英國的住房政策

1、英國的住房政策摘要介紹了英國的主要住房政策變革，歸納了住房政策運行的效果，分析了住房政策改革與實踐中的經(jīng)驗和不足，并在此基礎上闡述了英國住房政策對我國住房政策改革的啟示。關(guān)鍵詞住房政策；改革；實踐；啟示中圖分類號F299.561 文獻標識碼A一、引言 住房政策是福利國家英國社會政策的重要組成部分，從20世紀70年代開始，英國政府對住房政策進行了一系列的改革，對提高居民住房自有率，改善和提升居民住房狀況，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但進入21世紀以來，與世界許多國家一樣，英國的住房市場也出現(xiàn)供給短缺、房價上漲的局面，城市居民住房承受能力問題突出，表明英國住房政策也存在缺陷。本文對1975-

2、2007年間的英國住房政策的改革與實踐進行梳理。二、英國的住房政策 英國的住房結(jié)構(gòu)體系分為三種類型。一是自有住房，包括以自有資金或抵押貸款購買的住房；二是私人租賃住房；三是社會住房。例如，在2007年的住房存量中，私人租賃住房占10，社會住房占21。英國的住房政策包括福利政策，是與住房結(jié)構(gòu)體系相對應的，從20世紀70年代開始的住房政策改革就是在這種住房結(jié)構(gòu)體系的約束下進行的。1英國主要的住房政策 自20世紀70年代以來，英國住房政策發(fā)生了深刻的變化。從1975年至2000年間的住房政策的改革過程來看，主要的住房政策體現(xiàn)在以下幾個方面。(1)撤銷管制 1980年，英國保守黨為幫助人們提高住房自有

3、率撤銷了對金融市場(住房抵押貸款)的管制，實施“購買權(quán)”(RTB)、“低成本住房自有”(LCH0)計劃。寬松的住房金融環(huán)境，以及RTB、LCH0計劃的實施，大大刺激了居民的購房熱情，促 進了住房自有率的提高，住房自有率從1979年的55.3提高到1998年的67，2007年達到69。同時，英國政府還啟動了第一輪私人租賃住房的管制解除，以促進私人租賃住房市場的發(fā)展。(2)重構(gòu)住房補貼體系 20世紀70年代，歐洲一些國家的住房政策發(fā)生了重要變化，為減少公共住房支出，逐步引入了市場導向機制的住房政策。進入1980年代，在石油危機、結(jié)構(gòu)性失業(yè)、經(jīng)濟增長停滯的國際宏觀經(jīng)濟背景下，歐洲許多國家紛紛選擇了對

4、需求方提供住房補貼的方式，英國也不例外地選擇了這種方式。1980-1982年，新的住房補貼、住房救助政策分別開始實施，住房補貼主要面向需求方的補貼，住房救助更側(cè)重于殘障人士、老年人、年輕夫婦或收入相對較低的群體。從圖1可以看出，英國的住房補貼方式從1980年起發(fā)生了顯著的變化，需求方的補貼迅速增加而供給方的補貼快速減少。1975-1976年度到2000-2001年度，對供給方的住房補貼占全部補貼的比重由81.87減少到20.3，需求方的補貼則由18.13增加到79.7。2l世紀初期，對住房供給方的補貼開始回升，而對需求方的補貼有所減少，但補貼總體規(guī)?；颈３址€(wěn)定。 (3)重組住房資產(chǎn) 在實施R

5、TB、LCH0計劃使大量社會住房轉(zhuǎn)為個人擁有后，仍有一些社會住房不能通過向住戶出售的方式改變其使用性質(zhì)，也難以完全依靠中央財政預算解決現(xiàn)存住房的維修問題。1980年，住房法規(guī)定租住公房的住戶可以選擇由政府和社會合作的住房協(xié)會來管理所居住房。1985年的住房協(xié)會法建立了完整的住房協(xié)會制度，住房協(xié)會成為英國民間住房互助組織，其管理和建造的住房用于出租且只收取成本租金。1988年和1989年的住房法規(guī)定，允許住房協(xié)會引入私人資金來修建住房。1988年的住房法還引入了住房信托制度。在這種政策背景下，大量地方政府管理的社會住房逐步轉(zhuǎn)到住房協(xié)會，住房協(xié)會成為新的社會租賃住房的供給者。住房協(xié)會還大量投資興建

