對(duì)監(jiān)管熱的冷思考(下)

1、對(duì)監(jiān)管熱的冷思考(下)余暉四、我們擁有一個(gè)什么樣的監(jiān)管體制如果從1993-1994年度算起，大規(guī)模的監(jiān)管制度建設(shè)在中國(guó)只有短短12年的歷史，客觀而言，其效果是很不理想的。更為尖銳的評(píng)價(jià)應(yīng)該是，政府監(jiān)管不但未能有效治理“市場(chǎng)失靈”，反而因監(jiān)管權(quán)力的濫用和虛設(shè)導(dǎo)致了更嚴(yán)重的“市場(chǎng)失靈”。因?yàn)楸O(jiān)管的普遍失效，不僅抑制了市場(chǎng)和社會(huì)自律治理的有效性，甚至導(dǎo)致了市場(chǎng)秩序的惡化，被監(jiān)管企業(yè)、消費(fèi)者和社會(huì)因而承擔(dān)了過多的成本。我們不妨從經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管兩個(gè)領(lǐng)域分別簡(jiǎn)要地來說明這一判斷。在經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管領(lǐng)域，我們看到的是一種監(jiān)管機(jī)構(gòu)“傍大款”的現(xiàn)象。首先，以行政性的國(guó)有壟斷企業(yè)為主的“被監(jiān)管者”(如石油天然氣

2、企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、國(guó)家鐵路、國(guó)家郵政、四大商業(yè)銀行、中航油以及城市公用企業(yè)等)濫用市場(chǎng)力量的壟斷行為(壟斷定價(jià)、縱向控制、阻礙互聯(lián)互通)長(zhǎng)期得不到遏制，工商企業(yè)用戶和消費(fèi)者權(quán)益因而受到損害;其次，建立在行政性壟斷基礎(chǔ)之上的嚴(yán)重的行業(yè)準(zhǔn)入歧視性監(jiān)管，限制了民營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致某些瓶頸產(chǎn)業(yè)難以更快發(fā)展。再次，許多競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)存在市場(chǎng)秩序混亂(如證券市場(chǎng)黑幕交易、藥品交易腐敗叢生、房地產(chǎn)業(yè)暴利)等。但在這些壟斷事件的背后，我們看到的是監(jiān)管者往往站在壟斷者的一邊的怪象。在社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域，我們看到的則是“問題都出在地方”的現(xiàn)象。隨著市場(chǎng)化改革的深入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的加快，社會(huì)性監(jiān)管的行政執(zhí)法效果反而日趨惡化。首先

3、，消費(fèi)者權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)。很顯然，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度的建設(shè)和完善程度遠(yuǎn)落后于消費(fèi)者自我保護(hù)意識(shí)的覺醒程度。消費(fèi)者為實(shí)現(xiàn)被侵害的權(quán)益而付出的代價(jià)(如自我舉證、自行申請(qǐng)質(zhì)量檢測(cè)過程所支付的錢財(cái)、時(shí)間)往往讓消費(fèi)者望而卻步。其次，居民的健康、安全正受到日益下降的產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量的威脅。大到建筑物，小到電源開關(guān)無不如此。藥品、食品等產(chǎn)品的假冒偽劣現(xiàn)象讓人震驚，醫(yī)療事故曝光頻仍。再次，職業(yè)安全與衛(wèi)生水平下降。十多年來，惡性及重大生產(chǎn)事故逐年小步遞增(尤其是煤礦和交通運(yùn)輸行業(yè))，死傷人員也不斷增加，職業(yè)性疾病患者的發(fā)生及死亡數(shù)也一直高居不下。企業(yè)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資企業(yè)大量存在不遵守勞動(dòng)安全與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。

