學(xué)校突發(fā)事件的防范責(zé)任劃分與處理(一)

1、學(xué)校突發(fā)事件的防范、責(zé)任劃分與處理四川精濟(jì)律師事務(wù)所 何寧湘律師 前面的話 當(dāng)前我國正處于一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系正發(fā)生著有利于社會(huì)發(fā)展變化與漸進(jìn)的演變。而在此期間，學(xué)校也隨著社會(huì)的影響與發(fā)展由單一的、封閉的教育機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛏鐣?huì)的、服務(wù)于教育的社會(huì)窗口行業(yè)。學(xué)校直接面向社會(huì)，與社會(huì)產(chǎn)生各種關(guān)系，由此也給學(xué)校帶來了諸多前所未有的聯(lián)系與矛盾，這些矛盾演變或突發(fā)地形成了各類事件，在這些事件中也存在著種類法律關(guān)系，如何依法加強(qiáng)學(xué)校管理，如何防止與減少事件的發(fā)生與隱患，如何應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，在這些突發(fā)事件中學(xué)校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些法律責(zé)任，是當(dāng)前公立學(xué)校管理中的一個(gè)重要課題。本文試通過長(zhǎng)期為學(xué)校提供

2、法律所遇到的事件、案例和媒體上的案例對(duì)這些問題作簡(jiǎn)要評(píng)析。 一、社會(huì)轉(zhuǎn)型期的學(xué)校 我國公立學(xué)校原本是一個(gè)由國家投資設(shè)立的、單一的、封閉的、由國家事業(yè)單位干部以及其他員工從事教育活動(dòng)的國家教育事業(yè)機(jī)構(gòu)。學(xué)校的職能是由國家教育行政機(jī)構(gòu)管理，對(duì)適齡未成年人以及接受中高等學(xué)歷教育的人提供教育服務(wù)。而在過去的近十年內(nèi)，由于我國社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，加之人口增長(zhǎng)與進(jìn)入適齡未成年人、接受中高等教育者的高峰期，原單一的封閉式教育機(jī)構(gòu)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法適應(yīng)國家與社會(huì)對(duì)教育的需求。于此同時(shí)國家對(duì)教育方面的投入也落后與教育事業(yè)的發(fā)展，促使教育服務(wù)收費(fèi)試行了“雙軌制”，并迅速向收費(fèi)生方向靠攏，在觀點(diǎn)上，社會(huì)轉(zhuǎn)型期突現(xiàn)的各種思

3、潮、觀點(diǎn)影響不少的人認(rèn)為教育成為國民經(jīng)濟(jì)中的一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，總總浪潮將學(xué)校推向了社會(huì)，使之教育機(jī)構(gòu)幾乎完全成為直接面向社會(huì)提供教育消費(fèi)的服務(wù)業(yè)。 于此同時(shí)，隨著國營企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換、全員合同制推行與國企改制，并輔以社會(huì)救濟(jì)保障體制初設(shè)的三大步實(shí)現(xiàn)與完成，以及相應(yīng)的成熟經(jīng)驗(yàn)，國家人事部逐步開始推行國家事業(yè)單位的從事制度改革，首先實(shí)行教師社會(huì)招聘與原由在編教師的聘用合同制度，成都市自2004年7月1日實(shí)行了事業(yè)單位進(jìn)入社保養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。人事部推行了與企業(yè)職工勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛案件仲裁相近的人事爭(zhēng)議仲裁，為了配合事業(yè)單位改革，2003年9月5日最高人民法院出臺(tái)了法釋200313號(hào)最高人民法院關(guān)于人民法院審理事

4、業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件若干問題的規(guī)定司法解釋，使人事爭(zhēng)議仲裁與司法審判接軌。近期在部分學(xué)校進(jìn)行人事制度與分配制度改革試點(diǎn)。不少的學(xué)校早已國家人事制度正式改革前率先進(jìn)行了內(nèi)部機(jī)制與后勤服務(wù)社會(huì)化的改革嘗試。 由此以來，學(xué)校在教育服務(wù)、社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)、學(xué)校與國家教育行政機(jī)構(gòu)、學(xué)校與學(xué)校、學(xué)校與學(xué)生及學(xué)生家長(zhǎng)、學(xué)校與社會(huì)各企業(yè)組織之間產(chǎn)生了廣泛的聯(lián)系，也形成了各類社會(huì)關(guān)系，學(xué)校也在此關(guān)系中，在妥善處理這些關(guān)系中得以生存與發(fā)展。 二、學(xué)校與各類主體之間的法律關(guān)系 1、學(xué)校與教育行政機(jī)關(guān)以及其他行政機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系。 教育行政機(jī)構(gòu)是代表國家投資主體對(duì)學(xué)校進(jìn)行管理并行使權(quán)利，因此學(xué)校與教育行政機(jī)關(guān)之間形成的