6、租住房，改善鄰里環(huán)境，提供教育、培訓、就業(yè)、商業(yè)等多種形式的社區(qū)服務，極大地改善了低收入者的住房狀況。到2000年末，存量社會住房中有392萬套由地方政府管理，147.5萬套由住房協(xié)會管理。(4)轉(zhuǎn)移政府住房職責 隨著英國住房補貼體系的重構(gòu)，中央政府的住房職責也開始向地方轉(zhuǎn)移，私人公司、地方政府、住房協(xié)會在居民住房建設、管理中承擔更為重要的角色。到20世紀70年代中后期，地方政府逐步淡出新增住房的供給，新增住房供給的職能主要由私人公司和住房協(xié)會承擔。1980年，許多地方還成立了城市開發(fā)公司，政府鼓勵他們進行土地與房屋開發(fā)活動，成為住房供應的主體之一。(5)以規(guī)劃指導住房建設 規(guī)劃體系(主要是土

7、地利用規(guī)劃)是英國政府調(diào)控私人住房建設的重要手段。英國的土地利用規(guī)劃系統(tǒng)具有多目標性，除了實現(xiàn)住房目標外，還有例如環(huán)境可持續(xù)性、社會融合等目標，強調(diào)可持續(xù)社區(qū)建設，充分利用輕污染工業(yè)用地，提高建筑密度。1992年，英國出臺了規(guī)劃政策指南，具體指導地方規(guī)劃及可承受住房建設。2英國住房政策運行的效果 英國住房政策的運行對英國居民住房的改善發(fā)揮了積極作用，但也對英國居民的社會、經(jīng)濟生活產(chǎn)生了消極影響。(1)住房供給 二次世界大戰(zhàn)以后，為緩解住房嚴重短缺的局面，英國開始進行大規(guī)模的住房建設，建設規(guī)模逐年提高，1968年新建住房35萬套，達到歷史最高值。到20世紀70年代，英國存在的住房嚴重短缺問題在大

8、規(guī)模興建住房后得到解決。自此以后，住房建設規(guī)模逐年減少，到20世紀90年代，新建住房規(guī)?；颈３衷?5萬套左右(圖2)，與住房需求相差甚遠。例如，2001年等待獲得社會住房的家庭數(shù)量為103.93萬戶，2006年上升到163.43萬套；2006年新增住房18.5萬套，而新增家庭數(shù)達到22.3萬戶。出現(xiàn)住房短缺的原因除供給方補貼急劇下降外，還有其他幾方面的原因：第一，隨著國民平均壽命延長、家庭規(guī)模趨小(單身家庭、二人家庭數(shù)量增加)，需要住房的家庭也大幅度增加；第二，受土地利用規(guī)劃多目標性的影響，用于新住房開發(fā)的土地供給控制太嚴，并且批準過程中存在延遲，造成住房供給不足；第三，住房建筑業(yè)熟練技術(shù)工

9、人缺乏、建筑技術(shù)保守，企業(yè)缺乏競爭并厭惡風險，限制了住房供給；第四，直接住房投資以及支撐開發(fā)項目的基礎設施投資降到了歷史最低水平，影響了住房供應。(2)住房享有形式 英國住房部門引入住房協(xié)會、住房信托制度，實施RTB、LCHO計劃，采取多種形式的住房補貼、救助措施，居民住房享有呈現(xiàn)出自有、租賃社會住房和私人住房等多種形式，同時，住房自有率也有了大幅度提高。在豐富住房享有方式、提高住房自有率的同時，也出現(xiàn)了消極影響，一方面，住房占有呈現(xiàn)了分化，越來越多的貧困家庭對社會住房的依賴程度加深；另一方面，住房風險由政府轉(zhuǎn)移到家庭，大量住房抵押貸款的背后是金融風險的加劇。(3)財富與再分配 在住房白有率提

10、高的同時，收入與財富分布不均衡也日益突出，特別是位于社會底層的家庭與中等收入家庭的差距越來越大。(4)住房質(zhì)量 1975年以來，住房質(zhì)量有了顯著提高，極大地改善了居住條件。但在自有住房或租賃住房中有大量住房由于年代久遠、缺乏修繕等仍有許多住房質(zhì)量達不到“合宜住房標準”。例如，在1996年的社會住房中，地方政府擁有的53.88、住房協(xié)會擁有的47.6l的住房，其質(zhì)量低于“合宜”標準。(5)區(qū)域與鄰里環(huán)境 從區(qū)域上看，住房政策的實施使區(qū)域差異在經(jīng)濟擴張或經(jīng)濟衰退的過程中日趨擴大。從鄰里層面看，社會住房相對集中的社區(qū)容易出現(xiàn)教育、就業(yè)及犯罪等各種問題，居民對社會住房的鄰里環(huán)境不滿意率也最高。2004