4、此外，環(huán)境狀況在惡化。環(huán)境保護(hù)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象隨處可見?，F(xiàn)在，以城市為中心的環(huán)境污染仍在發(fā)展，并迅速向農(nóng)村蔓延，資源浪費(fèi)、生態(tài)破壞的范圍仍在擴(kuò)大。一旦上述各領(lǐng)域事故發(fā)生，我們發(fā)現(xiàn)往往是地方政府官員(而非中央或地方相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu))在承擔(dān)責(zé)任行政責(zé)任。我們不妨對(duì)照前述監(jiān)管八原則來一一檢查中國(guó)監(jiān)管體制的現(xiàn)狀。1.獨(dú)立性無論在經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管領(lǐng)域(壟斷產(chǎn)業(yè))還是在社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域(居民安全和健康)，中國(guó)目前的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)都不同程度地存在政企不分、政事不分、政資不分和政社不分的事實(shí)。一些機(jī)構(gòu)存在集宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)三項(xiàng)職能或其中兩項(xiàng)職能為一體的現(xiàn)象，不但使其本身的市場(chǎng)監(jiān)管難以做到公正公

5、平，而且還嚴(yán)重影響了其他專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，使后者難以完全發(fā)揮其監(jiān)管職能。如國(guó)家發(fā)改委，除了制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，還從事投資審批和價(jià)格監(jiān)管的職能，而實(shí)際證明，它的后兩項(xiàng)監(jiān)管職能的效果很差，但由于沒有法律約束，卻不用承擔(dān)任何責(zé)任;如鐵道部，集鐵路產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管和政企不分為一身，固守著行政性壟斷，使民營(yíng)資本難以進(jìn)入鐵路行業(yè)，導(dǎo)致鐵路依然是制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。衛(wèi)生部也存在類似問題。再如國(guó)資委，主管中央國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)、人事和財(cái)物，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)(如電監(jiān)會(huì)和證券會(huì))的監(jiān)管政策(如價(jià)格調(diào)整和信息披露)可能影響到國(guó)有海內(nèi)外上市企業(yè)的利潤(rùn)，則必然會(huì)受到國(guó)資委的反對(duì)。如果不改變這種狀況，行政監(jiān)

6、管機(jī)構(gòu)就很難具備獨(dú)立性，很難擺脫部門偏好，從而難以在中立的立場(chǎng)上公正執(zhí)法，或者難以有效利用有限的行政資源，難以從源頭上遏制尋租和腐敗的機(jī)會(huì)主義傾向。2.合理性隨著市場(chǎng)主體多元化和市場(chǎng)資源配置的作用逐步加大，有些機(jī)構(gòu)設(shè)置所立基其上的行政職能實(shí)際上在逐步減少，他們的存在反而有礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的深化改革。如信息產(chǎn)業(yè)部，除了對(duì)無線電頻譜和幾大基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行互聯(lián)互通監(jiān)管外，其他的職能幾乎完全可以由市場(chǎng)和協(xié)會(huì)組織去承擔(dān);再如體育總局、廣播電影電視總局、文化部、教育部、衛(wèi)生部，其下屬的事業(yè)性單位基本走上了企業(yè)化運(yùn)作的軌道，隨著這些領(lǐng)域民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的逐步壯大，這些機(jī)構(gòu)的存在很難為這一新生的市場(chǎng)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)

7、環(huán)境。因此應(yīng)該逐步弱化這些機(jī)構(gòu)的行政職能。雖然行政審批改革依據(jù)行政許可法確立的合理性原則對(duì)現(xiàn)有行政(監(jiān)管)機(jī)構(gòu)的審批性職能進(jìn)行了一些廢除，但大量實(shí)質(zhì)的行政性審批職能卻因?yàn)椤昂戏ā倍槐Ａ袅讼聛?，這些被保留下來的審批職能又通過新的機(jī)構(gòu)改革“三定方案”被再次合法化。3.合法性我國(guó)的行政管理體制改革一直缺乏完善的法律環(huán)境。在發(fā)達(dá)國(guó)家，進(jìn)行一項(xiàng)行政改革，必須進(jìn)行相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的立法工作。比如說要成立或者撤銷一個(gè)機(jī)構(gòu)，都要通過相應(yīng)的法律來規(guī)定。而我們的機(jī)構(gòu)改革不是這么做的，通常是采取三定方案，這樣做出現(xiàn)過很多問題，一些行政機(jī)構(gòu)并沒有合法的地位，也沒有一部法律來授權(quán)它管理這個(gè)行業(yè)。4.透明性由于至今尚未頒布一