5、行政法律關(guān)系與國有資產(chǎn)所有人與經(jīng)營者的民事法律關(guān)系。學(xué)校與目前機(jī)制改革后的國企業(yè)不同之處在于，國家對(duì)國企實(shí)行了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，國企享有經(jīng)營自主權(quán)與人事權(quán)，故國家與國企之間存在的只是財(cái)產(chǎn)所有人與經(jīng)營者之間的法律關(guān)系，國家的代表是國有資產(chǎn)管理行政機(jī)關(guān)，而不存在行政管理法律關(guān)系。而學(xué)校與教育行政機(jī)關(guān)之間存在著行政法律與民事法律的雙重法律關(guān)系。 2、學(xué)校與教師員工之間的法律關(guān)系。 學(xué)校實(shí)行社會(huì)招聘的教師與實(shí)行聘用合同制的在編（指原有國家編制管理機(jī)構(gòu)人員編制，即國家事業(yè)單位干部編制，特別說明的是，編制中包括極少的聘用制干部編制，人事部門俗稱“合同制干部”）教師之間因招聘合同與聘用合同分別形成勞動(dòng)關(guān)

6、系與聘用合同關(guān)系。其中，招聘合同是依據(jù)勞動(dòng)法形成的純勞動(dòng)關(guān)系，而聘用合同是依據(jù)人事部改革政策文件所形成的勞動(dòng)關(guān)系，這種勞動(dòng)關(guān)系也屬于勞動(dòng)法調(diào)整的范圍，鑒于人事關(guān)系沒有法律規(guī)范調(diào)整，且在編教師與社會(huì)招聘與存在享有國家事業(yè)單位干部編制身份與相應(yīng)福利待遇的，人事部門對(duì)在編人員有管理權(quán)等方面的重要差別，因此人事部至今尚不承認(rèn)聘用合同關(guān)系屬于勞動(dòng)法調(diào)整，而勞動(dòng)合同與聘用合同均不屬于合同法調(diào)整范疇，因此就此角度上講，聘用合同的法律調(diào)整尚屬于真空或者法律空白。當(dāng)然這樣看法也不完全合適，因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ悍ㄡ?00313號(hào)司法解釋確定審理人事爭(zhēng)議案件適用勞動(dòng)法，但人事部并不認(rèn)同。2004年4月30日最高人民法院

7、發(fā)出法函200430號(hào)關(guān)于事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件適用法律等問題的答復(fù)司法文件又規(guī)定： 最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件若干問題的規(guī)定(法釋200313號(hào))第一條規(guī)定，“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭(zhēng)議，適用中華人民共和國勞動(dòng)法的規(guī)定處理?！边@里“適用中華人民共和國勞動(dòng)法的規(guī)定處理”是指人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件的程序運(yùn)用中華人民共和國勞動(dòng)法的相關(guān)規(guī)定。人民法院對(duì)事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件的實(shí)體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動(dòng)權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用中華人民共和國勞動(dòng)法的有關(guān)規(guī)定。 這一司法文件得到了人事部認(rèn)同，

8、這樣的結(jié)果并不意味著法律規(guī)定聘用合同與人事爭(zhēng)議屬于勞動(dòng)法調(diào)整，而是最高人民法院與人事部之間達(dá)成的一種“一致”，即雙方取得表面一致的必然結(jié)果，由于該司法文件上提到的“人事方面的法律規(guī)定”根本不存在，至少在形式上未上升成國家法律或行政法規(guī)，故實(shí)質(zhì)上講人事爭(zhēng)議的司法解釋也被肢離，在審理與處理人事爭(zhēng)議的實(shí)務(wù)中如何具體適用法律難度非常大。 學(xué)校除教師行政管理人員外，還有不少原工人身份的職工與后勤服務(wù)的臨時(shí)用工，學(xué)校與這些人員之間是勞動(dòng)關(guān)系。 3、學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系 學(xué)校與學(xué)生未成年人這一“特殊行為主體”之間的關(guān)系，較學(xué)校與其他主體之間的關(guān)系復(fù)雜得多，是多種關(guān)系的交織表現(xiàn)。首先，雙方之間存在著平等法

