PPP項目總體操作流程(20210315015508)

1、模式簡介一、PPP模式的定義、問題一、PPP模式定義PPP即政府與社會資本合作。二、PPP項目特點1、伙伴關系（公私）2、利益共享（公私）3、風險分擔（公私）4、長期性（經營）5、穩(wěn)定性（經營） 目前社會資本要求的收益率往往高于傳統(tǒng)模式項目收 益率，社會資本融資往往也高于政府融資。但PPP項目為什么還能節(jié)約成本呢？主要來自項目建設成本節(jié)約和運營成 本節(jié)約。例如，同一項目由社會資本建設與由政府自主建設比起 來，前者往往可以實現(xiàn)建設投資成本10%-20%的節(jié)約；另一方面，在市場機制帶動下，社會資本有足夠動力采用先進的 技術和管理手段來提高運行效率和降低運營成本。三、PPP運轉模式（非 BT，建設

2、-轉移）建設-運營-移交（ BOT）、建設 -擁有-運營（ BOO）、轉 讓-運營-移交（ TOT）、改建 -運營-移交（ ROT）；國內提倡 的 PPP項目，一般都包括運營（ O）在內。四、存在的問題目前國內 60%-70%的 PPP模式在運轉初期和執(zhí)行過程中 困難重重。存在的問題如下：（1）投資周期長 - 收益回報慢（2）項目運營難度大、成本高（3）地方政府資助力度有限（4）信息不對稱帶來經營風險（5）相關法律法規(guī)保障欠缺五、地方政府債務分析借助 PPP模式化解地方政府債務，主要是政府負有償還 責任的債務（即政府直接債務，也叫一類債務）。目前如何 利用 PPP模式去化解地方政府債務，國家及

3、財政部沒有出臺 具體的規(guī)定。六、政府和社會資本合作項目操作流程圖二、PPP項目識別一、項目識別（ 1）項目發(fā)起主體 政府或社會資本發(fā)起，主要以政府發(fā)起為主。（2）項目發(fā)起目的1 是融資需求，解決項目建設資金缺口，化解地方政府 債務風險； 2 是政府向社會提供優(yōu)質公共服務和公共產品； 是轉變政府職能，提供政府行政能力。（由政府自己花錢做 的事情，該由社會資本實施，放手把投資權和運營權都交給 社會資本方，政府及行業(yè)主管部門作為監(jiān)管機構。）（ 3）社會資本發(fā)起和參與 PPP項目的目的1 是利用資金、技術、人才、運營等資源，獲得項目合 同，獲得合理投資回報； 2 是在一定年限內獲得項目特許項 目經營所

4、帶來的壟斷利益； 3 是占領行業(yè)市場份額，提高企 業(yè)行業(yè)影響力。二、項目初步篩選（1）項目需求初步分析（2）投資區(qū)域全方位調研（3）項目資料準備三、物有所值評價報告（定性分析和定量分析，可由第 三方專業(yè)機構完成）物有所值是實施 PPP的基本原則之一?？蓮亩ㄐ院投?兩方面開展物有所值評價工作。（一）定性分析步驟如下：1、制定定性分析辦法（指標、權重等），報財政部門 和行業(yè)主管部門審定；程技術、金融、項目管理、財政和法律專家3、召開專家小組會議，開展項目定性分析。4、整理定性分析結果，報財政部門和行業(yè)主管部門審 核。（二）定量分析步驟如下：1、制定定量分析方法，報財政部門和行業(yè)主管部門審 定；2

5、、成立定量分析專家小組；3、根據(jù)項目產出說明，計算“公共部門比較值”，作 為比較基準；4、根據(jù)項目初步實施方案，計算“影子保潔政府支出 成本凈現(xiàn)值”；5、比較“公共部門比較值”與影子保潔政府支出成本 凈現(xiàn)值”，判斷 PPP模式降低項目全生命周期成本的程度；6、整理定量分析結果（含定量分析結論），報財政部 門和行業(yè)主管部門審定；7、匯編物有所值評價報告（含評價結論）。報省財政 部門備案。四、財政承受能力評價一、政府責任識別 主要包括：1、股權投資：政府與社會資本共同組建項目公司中， 政府承擔股權投資支出責任。2、運營補貼：政府付費模式下，政府承擔全部運營補 貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府

6、承擔部分運營補 貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出 責任。3、風險承擔：政府承擔的法律風險、政策風險、突發(fā) 風險。4、配套投入：土地征收和整理、建設部門項目配套措 施、投資補助、貸款貼息等二、政府支出測算1、股權投資支出：土地等實物投入或無形資產投入2、運營補貼支出：根據(jù)項目建設成本、運營成本及利 潤水平合理確定，并按不同的付費模式分別測算；3、風險承擔支出：風險出現(xiàn)的概率所帶來的支出責任， 采用比例法、情景分析法及概率法進行測算；4、配套投資支出：政府將提供的其他配套投入的總成 本和社會資本方為此支付的費用。三、政府能力評估財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領域