8、部政務(wù)公開的法律或法規(guī)，因此監(jiān)管機(jī)構(gòu)的透明性與其他行政部門一樣參差不齊。監(jiān)管政策或規(guī)則產(chǎn)生的公開性和公眾參與度之低自不必說，就連最需要透明的聽證會(huì)也是如此：聽證材料、聽證代表的選擇、聽證程序、聽證記錄等不但很不完全地向公眾公開，甚至聽證代表也只能在極短的時(shí)間(一般是半月以內(nèi))來消化專業(yè)性較強(qiáng)的聽證材料。因此，聽證會(huì)被公眾貶為“安民告示”和“黑箱操作”也就不足為奇了。5.可問責(zé)性可問責(zé)性的問題尤為嚴(yán)重。第一，許多具有監(jiān)管權(quán)力的部門(如發(fā)改委)本來就沒有相關(guān)的法律來約束其行為，可謂問責(zé)無憑;第二，一些新成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)(如電監(jiān)會(huì)和藥品食品監(jiān)督局)因?yàn)槠溆幸恍?quán)力并非法律授予，而是與其他相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)

9、法，這就為遭遇問責(zé)時(shí)推諉責(zé)任留下了余地;第三，即便有了較為完善的法律(如證券會(huì))，但由于行政訴訟法的受案范圍不涉及抽象性行政行為，因此由抽象性行政行為引發(fā)的具體行政行為的被訴，同樣得以逃避司法的審查;第四，即便司法審查可以介入，卻由于司法的不夠獨(dú)立，對(duì)行政機(jī)構(gòu)的問責(zé)也大打折扣;第五，公民行政訴訟的成本過高，以至因可能獲得的行政賠償過低，不足以彌補(bǔ)成本而最終放棄問責(zé)。6.專業(yè)性和執(zhí)法能力專業(yè)性不足是現(xiàn)有公務(wù)員制度的嚴(yán)重缺陷造成的。一方面，忽略經(jīng)驗(yàn)和缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的官員選擇機(jī)制難以真正吸引到一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所必備的專業(yè)性人才;另一方面，政府官員名義收入過低也難以吸引懂監(jiān)管技術(shù)和熟知監(jiān)管細(xì)節(jié)的高水準(zhǔn)的人力資

10、源。因此進(jìn)入行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的很可能是二三流的人才，而且進(jìn)入后也不可能將全部精力投入到監(jiān)管業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，反而會(huì)使他們對(duì)有助于改善自身經(jīng)濟(jì)利益的潛規(guī)則更感興趣。不僅如此，由于行政資源大部分用以維持機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作和官員的工資和福利，大多數(shù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都存在硬件性執(zhí)法能力的欠缺，監(jiān)管信息的收集和處理所必需的支出(如調(diào)研、儀器設(shè)備、外購咨詢服務(wù))、快速執(zhí)法所需的實(shí)物工具(如車輛、庫房等)等無法完全滿足，甚至還不如被監(jiān)管者的水平，因此監(jiān)管的效果可想而知。7.高效性在中國(guó)，同一領(lǐng)域若干行政機(jī)構(gòu)交叉重疊管理，但職責(zé)不明，最終難以問責(zé)的現(xiàn)象甚為普遍。如醫(yī)療和藥品領(lǐng)域，即有發(fā)改委、財(cái)政部、衛(wèi)生部、勞動(dòng)社會(huì)保障部、食品藥品

