建立專業(yè)化、信息化、立體化稅源管理體系探析

1、建立專業(yè)化、信息化、立體化稅源管理體系探析雷娟 賈志剛稅源管理是稅收征管的基礎(chǔ)和核心，積極探索稅源管理新體系是貫徹國家稅務(wù)總局大力實(shí)施科學(xué)化、精細(xì)化、專業(yè)化管理要求的關(guān)鍵所在。2009年以來，國家稅務(wù)總局提出要大力推進(jìn)信息管稅，對優(yōu)化稅源管理體系提出了明確的要求。為此，惠農(nóng)區(qū)國稅局從稅收征管現(xiàn)狀出發(fā)，探索建立以稅收管理員制度為基礎(chǔ)、以信息采集和利用為抓手、以“四位一體”互動機(jī)制為保障的專業(yè)化、信息化、立體化的稅源管理體系，積極探索適合基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的三級稅源管理模式。一、基層稅源管理現(xiàn)狀和矛盾近年來，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日新月異，稅收管理對象日趨復(fù)雜，傳統(tǒng)的稅源管理方式正在經(jīng)歷著機(jī)制與現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)烈碰撞，新

2、的問題層出不窮，新的矛盾日益突出，基層稅源管理工作普遍面臨著一系列的困難和矛盾，主要表現(xiàn)在：（一）稅源主體多元化與管理手段單一的矛盾改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，個體、私營、股份制經(jīng)濟(jì)快速成長，多種經(jīng)濟(jì)類型并存的稅源格局已經(jīng)形成，稅源發(fā)展呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化的特點(diǎn)。以惠農(nóng)區(qū)為例，2009年稅源規(guī)模擴(kuò)大到5200戶，非公有制經(jīng)濟(jì)對稅收收入的貢獻(xiàn)率達(dá)90，稅源管戶涉及17個經(jīng)濟(jì)類型，65 個國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)。相比較而言，稅源管理方式和手段單一，滯后于管理對象的發(fā)展水平，面對復(fù)雜多變的經(jīng)營業(yè)務(wù)與組織形式，稅務(wù)機(jī)關(guān)力不從心，不能適應(yīng)形勢變化的需要。（二）稅源管理質(zhì)量要求提升與管理員素質(zhì)相對偏低的

3、矛盾2008年，國家稅務(wù)總局在科學(xué)化、精細(xì)化管理的基礎(chǔ)上，提出了專業(yè)化的管理要求，標(biāo)志著稅收管理的要求在向質(zhì)的方向不斷提升，對稅收管理員素質(zhì)的要求也逐步甚至要先期提高。就惠農(nóng)局而言，2009年全局共有干部95人，平均年齡已達(dá)41歲，第一學(xué)歷為本科以上的也僅11人，直接從事一線稅源管理的只有32人，人均管戶達(dá)到160戶，而懂會計(jì)、會查賬、計(jì)算機(jī)操作熟練的人屈指可數(shù)，管理員綜合素質(zhì)偏低已成為制約稅收征管質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展的主要因素之一。（三）稅源管理風(fēng)險(xiǎn)加大與稅源監(jiān)控不力的矛盾由于管理機(jī)制缺陷，目前的稅源管理任務(wù)呈倒金字塔形式層層下達(dá)，稅收管理員疲于應(yīng)付，綜合事務(wù)、日常管理和臨時(shí)性工作占據(jù)了大部分的時(shí)間

4、和精力，導(dǎo)致職能缺位，顧此失彼，納稅評估流于形式。申報(bào)不實(shí)、數(shù)據(jù)信息不準(zhǔn)、現(xiàn)金交易等潛在風(fēng)險(xiǎn)越來越大，稅源監(jiān)控卻缺乏有效手段與切入點(diǎn)，因此改進(jìn)管理方法，加大稅源監(jiān)控迫在眉睫。（四）稅源信息龐大與信息應(yīng)用水平較低的矛盾信息不對稱是不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收的主要根源，也是稅收征管面臨的主要矛盾，信息管稅是破解這一難題的有效措施和重大變革。但面對相對獨(dú)立的稅收管理系統(tǒng)及海量信息，信息如何采集、傳遞、分析，內(nèi)外信息如何結(jié)合，信息與技術(shù)如何融合，信息如何管稅，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)還處在相對低的水平上，與信息化的稅源管理體系要求相差甚遠(yuǎn)。（五）稅源管理各環(huán)節(jié)脫節(jié)與精細(xì)化管理要求的矛盾2006年5月，國家稅務(wù)總局明確提出建