9、律關(guān)系，即平等民事主體之間基于民事法律規(guī)范而發(fā)生的民事法律關(guān)系。在此法律關(guān)系中，學(xué)校以民事主體的身份而存在，享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，對(duì)作為相對(duì)方的學(xué)生并無概括支配、命令的權(quán)力，學(xué)生也無接受、容忍的義務(wù)，而是以平等的民事主體的身份而存在，例如學(xué)校因收取住宿費(fèi)、為學(xué)生訂購教材、制作校服、收取學(xué)費(fèi)、購買意外保險(xiǎn)、體檢、學(xué)校食堂就餐等事項(xiàng)而與學(xué)生形成的民事法律關(guān)系。值得注意的是，學(xué)生在行使民事權(quán)利過程中，可能并不是獨(dú)立的民事主體，其主體包括是其家長(zhǎng)、或其他監(jiān)護(hù)人共同行使，因?yàn)閷W(xué)生無財(cái)產(chǎn)，也無獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)支配權(quán)，支付費(fèi)用往往是其家長(zhǎng)的行為而不是學(xué)生的行為。其次是，非平等因素關(guān)系（有人稱之為“特殊權(quán)利因素關(guān)系”

10、），其產(chǎn)生這種關(guān)系的提前是法律法規(guī)賦予學(xué)校對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理的職能與責(zé)任。學(xué)校作為履行特定職能的公法主體，依法享有在其特定職能范圍內(nèi)自主判斷、自定規(guī)章、自主管理的特別權(quán)力。這種依據(jù)職能的自主管理權(quán)，實(shí)際上是法律賦予學(xué)校為保證其教育教學(xué)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而對(duì)其內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行處置的“自主裁量權(quán)”。在享有法律賦予自主管理權(quán)的同時(shí)，也承擔(dān)著相應(yīng)的同等的管理法律責(zé)任，如果學(xué)校疏于管理而發(fā)生了后果將承擔(dān)民事賠償責(zé)任以及其他法律責(zé)任（如刑事責(zé)任，由于學(xué)校不是行政機(jī)構(gòu)，其學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系不產(chǎn)生行政法律關(guān)系），因此這一特殊法律關(guān)系的法律后果之一仍是承擔(dān)民事責(zé)任，故在實(shí)務(wù)中不需特別區(qū)分平等與非平等關(guān)系，而重要的是看是否

11、承擔(dān)由此引起的民事賠償責(zé)任。學(xué)校在行使自主管理權(quán)而制定的內(nèi)部規(guī)則約束內(nèi)部成員（學(xué)生）時(shí)所生產(chǎn)的內(nèi)部關(guān)系，學(xué)校為了維護(hù)學(xué)校秩序、落實(shí)對(duì)學(xué)生指導(dǎo)管理，為貫徹執(zhí)行法律法規(guī)而制定的約束學(xué)生學(xué)習(xí)與生活行為的內(nèi)部規(guī)范，正是由于非平等因素關(guān)系（特別權(quán)力關(guān)系）的存在，內(nèi)部規(guī)范對(duì)主要內(nèi)部成員的學(xué)生具有約束力。 結(jié)論：學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系，大致可推定為準(zhǔn)教育行政關(guān)系，既區(qū)別于純粹的教育行政關(guān)系，也區(qū)別于民事法律關(guān)系，是學(xué)校對(duì)學(xué)生的教育、管理和保護(hù)的法律關(guān)系。教育、管理和保護(hù)構(gòu)成這一法律關(guān)系的基本內(nèi)容，即法律的調(diào)整內(nèi)容。學(xué)生（主要指未成年人學(xué)生）的人身傷害以及造成他人傷害是以承擔(dān)民事責(zé)任為基礎(chǔ)的。在學(xué)生傷害案件

12、的實(shí)務(wù)中，要求學(xué)校應(yīng)當(dāng)負(fù)法定的謹(jǐn)慎義務(wù)防止學(xué)生受到損害。如果學(xué)校必須履行這一義務(wù)，則必須證明該義務(wù)是否實(shí)際上未履行。只有證明未盡此項(xiàng)義務(wù)者，學(xué)校方承擔(dān)民事責(zé)任。因此，學(xué)生傷害事故責(zé)任是一般地過錯(cuò)責(zé)任，而不是過錯(cuò)推定責(zé)任，不能采用推定地方式認(rèn)定學(xué)校具有過錯(cuò)，承擔(dān)賠償責(zé)任。值得注意的是，因?qū)W校性質(zhì)不同的情況也會(huì)形成不同的法律關(guān)系而導(dǎo)致承擔(dān)責(zé)任的法律基礎(chǔ)不同，例如，民辦、民營學(xué)校與學(xué)生之間應(yīng)當(dāng)主要是一種合同法律關(guān)系，而義務(wù)教育學(xué)校及公立學(xué)校與學(xué)生之間則應(yīng)該是一種由法律（主要是行政法）直接規(guī)定的特殊的教育、管理及保護(hù)等權(quán)利義務(wù)關(guān)系。 4、學(xué)校與為學(xué)校提供服務(wù)的企業(yè)組織、個(gè)體工商戶之間的法律關(guān)系 學(xué)?；?/p>