11、監(jiān)督管理局、中醫(yī)藥管理局、人事部、工商行政管理局等多個(gè)部門插手，而它們之間卻嚴(yán)重缺乏互相協(xié)調(diào)的有效機(jī)制。面對(duì)公共醫(yī)療嚴(yán)重短缺、醫(yī)藥費(fèi)用高漲不下、假冒偽劣食品藥品泛濫、醫(yī)患糾紛頻出的現(xiàn)實(shí)問題時(shí)，往往是面面相覷，束手無策，豈有效率可言!同時(shí)，在若干領(lǐng)域采取的中央和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)、省以下垂直管理的體制效果也不佳。如食品藥品、工商、環(huán)保、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，由于地方保護(hù)主義和中央及省一級(jí)行政資源不足的原因，導(dǎo)致許多大型的違法案件難以得到及時(shí)有效的處理。因此，在我國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間，同一項(xiàng)監(jiān)管權(quán)，無任縱向的還是橫向的分配，都存在及其混亂的狀況。加上預(yù)算內(nèi)行政資源的稀缺，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的效率嚴(yán)重低下可想而知。8

12、.可信性監(jiān)管機(jī)構(gòu)可信度不高也是普遍存在的一個(gè)問題。第一，中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的監(jiān)管政策或法規(guī)往往在地方層次上失效，使得其政策的可信度大打折扣。第二，政府機(jī)構(gòu)往往不是由單項(xiàng)法律來產(chǎn)生，間歇性的機(jī)構(gòu)改革使一個(gè)政府部門的去留變得很隨意，由此可能造成政府職能的真空，以及政府交接時(shí)會(huì)存在權(quán)責(zé)不對(duì)等的情況，必然使政府的信譽(yù)受到打擊。第三，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人往往是政治性的安排而非專業(yè)化人才，領(lǐng)導(dǎo)人的頻繁變動(dòng)必然導(dǎo)致政策的不穩(wěn)定和不一貫。第四，由于缺乏獨(dú)立性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策往往受到其他政府機(jī)構(gòu)的干擾和強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的“俘獲”，由此導(dǎo)致其在公眾心目中公信度的下降。第五，監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理應(yīng)急事故的能力過于低下(如生產(chǎn)事故

13、、假劣藥品和食品、環(huán)保事故等)，也同樣嚴(yán)重削弱其可信度。五、監(jiān)管體制在中國(guó)為何水土不服美歐一切監(jiān)管制度的發(fā)生和變革都是在歐美早已成形的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政治和法律制度框架內(nèi)所做的邊際改善，都是在資本主義制度下正常發(fā)生的事情，因此不會(huì)出現(xiàn)一種制度名不副實(shí)的現(xiàn)象。但是和經(jīng)濟(jì)性與資本主義國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)相比，我國(guó)改革前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)可以說是一種全面而徹底的國(guó)有化和管制，其理由自然不是有關(guān)市場(chǎng)失靈的各種經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，而是為了實(shí)現(xiàn)一種烏托邦式的理想和趕超戰(zhàn)略。因此，20多年來的改革實(shí)際上是一場(chǎng)逐漸拓展的放松管制的運(yùn)動(dòng)，它的主要特征是在保持國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)地位的同時(shí)，由競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)開始，然后在某些壟斷性產(chǎn)業(yè)，逐步引入民間和

14、國(guó)外資本。這種變化，體現(xiàn)在政府管理機(jī)構(gòu)身上，其取向就是由運(yùn)動(dòng)員到裁判員的過渡，由具有私人利益的“老板”向代表公共利益的中立監(jiān)管者的過渡。但這種過渡到目前為止還基本上是經(jīng)濟(jì)體制改革為導(dǎo)向的，并沒有根本觸動(dòng)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的社會(huì)、政治和法律制度，政府角色向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)化依舊遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在中國(guó)監(jiān)管制度作為行政體制內(nèi)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而產(chǎn)生的一種變革，本就是一件超越現(xiàn)有制度稟賦的壯舉，我們?cè)谝浦参鞣奖O(jiān)管制度的時(shí)候難免會(huì)出現(xiàn)上述所分析的水土不服現(xiàn)象。但不管對(duì)監(jiān)管制度在中國(guó)的命運(yùn)持悲觀或樂觀的態(tài)度，對(duì)其水土不服背后的制度稟賦進(jìn)行考察和分析都是必要的。1.國(guó)有企業(yè)的多重目標(biāo)或有私人目標(biāo)