5、立“四位一體”良性互動機(jī)制，各地基層稅務(wù)機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際，積極探索，取得了一定的成績。但在實(shí)際工作中，由于稅收管理環(huán)節(jié)相對獨(dú)立，系統(tǒng)軟件不能實(shí)現(xiàn)有效鏈接，部門之間各自為戰(zhàn)，征管查之間互動責(zé)任不明、職責(zé)不清、合力不足、銜接不暢的問題依然存在。接管理的不會分析，搞分析的不懂管理，致使納稅評估盲無方向、質(zhì)量較低的問題普遍存在。二、專業(yè)化、信息化、立體化稅源管理體系探析深化稅收管理員制度是強(qiáng)化稅源管理的組織載體，專業(yè)化管理是加強(qiáng)稅源管理的基本方法；信息管稅是破解征納雙方信息不對稱、全面提高征管水平的必由之路；“四位一體”互動機(jī)制是將稅源管理主要環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系起來，形成管理合力的保障。因此，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)構(gòu)建新

6、的稅源管理體系必須緊緊圍繞這三個方面扎實(shí)有效推進(jìn)。（一）以深化稅收管理員制度為基礎(chǔ)，推進(jìn)稅源管理專業(yè)化1.堅(jiān)持屬地管理與專業(yè)化管理相結(jié)合的原則，建立三級稅源管理模式。屬地管理與專業(yè)化管理相結(jié)合是稅收管理員工作的首要原則，屬地管理強(qiáng)調(diào)管理的責(zé)任，專業(yè)化管理強(qiáng)調(diào)管理的專一性和針對性，二者的結(jié)合是科學(xué)管理的基本要求。因此，在屬地管理基礎(chǔ)上，全面推行專業(yè)化管理，科學(xué)劃分稅源管理對象和管理人員，建立管理水平由低向高、管理力度由淺至深、管理方式由粗向細(xì)的分片管理、分類管理、專業(yè)化管理相結(jié)合的“三個層級”稅源管理模式是打造新形勢下稅源管理體系的關(guān)鍵所在。一是建立分片管理制，明晰管理責(zé)任。應(yīng)按照科學(xué)合理、便于

7、管理、責(zé)任清楚的原則，在屬地管理的基礎(chǔ)上，依據(jù)行政區(qū)域范圍或者管轄區(qū)域內(nèi)的主要標(biāo)志合理劃分稅源管理責(zé)任區(qū)，實(shí)行按片管理。片管員的職責(zé)以日常管理和綜合性管理為主，主要承擔(dān)宣傳輔導(dǎo)、催報(bào)催繳、檔案管理，戶籍管理、發(fā)票管理、定額管理、信息采集、調(diào)查核實(shí)、欠稅管理、任務(wù)執(zhí)行等職責(zé)。分片管理目標(biāo)是準(zhǔn)確把握納稅人的基本情況，最大限度地減少漏管戶，做到片清、戶清、責(zé)任清。二是建立分類管理制，合理劃分稅源。在分片管理的基礎(chǔ)上，按照層級管理的要求，可以按照規(guī)模、行業(yè)、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、特殊事項(xiàng)等多種角度對納稅人進(jìn)行分類，科學(xué)配置征管力量，實(shí)施不同的管理策略，解決管戶繁雜、精力分散、管理質(zhì)量不高的問題。分類管理員不僅要承

8、擔(dān)分片管理的大部分職責(zé)，同時(shí)主要承擔(dān)納稅評估工作。分類管理目標(biāo)是通過掌握和分析稅源信息，有效開展納稅評估工作，促使稅源依法形成稅收，提高納稅人的稅法遵從度。從基層稅務(wù)機(jī)關(guān)管理角度出發(fā)，人力資源受限制，稅源分布在不同的行業(yè)、不同的稅務(wù)分局，采用任何單一標(biāo)志進(jìn)行稅源分類都是利弊參半。因此，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅源必須根據(jù)各自的稅源分布與結(jié)構(gòu)狀況，采用按照納稅人管理類別、規(guī)模兼顧行業(yè)的分類方式，即在分片管理的基礎(chǔ)上，將一般納稅人單獨(dú)分類管理，在一般納稅人分類的基礎(chǔ)上又將重點(diǎn)稅源劃分出來重點(diǎn)管理，在行業(yè)分類上，選擇某一行業(yè)相對集中的稅務(wù)分局先行探索行業(yè)管理辦法，成熟后推廣至全局整個行業(yè)。經(jīng)過分類，可以將納稅