11、年，社會住房的鄰里環(huán)境不滿意率達到21，幾乎是私人租賃住房、自有住房鄰里環(huán)境不滿意率的2倍。社會住房存在的諸多問題阻礙了社區(qū)之間多元文化、多元群體的融合。相對于提高住房質(zhì)量，要消除這些社會與經(jīng)濟發(fā)展的不利因素要困難得多。(6)住房價格 1975-2000年間，英國房價經(jīng)歷了三次持續(xù)性上漲，其中1979年、1988年、2000年的房價分別比上一年上漲了29.1、25.6、14.3(圖3)。1990年、2000年的英國房價分別是1975年水平的5.07倍和8.62倍。英國房價上升的原因離不開世界各國房價普遍上漲的國際背景，另外也有其自身的原因。一方面，長期實行低利率政策，住房貸款迅速增加，刺激了房

12、價快速上漲；另一方面，住房供給短缺，加劇了供需失衡。房價上漲導致居民住房支出增加，住房支出超過家庭可支配收入30，的家庭比重由1997-1998年度的22上升到2003-2004年度的25，城市居民住房承受能力面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。三、英國住房政策評述 英國政府對住房政策進行了一系列的改革，對提高居民住房自有率，改善和提升居民住房狀況，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用。1政策缺乏連續(xù)性 英國住房政策缺乏連續(xù)性表現(xiàn)在兩個方面。一方面，住房政策的制定及出臺往往是針對特殊問題的應急反應，出現(xiàn)“問題-政策-問題-政策”的消極循環(huán)，引發(fā)一系列的后續(xù)政策；另一方面，住房政策缺乏預評價，無論是從國家、地區(qū)還是地

13、方層面的住房政策設計存在不一致性，在許多情形下，地區(qū)或地方政府的政策沖擊也進一步損害了住房政策的連續(xù)性，消弱了住房政策的效果。2政策缺乏全面性 第一，在20世紀60年代大規(guī)模建房解決住房短缺后，新建住房開始大幅度減少，建房土地供應也受到嚴格限制，但隨著人口老齡化、家庭規(guī)模小型化、住房需求增加，中央和地方政府并未及時調(diào)整住房供給政策，使住房短缺問題重現(xiàn)； 第二，住房補貼重點由供給方補貼轉(zhuǎn)向需求方補貼，影響了地方政府、住房協(xié)會、私人公司建設住房的積極性，住房供給減少，片面依靠需求方補貼政策限制了住房問題的解決。第三，解除住房金融管制，活躍了住房抵押市場，激發(fā)了居民的購房熱情，而住房供給短缺導致價格

14、上升，引發(fā)了居民住房承受能力問題。 第四，在住房政策的制定和實施過程中，對低收入家庭的住房問題仍缺乏足夠支持，并且忽略了一些特殊群體，如黑人、少數(shù)裔家庭、無家可歸者的住房需求，這些弱勢群體的住房問題仍十分突出。 第五，政策的制定與實施，忽略了住房政策受社會與經(jīng)濟背景影響的特征，一些政策出臺后明顯地受到社會、經(jīng)濟背景的影響而難以奏效。如LCHO計劃實施后，其住房所占份額明顯偏低；試圖以規(guī)劃政策指南(PPG3)推動可承受住房的建設，但建設規(guī)模仍很小，2000年可承受住房占新增住房的15.66，難以滿足需要。四、英國實踐對我國住房政策的啟示英國1975-2000年住房政策的改革與實踐是在歐洲許多國家

15、住房供給逐漸轉(zhuǎn)向市場機制及較少國家干預的背景下進行的，實現(xiàn)了市場機制與政府干預之間的較好結(jié)合，為提高住房自有率，改善居住質(zhì)量，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了重要貢獻。但從21世紀初的住房狀況來看，英國住房供需矛盾、價格上漲、居民住房承受能力等問題仍然十分突出，政府還沒有找到一個可行、合理的方法來完善住房政策，解決住房問題。我國住房制度改革前的住房福利分配方式及改革后的貨幣化分配方式所采取的一些政策與英國住房政策有諸多相似之處，英國住房政策有價值的經(jīng)驗和教訓值得借鑒。因此，可以從英國住房政策改革和實踐中的經(jīng)驗和教訓出發(fā)，注重政策全面性、連貫性，完善符合我國國情的住房政策，促進社會和諧發(fā)展。1城市土地供