15、的政府在稅收體制失效的情況下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下遺留下來的國(guó)有企業(yè)成為政府“公共”資金的主要可控制的來源。因此國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)一直無法專注于企業(yè)利潤(rùn)最大化，而政府在一直規(guī)避建立公共財(cái)政制度的同時(shí)，其實(shí)是把國(guó)有企業(yè)作為“小金庫”來看待的。這種現(xiàn)象在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和資源利用型產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)得尤為明顯。與私有化運(yùn)動(dòng)前的歐洲和日本等國(guó)的情況相類似，我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)也一直采取國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的方式，但政府對(duì)這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)的管理卻從未相上述國(guó)家那樣按照公法體制來進(jìn)行，而從1994年起開始推行的私法即公司法的體制，實(shí)際上是一種缺乏理論邏輯的做法，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的性質(zhì)和政府的責(zé)任一直沒有得到明晰。因此我國(guó)經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管制度的

16、建立，其微觀背景與歐日等國(guó)大相徑庭：后者是在大規(guī)模放松管制和私有化的同時(shí)開始建立政府監(jiān)管體系，而我國(guó)則基本是在有限放松進(jìn)入管制而很少民營(yíng)化的前提下開始的。至今為止，我國(guó)政府與可競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)依然維持著政企不分、政資不分的關(guān)系。政府原先的行業(yè)主管部門目前實(shí)際上既扮演著管制者(對(duì)系統(tǒng)外的市場(chǎng)進(jìn)入者)的角色，又扮演著管理者(對(duì)系統(tǒng)內(nèi)國(guó)有企業(yè))的角色，也可以說是既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。政府甚至不顧輿論的壓力，在盡可能的維持和強(qiáng)化所謂的“行政性壟斷”。這恐怕是基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)及其監(jiān)管改革所面臨的最大障礙：首先，它使得引入競(jìng)爭(zhēng)和民營(yíng)化舉步維艱;其次，獨(dú)立高效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以產(chǎn)生;再次，反壟斷制度陷于難產(chǎn)?？梢?/p>

17、說，如果國(guó)有企業(yè)不最低限度地收縮其分布范圍和規(guī)模，并采取公法制的管理方式，任何政府層級(jí)的獨(dú)立公正的監(jiān)管體制就很難建立起來，已有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也永遠(yuǎn)難以獲得獨(dú)立性和可信性。2.政府監(jiān)管的委托代理關(guān)系不盡相同發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府監(jiān)管，是在選民議會(huì)政府監(jiān)管者的逐層委托代理環(huán)節(jié)中建立和運(yùn)行的。選民(包括生產(chǎn)者利益集團(tuán)和消費(fèi)者利益集團(tuán))利益通過議會(huì)的立法得到反映，又通過獨(dú)立的司法審查得到補(bǔ)救，監(jiān)管者的行政權(quán)始終受制于立法和司法的監(jiān)督。而我國(guó)的政府監(jiān)管，基本上是在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立和運(yùn)行的。由于“選民”和立法機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系不夠健全，他們對(duì)立法的影響非常有限;而立法和司法機(jī)構(gòu)對(duì)行政系統(tǒng)的監(jiān)督又明顯乏力。