9、人分為三個組：小規(guī)模納稅人和個體工商戶組（含零散稅源和集貿(mào)市場）、其他一般納稅人組（含非增值稅納稅人）和重點(diǎn)稅源組三類。在實(shí)際運(yùn)行中，以“管細(xì)大戶、管好中戶、管住小戶”為目標(biāo)，主要以重點(diǎn)稅源為突破口，確立以重點(diǎn)稅源推及一般稅源、以單一行業(yè)延至復(fù)雜行業(yè)、以高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)觸及低風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)綜合管理辦法，循序漸進(jìn)，梯次推進(jìn)。這種分類辦法切合工作流程，層級分明，簡單易行，重點(diǎn)突出，解決了征管范圍交叉重疊、行業(yè)共性問題難于探討的弊端。基層稅務(wù)機(jī)關(guān)可以因地制宜，根據(jù)各自的征管現(xiàn)狀，對各種分類方法及管理模式統(tǒng)籌運(yùn)用，做到既充分發(fā)揮管事專業(yè)化、集約化的優(yōu)勢，又重視發(fā)揮管戶綜合分析、直接監(jiān)控的作用，從而實(shí)現(xiàn)管理效益的最

10、大化。三是建立專業(yè)化管理運(yùn)行機(jī)制，提升管理層次。專業(yè)化管理是基層稅源管理層級的核心和最高層，本質(zhì)是強(qiáng)調(diào)管理的精細(xì)化，專門針對特定稅源和特定職責(zé)開展工作，采取不同管理措施，不斷深化不同管理對象，有利于開發(fā)人力資源，調(diào)動管理創(chuàng)新。專業(yè)化稅源管理對“管事”和管理人才提出了更高的要求，建立和培養(yǎng)稅源管理專業(yè)化人才隊(duì)伍是專業(yè)化稅源管理的基礎(chǔ)，為保證專業(yè)化管理工作的正常開展，建議打破地域和人員部門限制，在地市局層級建立“重點(diǎn)稅源管理專業(yè)人才庫”?！叭瞬艓臁庇墒芯謾C(jī)關(guān)及各縣（區(qū)）局業(yè)務(wù)骨干、業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人組成。在實(shí)施專業(yè)化稅源管理過程中，按管理層級抽調(diào)“人才庫”人員與稅務(wù)師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所相關(guān)人員以及大型企

11、業(yè)會計(jì)人員共同組成專業(yè)化管理組。主要職責(zé)是：對分片和分類管理中遇到的無法解決的重點(diǎn)、難點(diǎn)、疑點(diǎn)問題進(jìn)行集體討論，分析問題成因，確定解決方案，負(fù)責(zé)稅收信息分析、稅收風(fēng)險(xiǎn)識別，提出管理建議和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施；直接承擔(dān)或間接參與納稅評估工作；根據(jù)行業(yè)納稅評估成果和分類管理資料，解剖和掌握不同行業(yè)的特點(diǎn)，分析、制定行業(yè)管理戰(zhàn)略并將方案交由分類管理員實(shí)施。在專業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)中，稅務(wù)人員從稅收管理中來，又回到稅收管理；大型企業(yè)會計(jì)從具有不同行業(yè)代表性的納稅人中產(chǎn)生，又回歸行業(yè)稅收分析管理；稅務(wù)及會計(jì)事務(wù)所人員站在社會中介機(jī)構(gòu)公平、公正的立場參與稅源分析管理。在規(guī)范管理的前提下，專業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)一定程度上擴(kuò)大了稅收

12、管理的力量和能量，拓寬了管理的視野和角度，形成了團(tuán)隊(duì)管理合力，凝聚集體智慧，提高了稅收管理的精準(zhǔn)度，化解和降低了稅收管理風(fēng)險(xiǎn)，提升了稅收風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對力。2.堅(jiān)持優(yōu)化人力資源與激勵機(jī)制相結(jié)合的原則，建立與稅源管理層級配套的征管資源配置機(jī)制。稅源管理模式確定后，管理者的能力和素質(zhì)決定了管理的效果。面對力量薄弱、素質(zhì)偏低的稅收管理人員，建立與稅源管理相適應(yīng)的人力優(yōu)化配置是專業(yè)化管理的關(guān)鍵。為此，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)不同層級的稅收管理崗位，結(jié)合干部隊(duì)伍的整體狀況和個人特點(diǎn)，激活用人機(jī)制，對現(xiàn)有的稅收管理人員進(jìn)行重新組合，根據(jù)工作難易程度和稅收管理員的能力差異分配任務(wù)，明晰管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)人力資源最優(yōu)配置。與