7、平衡性評估。財政支出能力評估 , 是根據(jù) PPP項目預算支出責任，評 估 PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響; 行業(yè)和領域均衡性評估，是根據(jù) PPP模式適用的行業(yè)和領域范圍， 以及經濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同 行業(yè)和領域 PPP項目，防止某一行業(yè)和領域 PPP項目過于集 中。每一年度全部 PPP項目需要從預算中安排的支出責任， 占一般公共預算支出比例應當不超過10%。四、信息披露（公開）各級財政部門（或 PPP中心）應當通過官方網站及報刊 媒體，每年定期披露當?shù)?PPP項目目錄、項目信息及財政支 出責任情況。應披露的財政支出責任信息包括：PPP項目的財政支出責任數(shù)

8、額及年度預算安排情況、財政承受能力論證 考慮的主要因素和指標等。五、項目識別結果處理 對項目實施物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證 的，由項目機構報政府審核。通過物有所值評價和財政承受 人力論證的項目，可進行項目準備；未通過驗證的，可在實 施方案調整后重新驗證；經重新驗證后仍不能通過的，不再 采用 PPP模式。三、PPP項目準備一、管理架構組成（一）建立協(xié)調機制縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調機制，主 要負責項目評審、組織協(xié)調和檢查督導等工作，實現(xiàn)簡化審 批流程、提高工作效率的目的。一般 PPP審查重點： PPP運作方式、采購程序、交易結 構、風險分配、監(jiān)管架構和物有所值評價以及財政

9、承受能力 等。 示范項目的概況包括：項目的基本情況、建設情況、項 目公司的股權情況、項目政府債務情況、項目運營情況、項 目有關財政收支情況。財政收支尤其重要，因涉及PPP項目產權、項目收益、政府股權投資、運營補貼、配套收入、風 險承擔機制等， 可能還涉及 PPP融資基金及補貼資金等情況。（二）項目實施機構 項目實施機構主要項目準備、項目采購、項目監(jiān)管以及 項目移交等。 在項目準備階段， 項目實施機構主要負責編制 項目實施方案或是項目可行性研究報告，具體包括項目概 況、風險分擔與收益共享、項目運作方式、交易機構、合同 體系以及監(jiān)管架構； 在項目采購階段， 項目實施機構要選擇 適當?shù)夭少彿绞?、成?/p>

10、采購結果確認談判工作組、對采購文 件的澄清和修改、依據(jù)發(fā)布資格預審文件等； 項目移交 通常 是指在項目合作期限結束或者項目合同提前終止后，項目公 司將全部項目設施及相關權益以合同約定的條件和程序移 交給政府或者政府指定的其他機構。（三）方案實施機構項目實施方案一般包括：項目概況、風險分擔與收益共 享、項目運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構等。1、項目概況包括：基本情況、經濟技術指標、項目公司股權等。基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項 目采購政府和社會合同模式運作的必要性和可行性，以及項 目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區(qū)位、占 地面積、建設內容或資產范圍、投資規(guī)模

11、或資產價值、主要 產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要 設立項目公司以及公司股權結構。2、風險分擔與利益共享PPP項目存在的三大關系： 伙伴關系、風險分擔與利益 分享。風險分擔包括： 政策風險、匯率風險、技術風險、財務 風險、營運風險。（政府政策的不連續(xù)性、變化過于頻繁； 基礎設施經營的收入不足以支付債務和利息，可能造成債權 人求諸法律的手段逼迫項目公司破產。）利益分享：社會資本對項目的預期內部收益率一般在8%-12%之間。政府一般希望把收益率控制在10%以內。（三）項目運作方式PPP的運作模式包括： 委托運營（ O&M）、管理合同（MC）、 建設-運營-移交（ BOT

12、）、建設 -擁有-運營（ BOO）、轉讓 -運營-移交（ TOT）、改建 -運營-移交（ ROT）等。除建設 -轉 移（ BT）。經營性項目。 具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠 完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采 用建設 -運營-移交（ BOT）、建設 -擁有-運營-移交（ BOO）T 等模式推進。準經營性項目。 對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需 政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營 權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設- 運營-移交（ BOT）、建設 -擁有-運營（ BOO）等模式推進。非經營性項目。 對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依 靠“政