18、這就難以保證行政機(jī)構(gòu)在行使其監(jiān)管權(quán)時(shí)，能夠充分兼顧各利益集團(tuán)的利益，而且當(dāng)弱勢(shì)利益集團(tuán)利益受到損害時(shí)，也難以得到充分的法律救助。3.行政組織的合法性不足行政法學(xué)理論告訴我們：現(xiàn)代行政法體系是由行政組織法、行政行為法以及監(jiān)督行政和救濟(jì)法組成的。改革開放以來行政法治建設(shè)的成果，體現(xiàn)在行政行為法方面，我國(guó)已經(jīng)制定了立法法、行政處罰法和行政許可法;體現(xiàn)在監(jiān)督和救濟(jì)法方面，則制定了國(guó)家賠償法和行政訴訟法，以確保行政機(jī)關(guān)公正地履行其權(quán)限。但在行政組織法方面，雖然新近出臺(tái)了公務(wù)員法(應(yīng)該說是一部很糟糕的法律)，至今依然缺乏一部綜合而完善的行政組織法，以制約憲法賦予國(guó)務(wù)院及地方政府設(shè)立其行政機(jī)構(gòu)和組織經(jīng)濟(jì)社會(huì)

19、活動(dòng)的權(quán)力。正由于此，每屆政府制定的“三定方案”(定職能、定機(jī)構(gòu)和定編制)在得到全國(guó)人大的認(rèn)可后，取得了近似行政組織法的地位，而它的隨意性和常變性又使得它很難具備行政組織法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性?！叭ǚ桨浮钡闹贫热毕菔欠浅Ｃ黠@的：第一，機(jī)構(gòu)改革容易受到行政領(lǐng)導(dǎo)人價(jià)值偏好的影響，機(jī)構(gòu)改革缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)和對(duì)許多具體問題(如公務(wù)員制度、機(jī)構(gòu)撤并和新建、職能調(diào)整和分配、編制、行政經(jīng)費(fèi)等)進(jìn)行細(xì)致深入的研究，并在此基礎(chǔ)上堅(jiān)持不斷地貫徹，因此行政機(jī)構(gòu)在政府換屆之際甚至很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，工作缺乏穩(wěn)定性和延續(xù)性;第二，中央政府機(jī)構(gòu)與地方政府機(jī)構(gòu)的改革步調(diào)不一致，往往到下一輪改革開始時(shí)，上一輪地方機(jī)構(gòu)改革還未結(jié)束，由此造

20、成中央政府和地方政府之間由于機(jī)構(gòu)設(shè)置的混亂而缺乏有效的信息溝通和行政協(xié)調(diào);第三，許多改革習(xí)慣于“一刀切”，如不考慮具體機(jī)構(gòu)的工作負(fù)荷差異，人員編制按同一比例削減;第四，由于大規(guī)模和頻繁的機(jī)構(gòu)調(diào)整，造成行政資源的大量浪費(fèi)，也造成行政交易成本的上升，從而降低了行政機(jī)構(gòu)和政府的可信度。4.中央和地方政府之間缺乏明確的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分我國(guó)雖然屬于單一制的國(guó)家，但究竟是分權(quán)性的還是集權(quán)性的則很難斷定。一方面，我國(guó)憲法規(guī)定，地方政府對(duì)地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，并對(duì)政府的行政權(quán)力進(jìn)行了明確的劃分，似乎具有英國(guó)式的地方自治特點(diǎn);另一方面，憲法又規(guī)定，我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則，并授予最高行政機(jī)關(guān)國(guó)

21、務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分，這與法國(guó)式的中央集權(quán)又更為相似。但雖然省級(jí)地方政府有了這些法定職權(quán)，卻不等于就有了權(quán)力實(shí)現(xiàn)它們。因此在這種模棱兩可的法律規(guī)定形式下，地方政府的實(shí)際權(quán)力就需要通過上級(jí)政府授權(quán)的形式獲得，由此決定了地方政府實(shí)際上中央政府的派出機(jī)構(gòu)，必須服從中央政府的領(lǐng)導(dǎo);中央政府可以隨時(shí)委托地方政府各種行政事務(wù)，地方政府則必須接受中央的調(diào)遣和指揮，充分履行中央政府的政策。由此可見，我國(guó)基本屬于中央集權(quán)性的國(guó)家結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)下，本來中央政府可以隨意調(diào)整具體行政機(jī)構(gòu)的縱向設(shè)置(如藥監(jiān)、環(huán)保、安全生產(chǎn))，但為何在實(shí)