13、此同時(shí)，為挖掘干部的潛能，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)管理員承擔(dān)的工作數(shù)量和質(zhì)量，建立分類能級管理激勵制度和機(jī)制，做到人盡其才、才盡其用，激發(fā)干部工作的積極性和創(chuàng)造力。（二）以信息采集和利用為抓手，推進(jìn)稅源管理信息化落實(shí)信息管稅，必須以樹立稅收風(fēng)險(xiǎn)理念為先導(dǎo)，切實(shí)抓好信息采集與整理、信息加工與分析、信息傳遞與處理等核心工作，以滿足各個稅收管理環(huán)節(jié)、各個部門工作需要。1.樹立稅收風(fēng)險(xiǎn)管理理念，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的導(dǎo)向作用。稅收風(fēng)險(xiǎn)存在于稅收管理的整個過程和各個環(huán)節(jié)，稅收風(fēng)險(xiǎn)的存在不僅會造成國家稅收的流失，同時(shí)意味著征納雙方的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。因此，樹立稅收風(fēng)險(xiǎn)管理理念是信息管稅的先導(dǎo)，落實(shí)信息管稅，必須把樹立稅收風(fēng)險(xiǎn)管

14、理理念作為重要的基礎(chǔ)性工作抓緊、抓好，使這一理念深入人心。尤其是基層稅務(wù)機(jī)關(guān)和人員在稅源管理中必須樹立風(fēng)險(xiǎn)管理的觀念，善于發(fā)現(xiàn)稅收管理工作中所潛伏的稅收風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)源，把風(fēng)險(xiǎn)管理理念轉(zhuǎn)化為責(zé)任意識，從思想上高度重視，把稅收基礎(chǔ)工作做扎實(shí)，增強(qiáng)抵御稅收管理風(fēng)險(xiǎn)的意識和能力，從而化解和降低稅收風(fēng)險(xiǎn)。2.把好涉稅信息的采集關(guān)，加強(qiáng)信息利用的目的性。推進(jìn)信息管稅，必須把信息采集放在首位。以稅收征管系統(tǒng)數(shù)據(jù)為核心，延伸信息采集的觸角，拓寬信息采集的廣度，明確信息采集的標(biāo)準(zhǔn)，建立信息采集應(yīng)用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息管稅工作的科學(xué)化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化?；鶎佣悇?wù)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)實(shí)際工作需要，將涉稅信息指標(biāo)體系歸并為內(nèi)部

15、信息、外部信息、企業(yè)備案上報(bào)三大類，其中：內(nèi)部信息是指通過CTAIS、金稅工程系統(tǒng)、稅控裝置等各類稅收業(yè)務(wù)軟件采集稅收分析指標(biāo)及風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)數(shù)據(jù)；企業(yè)備案上報(bào)信息是指稅務(wù)機(jī)關(guān)要求納稅人上報(bào)的沒有納入各類稅收管理信息系統(tǒng)或雖納入但信息無法統(tǒng)計(jì)的與納稅人生產(chǎn)經(jīng)營息息相關(guān)的各類信息，如：企業(yè)基本信息、納稅人生產(chǎn)能力、生產(chǎn)工藝流程等靜態(tài)數(shù)據(jù)，主要原材料投入產(chǎn)出比、一定時(shí)期的產(chǎn)銷量、價(jià)格及購進(jìn)、庫存等動態(tài)數(shù)據(jù)。外部信息是指來源于稅務(wù)機(jī)關(guān)及納稅人之外的第三方的資料，如：政府機(jī)關(guān)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)；工商、地稅、銀行、電力、煙草專賣、醫(yī)保中心以及其他社會渠道采集的信息。上述數(shù)據(jù)的采集必須從涉稅分析

