⒁蠼o予“生態(tài)補(bǔ)償”一案，產(chǎn)生很大的社會(huì)反響，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，成為我國(guó)第一起“生態(tài)補(bǔ)償”糾紛案件。該案中，由于臨安市天目山自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)建設(shè)的需要，致使村民失去林地生活來(lái)源，因缺乏具體的補(bǔ)償規(guī)定，一審判決駁回了訴訟請(qǐng)求。森林法雖已明確規(guī)定“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須專款專用，不得挪作他用。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！钡撬Q的“具體辦法”至今沒(méi)有真正成型，造成各地在理解、執(zhí)行上的不一致，影響了生態(tài)效益補(bǔ)償基金的使用效益。在法律做出原則性規(guī)定之后，行政法規(guī)或者部

18、門(mén)規(guī)章應(yīng)制定配套的實(shí)施細(xì)則或辦法,在實(shí)行一段時(shí)間、積累一定的經(jīng)驗(yàn)后再上升為國(guó)家層面的立法。同時(shí)，各地也應(yīng)該根據(jù)本地自然資源的實(shí)際情況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，確定具體的補(bǔ)償額度、補(bǔ)償途徑，制定靈活變通的實(shí)施細(xì)則。 （四）我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的發(fā)展加大中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度是生態(tài)補(bǔ)償法律制度不可缺少的手段。調(diào)整現(xiàn)行體制上的財(cái)政分成辦法，減少稅收返還，將體制、結(jié)算補(bǔ)助納入一般性轉(zhuǎn)移支付，改變目前中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付主要目的為解決地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，變?yōu)榇龠M(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)均等化，切實(shí)履行好公共財(cái)政職能。同時(shí)加強(qiáng)地方政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呐浜吓c支持也更有力于生態(tài)補(bǔ)償法律制度的發(fā)展。地方政府在負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償

19、機(jī)制的建立之外，還要在一些主要依靠財(cái)政支持的生態(tài)補(bǔ)償中，根據(jù)自身財(cái)政情況給予配合，以發(fā)揮中央與地方財(cái)政的雙重作用。 制定分區(qū)指導(dǎo)政策，增加對(duì)生態(tài)系統(tǒng)脆弱及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展地區(qū)的補(bǔ)貼力度對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償法律制度的發(fā)展也尤為重要。建立環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼制度，增加對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)良好地區(qū)或生態(tài)環(huán)境保護(hù)成績(jī)顯著區(qū)域的補(bǔ)助。建立西部生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)專項(xiàng)資金，由社會(huì)捐贈(zèng)等渠道構(gòu)成，主要用于西部重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償。與此同時(shí)，也應(yīng)發(fā)揮社會(huì)補(bǔ)償?shù)淖饔?，公益性的集體環(huán)保組織，如動(dòng)物保護(hù)者協(xié)會(huì)等環(huán)境保護(hù)組織，他們由志愿者組成，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、野生動(dòng)物奔走呼號(hào)，在社會(huì)中影響很大，既傳播了生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念，又抵制了政府和企

20、業(yè)默寫(xiě)對(duì)生態(tài)環(huán)境不重視的決策和行為。當(dāng)然大力推進(jìn)市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制也是未來(lái)我我生態(tài)補(bǔ)償法律制度發(fā)展的方向之一。明確界定環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)，通過(guò)環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)能讓價(jià)格機(jī)制充分發(fā)揮作用，是生態(tài)市場(chǎng)補(bǔ)償制度建立、運(yùn)行的基礎(chǔ)。 環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的界定，除所有權(quán)能的界定之外，更有使用、收益、占有權(quán)能的分配。對(duì)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行初始分配和界定是環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)。在中國(guó)現(xiàn)行制度下，環(huán)境資源的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能劃歸確定的主體私有。對(duì)于那些具有公共物品屬性的生態(tài)環(huán)境資源，應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一所有并組織利用，避免資源的浪費(fèi)，從而確保社會(huì)公益不受損害。在市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制當(dāng)中，排污權(quán)交易制度最為突顯，但排污權(quán)交易基于市場(chǎng)機(jī)制，因而

21、采用這種手段就需要一系列先決條件。首先是排污權(quán)的合理分配，在體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”原則的同時(shí)，又不會(huì)因?yàn)楂@取成本過(guò)高而影響交易市場(chǎng)的形成，這是實(shí)行排污權(quán)交易的重要條件。其二是市場(chǎng)條件的完善，應(yīng)該由市場(chǎng)決定排污權(quán)交易的價(jià)格，但需要良好的交易環(huán)境。其三是政府部門(mén)的有效管理，如果政府無(wú)法確定目前排污許可證的分布狀況，或者雖然能夠確定，但無(wú)法制止無(wú)證排污，那么，排污權(quán)交易就根本開(kāi)展不起來(lái)。 因此，我國(guó)應(yīng)建立排放法律法規(guī)和相應(yīng)的管理體制。在現(xiàn)行環(huán)境法律中對(duì)排污總量控制的目標(biāo)、總量設(shè)計(jì)、調(diào)查和檢測(cè)、總量分布、適用程序等做出更加明確的規(guī)定。同時(shí)要明確規(guī)定排污權(quán)的交易范圍和交易方式，完善排放標(biāo)準(zhǔn)，以及達(dá)不到控制目

22、標(biāo)的懲罰制度等。 同時(shí)，要著手開(kāi)展排放管理機(jī)構(gòu)體系的建設(shè)，包括組織管理機(jī)構(gòu)、許可證發(fā)放機(jī)構(gòu)、排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)等。還要著手做好了解排放單位的基礎(chǔ)情況，因?yàn)榘l(fā)放許可及交易的先決條件是準(zhǔn)確了解所有排放單位或設(shè)備的排放情況。采取措施減少排污的總量。政府在每一筆排污交易中，可以通過(guò)排污權(quán)買(mǎi)進(jìn)賣(mài)出的具體情況，對(duì)環(huán)境狀況可能出現(xiàn)的問(wèn)題做出及時(shí)的反應(yīng)，利用經(jīng)濟(jì)杠桿征收一定比例的排污產(chǎn)權(quán)費(fèi)作為“交易稅”來(lái)調(diào)節(jié)產(chǎn)權(quán)區(qū)域配置，逐步降低污染物排放總量，增強(qiáng)政府的調(diào)控作用。 加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)性工作是在生態(tài)補(bǔ)償制度中尤為重要的一個(gè)步驟，為了讓能源產(chǎn)品價(jià)格能真實(shí)地反映資源稀缺性和環(huán)境成本，大多數(shù)國(guó)家采取社會(huì)性管理措施，如征收使用者成本的資源使用費(fèi)，制定安全標(biāo)準(zhǔn)、污染排放總量及標(biāo)準(zhǔn)并加強(qiáng)監(jiān)管等，讓企業(yè)生產(chǎn)的外部成本內(nèi)部化。 加強(qiáng)政府監(jiān)管包括以下主要內(nèi)容：一是完善法律法規(guī)，使生產(chǎn)者和執(zhí)法者都有據(jù)可循；二是建