13、府付費” 回收投資成本的項目， 可通過政府購買服務， 采用建設 -擁有-運營（ BOO）、委托運營等市場化模式推進。例如： BOT模式（建設 -經營- 轉讓）BOT的運作模式可分為四階段：項目準備階段、融資建 設階段、項目移交階段和政府運作階段。在項目準備階段， 要確定項目、項目招投標、立案確定以及協(xié)商談判；在融資 建設階段，進行組建項目公司、安排融資、融資實施；項目 移交階段，管理項目資產、維護基金和運營管理權。BOT模式的主要參與方主要參與方參與方負責內容政府特許權授予，制定稅收、土地政策和非競爭承諾等項目資助人資助、組建項目公司項目公司融資、建設、管理項目運營貸款人提供項目貸款項目使用方

14、項目產品服務或購買方、用戶原材料供應商提供項目生產所需原材料工程承包商為項目建設提供土建施工、設備安裝等服務工程保險機構分擔項目建設及運營階段的部分風險專業(yè)運營管理公司委托管理項目的日常運營BOT模式的簽約合同類型合同類型合同簽約雙方合同類型合同簽約雙方招商談判協(xié)議政府和投資人長期銷售合同項目公司和項目使 用人合資合同投資人和相關主體 設立項目公司土建合同項目公司和承包商BOT特許協(xié)議政府和項目公司長期供應商合同項目公司和原材料 供應商工程保險合同項目公司和保險合 同制造合同項目公司和設備供 應商項目貸款合同項目公司和銀行四）交易結構1、總括項目交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相 關

15、配套安排。項目回報機制主要包括： 使用者付費、 可行性缺口補助、 政府付費等支付方式。使用者付費又稱用戶付費，是指由最終消費用戶直接付 費購買公共產品和服務?？尚行匀笨谘a助，是指使用者付費不足以滿足社會資本 或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股 本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或 項目的經濟補助。政府付費，是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費備注：地方政府要將與社會資本合作項目中的財政補貼 等支出按性質納入相應政府預算管理。（五）合同體系 合同體系包括：項目合同、股東合同、融資合同、履約 合同等。項目合同是其中最核心的法

16、律文件。PPP項目合同是項目實施機構與中選社會資本簽訂（若 需要成立專門項目公司的，由項目實施機構與項目公司簽 訂）的約定項目合作主要內容和雙方基本權利義務的協(xié)議。項目合同的核心內容是項目邊界條件，主要包括權利義 務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。權利義務邊界 主要明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支 付方式和風險分配結構等。交易條件邊界主要明確項目合同 期限、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。履 約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建 設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函 體系。調整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終 止、合同

17、變更、 合同時期、 項目新增改擴建需求等應對措施。（六）監(jiān)管架構（七）實施方案審核 為確保次安裝中長期可持續(xù)性，財政部門應根據(jù)項目生 命周期內財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政 府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政 府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。通過 物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準 備。在 PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或 PPP中心） 應當對合同進行審核，確保合同內容與財政承受能力論證保 持一致，防止因合同內容調整導致財政支出責任出現(xiàn)重大變 化。財政部門要嚴格按照合同執(zhí)行，及時辦理支付手續(xù)，切 實維護地方政府信用，保障公共

18、服務有效地供給。四、PPP項目采購、采購方式選擇適用： 公開招標、 邀請招標、 競爭性談判、 競爭性磋商、 單一來源采購，共五種。二、資格預審 根據(jù)政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法第 五條， PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當 根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請 社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能 否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭。PPP項目資格預審流程如下：1、發(fā)布審查分為資格預審和資格后審。2、資格預審申請文件遞交及截止。3、資格預審及預審結果公示和備案。4、其他。三、采購文件編制（一）編制項目采購文件（二）采購文件的澄清或修改四、響

19、應文件評審（一）評審小組（二）評分方法（三）評審程序五、采購結果確認談判六、簽署談判備忘錄、合同公示及其他五、PPP項目執(zhí)行一、成立項目公司社會資本可依法設立項目公司，政府可指定相關機構依 法參股項目公司。二、項目融資 社會資本或項目公司負責項目融資。包括：融資方案設 計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構負責監(jiān)督管理工作，防止企業(yè) 債務向政府的不當轉移。三、項目建設 建設階段主要有 5 個方面的流程， 包括：工程協(xié)調管理、 工程招標與分包、進度管理、質量管理和其他管理措施。1、工程協(xié)調管理、2、工程招標與分包3、進度管理4、質量管理5、其他管理措施6、項目竣工驗收四、項目試運營1、設定項目試運營時間2、項目運行情況檢測3、項目效益情況觀察4、項目問題與完善措施五、績效監(jiān)測與支付1、政府支付2、利益分享、獎勵和懲處六、合同履約管理1、合同修訂、違約與爭議解決2、債權人直接介入七、應急管理八、中期評估1、中期評估的必要性2、中期評估的主要方式3、中