13、本建設(shè)、教育設(shè)備建設(shè)與技術(shù)改選更新?lián)Q代、以及后勤社會(huì)化服務(wù)都要與諸多的企業(yè)組織、個(gè)體工商戶打交道，如校舍、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)建設(shè)要與設(shè)計(jì)單位、施工單位合作；學(xué)校改造實(shí)作室、食堂要與各類供應(yīng)商、安裝調(diào)試單位合作，將食堂、洗衣房、電話超市交給企業(yè)或個(gè)體工商戶經(jīng)營，以及門衛(wèi)、清潔衛(wèi)生項(xiàng)目交給保安服務(wù)公司等等，在這些事項(xiàng)過程中，不論是否進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)都要與企業(yè)組織、個(gè)體工商戶之間簽訂合同并履行合同，因此學(xué)校與為學(xué)校提供服務(wù)的企業(yè)組織、服務(wù)公司、個(gè)體工商戶之間是因合同而形成的法律關(guān)系，這些關(guān)系屬于合同法調(diào)整的范圍。 三、學(xué)生傷害事故處理辦法 教育部于2002年8月21日頒布的學(xué)生傷害事故處理辦法(以下簡(jiǎn)稱：處理辦法)

14、已于2002年9月1日實(shí)施了。由于此前我國缺乏對(duì)學(xué)生人身傷害事故處理的統(tǒng)一規(guī)定，該處理辦法的頒布實(shí)施無疑對(duì)處理此類事件、紛爭(zhēng)有了一個(gè)明確具體的依據(jù)。但由于處理辦法屬于部門規(guī)章其效力層次較低不說，人民法院在審理此類案件時(shí)根本不能適用。按照最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要司法文件規(guī)定：“現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有以下三種類型：一是國務(wù)院制定并公布的行政法規(guī)；二是立法法施行以前，按照當(dāng)時(shí)有效的行政法規(guī)制定程序，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的行政法規(guī)。但在立法法施行以后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件，不再屬于行政法規(guī)；三是在清理行政法規(guī)時(shí)由國務(wù)院確認(rèn)的其他行政法規(guī)?！?/p>

15、（筆者注：立法法于2000年7月1日施行）也不能“參照”（注：不少學(xué)者認(rèn)為人民法院在審理此類案件時(shí)僅是可以“參照”適用，其實(shí)際作用并不是很大）。對(duì)于學(xué)生傷害事故發(fā)生后，處理辦法第二章關(guān)于事故與責(zé)任的規(guī)定，只能作為學(xué)校排除自己是否存在違反法律規(guī)定與未履行管理責(zé)任的判別標(biāo)準(zhǔn)，至于在訴訟案件中學(xué)校是否承擔(dān)民事法律責(zé)任，只能由人民法院依據(jù)民事法律進(jìn)行認(rèn)定，人民法院的認(rèn)定不取決于學(xué)校的行為是否屬于處理辦法排除責(zé)任的規(guī)定，而取決于學(xué)校行為是否有民事法律規(guī)定的過錯(cuò)責(zé)任。 四、學(xué)校突發(fā)事件的分類 為了便于在突發(fā)事件發(fā)生后，較準(zhǔn)確的對(duì)其認(rèn)定與處理，這里有必要對(duì)突發(fā)事件以及有可能發(fā)生事故、紛爭(zhēng)的情形，按事件（事故）的主體、性質(zhì)等要素做一個(gè)粗略地分類： （一）、學(xué)生傷害事件（事故） 學(xué)生傷害事件，一般指學(xué)生在校接受教育期間，包括學(xué)校組織的校內(nèi)外各項(xiàng)活動(dòng)、公益任務(wù)、學(xué)生實(shí)習(xí)、軍訓(xùn)等活動(dòng)中、乘坐交通運(yùn)輸工具時(shí)，發(fā)生的學(xué)生遭受人身損害的意外事件。大致可歸為：1、學(xué)生意外傷害事件；2、學(xué)生食物中毒事故；3、學(xué)生違反治安管理處罰條例的治安事件；4、學(xué)生行為觸犯刑法的刑事案件；5、學(xué)生患突發(fā)疾病事件；6、學(xué)生違反公序良俗的事件。 （二）、教師事件 教師事件，應(yīng)包括教師與學(xué)校，教師與教師或?qū)W校員工，教師與學(xué)生之間發(fā)生的各種形式的事件。教師與學(xué)校、與教師及其他員工之間