22、際執(zhí)行過程中困難重重甚至以失敗而告終呢?筆者以為，這與我國(guó)不同于英法兩國(guó)的黨政不分和非公共的財(cái)政制度有關(guān)。這些制度雖然形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，但并未結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立而做出根本性的調(diào)整，反而繼續(xù)扭曲著我國(guó)政府間的關(guān)系。首先，長(zhǎng)期的黨政合一，使政府間關(guān)系變成黨內(nèi)組織關(guān)系。在這種格局下，依行政管理原則而進(jìn)行的政府間互動(dòng)就存在很強(qiáng)的主觀性和政治性，由此導(dǎo)致各級(jí)政府間的職權(quán)范圍和權(quán)力關(guān)系嚴(yán)重模糊。政治學(xué)和法學(xué)理論界長(zhǎng)期以來指責(zé)中央政府一直不認(rèn)真研究和構(gòu)建正常的政府間尤其是中央和地方政府間的事權(quán)分配。實(shí)際上，從執(zhí)政黨中央的角度來看，是擔(dān)心正式的分權(quán)可能弱化中央的集權(quán)。因此，到目前為止，集權(quán)和分權(quán)就不

23、是基于中央和地方職權(quán)的法定劃分，而是基于履行同一職能(主要是組織國(guó)民經(jīng)濟(jì))過程中中央分配給地方的權(quán)力的大小而形成的。這就使得中央和地方之間的職能分配變得十分隨意。其次，公共財(cái)政體制建設(shè)的滯后，也是中央和地方政府間關(guān)系難以理順的一個(gè)重要因素。政府的財(cái)力是其履行社會(huì)公共事務(wù)管理職能的基礎(chǔ)。我國(guó)雖然從1994年采行分稅制，理順了中央和地方政府間的財(cái)政關(guān)系，并且使中央政府的財(cái)政收入占到政府總財(cái)政收入的60%左右。但由于沒有實(shí)行公共財(cái)政制度，政府的職能及其在政府間的配置一直模糊不清，政府的財(cái)政收入和支出的總量及結(jié)構(gòu)就失去了其合理評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。一方面，我們看到政府把大量財(cái)政收入用于非公共領(lǐng)域(如競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有

24、企業(yè)、非公共性的社會(huì)組織)和政府機(jī)構(gòu)本身的炫耀性消費(fèi)，另一方面，大量需要政府供給的公共事業(yè)(如公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、貧困救助、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)保險(xiǎn))和合理的行政監(jiān)管(如藥品、環(huán)保、安全生產(chǎn))卻嚴(yán)重地囊中羞澀。貧困地區(qū)的公共事業(yè)供給和行政管理水平更是因?yàn)槿狈ψ銐虻恼g財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而長(zhǎng)期低下。我國(guó)藥品監(jiān)管的FDA之路之所以徘徊不前，除了相關(guān)部門間的利益之爭(zhēng)因素外，恐怕也與中央政府不愿承擔(dān)全部行政經(jīng)費(fèi)有關(guān)。因此，我們經(jīng)?？吹降囊粋€(gè)現(xiàn)象是，當(dāng)?shù)胤匠霈F(xiàn)監(jiān)管失靈而造成重大事故的時(shí)候，中央往往是從拿地方政府的最高行政領(lǐng)導(dǎo)來問責(zé)，但通常這些被撤職的行政官員卻很可能異地再用。六、在自我創(chuàng)新和行政體制改革中完善監(jiān)管