16、給英國當前的住房市場所面臨的住房短缺問題與長期實施嚴格的土地管理政策及低效率造成住房建設的用地緊張有著密切聯(lián)系。目前，我國城市房價過高，超出了一般城市居民的承受能力，在很大程度上與城市土地控制有關(guān)。趨緊的土地供應使地價越來越高，直接抬高了房價。同時，受地方經(jīng)濟利益的影響，地方政府對于提供無償劃撥土地的經(jīng)濟適用房建設并不積極，限制了經(jīng)濟適用房的供給。2土地利用規(guī)劃英國的土地利用規(guī)劃系統(tǒng)雖然在一定程度上限制了土地的供給，但在住房建設過程中特別強調(diào)土地利用規(guī)劃的指導調(diào)控作用。例如，PPG3和一些地方法規(guī)都確立了規(guī)劃調(diào)控的主導地位，并對調(diào)控的措施、內(nèi)容進行指導，強調(diào)合理利用閑置、輕污染工業(yè)用地，這種通

17、過立法形式以規(guī)劃調(diào)控住房建設的方法值得我國借鑒。結(jié)合我國實際情況，在合理布局城市空間的基礎上，充分利用閑置、輕度污染工業(yè)土地，適當提高建筑容積率，可實現(xiàn)節(jié)約、集約利用土地。3住房貨幣化補貼英國住房補貼政策從供給方為主向需求方為主轉(zhuǎn)變后，以需求方為主的補貼方式仍難以解決住房問題，也未減少政府用于住房方面的公共支出。許多家庭仍存在住房困難、住房承受能力弱等問題，等待獲租社會住房的家庭也迅速增加。我國實施貨幣化住房分配制度與英國住房補貼由供給方向需求方為主轉(zhuǎn)變有著相似之處。從供給補貼層面看，經(jīng)濟適用房建設投資逐年減少，建設規(guī)模偏低，并且因經(jīng)濟適用房分配機制的缺陷，大多數(shù)經(jīng)濟適用房被中高收入者享有；廉

18、租房受政府投資限制而數(shù)量有限，只有少數(shù)貧困家庭才能享受。從需求補貼層面看，住房貨幣化補貼政策的實施取決于職工所在的單位，事實上只有政府機關(guān)、事業(yè)單位及一部分高贏利企業(yè)的職工才能享受貨幣補貼的機會，而廣大企業(yè)職工、下崗工人、無工作單位居民則被排斥在外。進入21世紀后，英國政府意識到不能單方面強調(diào)對需求方的補貼，公布了政府大規(guī)模建設住房的計劃，并且明顯增加了供給方的補貼額度，根據(jù)新的住房建設目標，供給方的補貼額度還將迅速增加。除英國外，增加可承受能力住房的供應已經(jīng)成為歐盟其他成員國在進入新世紀后的重要政府目標之一。因此，聯(lián)系英國的住房補貼實踐以及歐盟成員國在21世紀初的住房建設新目標，以我國貨幣化

19、住房補貼的實踐效果看，作為深化房改核心的貨幣化分配政策難以全面地解決當前的住房問題。4住房公平性英國住房政策的目標是每個人以能夠承受的價格擁有合宜的住房。但在住房政策的制定和實施中，仍體現(xiàn)出了明顯的住房不公平，這是值得我們吸取教訓的不足之處。朱亞鵬認為，中國的住房分配體制存在著不平等，住房貨幣化改革后，住房分配不平等的現(xiàn)象更為嚴重。住房制度改革使個人居住選擇自由度增加，但不同類型企業(yè)、不同工齡的職工享受房改房的機會明顯不同，造成享受者和未享受者接近住房資源的機會的不平等。住房不公平除了在有戶口的城市居民中存在，更多沒有城市戶口的居民(如進城務工者)直接被排斥在住房政策之外。因此有必要審視住房政策的公平性，政府要從土地價格、稅收等方面給予經(jīng)濟適用房和廉租房建設優(yōu)惠政策，鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商建設經(jīng)濟適用房和廉租房，為有