16、指標(biāo)數(shù)據(jù)需要及稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)用數(shù)據(jù)入手，予以具體化、指標(biāo)化，詳細(xì)規(guī)定信息來源、采集部門、采集時(shí)間、分析要點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)提示，借助“四位一體互動機(jī)制平臺”，明確接收發(fā)布部門、共享應(yīng)用及落實(shí)反饋等流程，建立完整的稅收信息應(yīng)用機(jī)制。3把好涉稅信息的分析關(guān)，加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)識別。數(shù)據(jù)分析是信息管理的關(guān)鍵。深化信息分析必須運(yùn)用科學(xué)的分析方法，從大量數(shù)據(jù)中找出規(guī)律和共性，識別差異，從而實(shí)現(xiàn)信息的增值增效價(jià)值?；鶎佣悇?wù)機(jī)關(guān)的信息分析利用，應(yīng)當(dāng)按照從粗至細(xì)、從面到點(diǎn)的原則從五個結(jié)合入手：一是宏觀經(jīng)濟(jì)分析和微觀分析結(jié)合，通過宏觀稅負(fù)和稅收彈性分析，篩選出稅收貢獻(xiàn)率低、稅收增長速度滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的行業(yè)作為管理重點(diǎn)；二是行業(yè)

17、分析和納稅人個體分析結(jié)合，通過行業(yè)稅負(fù)分析將稅負(fù)低于行業(yè)平均水平的企業(yè)列入重點(diǎn)排查對象加強(qiáng)預(yù)警和管理，實(shí)現(xiàn)分析的橫向?qū)Ρ龋蝗钱?dāng)期數(shù)據(jù)和歷史信息相結(jié)合，通過納稅人當(dāng)期涉稅指標(biāo)與歷史指標(biāo)的分析，突出關(guān)注下降指標(biāo)和數(shù)據(jù)疑點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)信息分析的縱向比對；四是多種分析方法相結(jié)合，數(shù)據(jù)分析中應(yīng)該綜合運(yùn)用對比分析法、比較分析法、因素分析法、投入產(chǎn)出分析法等各類統(tǒng)計(jì)分析方法，通過多角度的分析，對納稅人納稅申報(bào)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性做出定性和定量的判斷；五是人工分析和技術(shù)分析相結(jié)合。進(jìn)行數(shù)據(jù)分析時(shí)要充分利用現(xiàn)有的各類稅收管理信息系統(tǒng)，增加分析應(yīng)用的科技含量，實(shí)現(xiàn)人工和技術(shù)的融合。4.把好涉稅信息的利用關(guān)，加強(qiáng)稅源監(jiān)控。

18、強(qiáng)化信息利用是信息管稅的落腳點(diǎn)，對前期歸集的信息，通過信息共享平臺得到充分應(yīng)用，做到日常管理用數(shù)據(jù)說話，加強(qiáng)各部門間的交流和溝通，形成完整的稅收管理體系。通過對涉稅信息的分析，按戶歸集風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，確保一次性下戶核查，實(shí)現(xiàn)日常征管與納稅人信息的無縫對接。稅收管理員要及時(shí)從信息共享平臺提取數(shù)據(jù)，建立、充實(shí)和完善電子手冊，針對出現(xiàn)的問題及時(shí)采取針對性措施。對低風(fēng)險(xiǎn)信息納入正常管理，主要是指對納稅人做好稅收政策的宣傳和輔導(dǎo)及有針對性的約談，讓納稅人就信息分析中發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)問題做出說明解釋；中級風(fēng)險(xiǎn)信息采用實(shí)地核查或評估，對風(fēng)險(xiǎn)分析發(fā)現(xiàn)的較大疑點(diǎn)問題進(jìn)行現(xiàn)場核實(shí)；對高風(fēng)險(xiǎn)信息將由專業(yè)化管理隊(duì)伍進(jìn)行全面評估，對納稅人生產(chǎn)經(jīng)營和財(cái)務(wù)核算進(jìn)行深入檢查，發(fā)現(xiàn)有逃稅嫌疑和其他違法行為的，移交稽查局查處?；鶎佣悇?wù)機(jī)關(guān)要根據(jù)納稅人風(fēng)險(xiǎn)級別的高低，有針對性地進(jìn)行管理，避免對所有納稅人采用均衡的管理辦法，減少對納稅人的影響，提高管理的針對性和管理資源應(yīng)用的有效性。（三）以“四位一體”互動機(jī)制為保障，推進(jìn)稅源管理立體化“四位一體”互動機(jī)制為立體化稅源管理搭建了嚴(yán)密協(xié)作的組織平臺和信息共享平臺，基層稅務(wù)