25、體制在根本性的社會(huì)、政治和法律制度改革前景無法預(yù)期的前提下，要保證監(jiān)管的旗幟在中國(guó)繼續(xù)打下去，我們只能在現(xiàn)有的行政管理體制下謀求監(jiān)管體制的邊際創(chuàng)新。這種方式的創(chuàng)新包括兩個(gè)層面：一是現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身行為的創(chuàng)新，二是通過下屆政府可能進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革來謀求監(jiān)管體制的更加完善。1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)：立足公共利益的理性化自我創(chuàng)新我們高興地看到，在監(jiān)管的制度環(huán)境很差的狀況下，一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)近年來在努力維護(hù)和提高自己的形象。例如國(guó)家電監(jiān)會(huì)新近推出了國(guó)內(nèi)第一份電力監(jiān)管年度報(bào)告，披露了電力許可證發(fā)放的進(jìn)展情況;飽受指責(zé)的證券會(huì)在新的證券法出臺(tái)和股權(quán)分置改革取得重大進(jìn)展后，又適時(shí)高效率地推出了一系列旨在恢復(fù)證券投資者信心的規(guī)

26、章，終于迎來了新的一輪牛市;國(guó)家環(huán)?？偩忠仓鲃?dòng)出擊，對(duì)某些社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)烈的違背環(huán)保法的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了積極的干預(yù);再如國(guó)家安監(jiān)局，在頻繁的煤礦安全重大事故中，越戰(zhàn)越勇，強(qiáng)化了礦主的事故傷亡賠償責(zé)任，限期責(zé)令官煤脫鉤等。這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)在歐美監(jiān)管國(guó)家里都無例外地屬于獨(dú)立性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不同的是，后者的獨(dú)立性是在法律明確授予的監(jiān)管權(quán)力配置下內(nèi)生的，而前者不管有無法律的授權(quán)，不管法律授權(quán)的職能范圍是否清晰，都還需要在數(shù)不清、理還亂的機(jī)構(gòu)叢林中通過正式或非正式的協(xié)調(diào)逐步落實(shí)和擴(kuò)大自身的權(quán)力。這就是所謂的“有為才有位”。筆者認(rèn)為，每一個(gè)有自我創(chuàng)造動(dòng)力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都應(yīng)該思考以下(但不限于以下)一些問題并盡可能積極努力

27、去回答和解決：已有的監(jiān)管權(quán)力是否合理，是否可以還權(quán)于市場(chǎng)、企業(yè)或行業(yè)組織?從更能提高行政效率的角度出發(fā)，哪些權(quán)力應(yīng)該轉(zhuǎn)移給其他的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或從其轉(zhuǎn)移過來?有沒有足夠的資源聘請(qǐng)到更優(yōu)秀的專業(yè)化監(jiān)管人才?有沒有能力對(duì)自己制訂的監(jiān)管政策進(jìn)行成本-效益分析?自己的官方網(wǎng)站上是否最大限度地披露了監(jiān)管信息?如何才能更有效地指導(dǎo)地方政府或更有效地與其合作?如何更有效地控制行業(yè)內(nèi)的行政性壟斷行為?在下一次政府機(jī)構(gòu)改革中如何尋求自身的合理生存空間?2.中央政府：如何通過進(jìn)一步的機(jī)構(gòu)改革以完善監(jiān)管體制對(duì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家來說，政府行政機(jī)構(gòu)的改革應(yīng)該伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和行政法治的完善隨時(shí)進(jìn)行。但就我國(guó)行政體制改革，尤其是改革開放以來行政體制改革的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，政府行政體制改革往往與執(zhí)政黨尤其是新政府的換屆高度吻合，把行政機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)換統(tǒng)一在“三定方案”一塊進(jìn)行，而相應(yīng)的實(shí)體法的完善則總是被延緩。因此我們能夠做的就是如何使“三定方案”更合理。筆者希望2008年的機(jī)構(gòu)改革能夠在以下幾個(gè)方面有所突破：(1)在相同或相近的