對(duì)跨國(guó)銀行現(xiàn)行法律監(jiān)管缺陷的實(shí)證分析

1、對(duì)跨國(guó)銀行現(xiàn)行法律監(jiān)管缺陷的實(shí)證分析韓龍為維護(hù)跨國(guó)銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)、防范行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)存款人，國(guó)際社會(huì)作出了很大努力，尤其以巴塞爾委員會(huì)最具代表性(注：巴塞爾委員會(huì)即設(shè)在國(guó)際清算銀行之下的銀行監(jiān)管委員會(huì)，最早成立于1974年末，現(xiàn)成員國(guó)有美、英、法、德、意、日、加、荷、比、盧、瑞典、瑞士，通過的主要協(xié)議有：對(duì)銀行國(guó)外機(jī)構(gòu)監(jiān)管原則(簡(jiǎn)稱1983巴塞爾協(xié)議)、統(tǒng)一國(guó)際銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)議(簡(jiǎn)稱1988巴塞爾協(xié)議)、國(guó)際銀行監(jiān)管最低標(biāo)準(zhǔn)(簡(jiǎn)稱最低標(biāo)準(zhǔn))和對(duì)跨國(guó)銀行有效監(jiān)管的核心原則(簡(jiǎn)稱核心原則)等。1983巴塞爾協(xié)議和1992最低標(biāo)準(zhǔn)主要是在母國(guó)和東道國(guó)之間劃分對(duì)跨國(guó)銀行的監(jiān)管責(zé)任，1988巴

2、塞爾協(xié)議和1997核心原則主要是為監(jiān)管提供可資遵循的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)。)。這些努力對(duì)加強(qiáng)跨國(guó)銀行調(diào)整和監(jiān)管發(fā)揮了重要作用。但是，由于現(xiàn)行法律監(jiān)管體制的缺陷，加之金融全球化程度加深、金融創(chuàng)新層出不窮以及先進(jìn)技術(shù)運(yùn)用于金融交易等所帶來的新問題，金融風(fēng)波跌宕起伏，跨國(guó)銀行倒閉頻繁，給國(guó)際金融業(yè)乃至整個(gè)國(guó)際社會(huì)造成了極大沖擊。本文以頗具代表性的國(guó)際商業(yè)信貸銀行(以下稱bcci)為例證，分析跨國(guó)銀行法律監(jiān)管體制存在的弊端。bcci(注：本文單純使用bcci時(shí)是bcci在全世界所有機(jī)構(gòu)的總稱。)是一家典型的跨國(guó)銀行。處于該銀行頂端的是在盧森堡注冊(cè)成立的盧森堡持股公司，該公司下設(shè)在盧森堡注冊(cè)成立的國(guó)際商業(yè)信貸銀行

3、(以下稱盧森堡bcci)和在開曼群島成立的海外國(guó)際商業(yè)信貸銀行(以下稱海外bcci)。盧森堡bcci在15個(gè)國(guó)家中設(shè)有47家分行、 兩家子行; 海外bcci在28個(gè)國(guó)家中有63家分行。此外，盧森堡持股公司及其其它附屬機(jī)構(gòu)還在約30個(gè)國(guó)家里開辦了225家銀行機(jī)構(gòu)，bcci98 %以上的業(yè)務(wù)在盧森堡以外進(jìn)行。一、現(xiàn)行國(guó)際銀行業(yè)法律調(diào)整架構(gòu)的特點(diǎn)廣而言之，支配國(guó)際銀行業(yè)法律調(diào)整的框架原則有四個(gè)：競(jìng)相調(diào)整、一致調(diào)整和東道國(guó)調(diào)整、母國(guó)調(diào)整(注：詳見sydney key and halscott，international trade in banking services： a conceptualfr

4、amework(group of thirty，1991)。)。競(jìng)相調(diào)整是指在法律上通過允許銀行、存款人、借款人自由選擇適宜的調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致最能滿足上述參與者需要和期望的銀行調(diào)整機(jī)制出現(xiàn)，而競(jìng)爭(zhēng)的壓力會(huì)迫使各國(guó)立法機(jī)構(gòu)采用最成功的調(diào)整模式從而促使國(guó)際調(diào)整模式趨同。巴塞爾協(xié)議(1975)就包含了這種趨同觀念。歐共體建立單一歐洲金融市場(chǎng)計(jì)劃也明顯地體現(xiàn)出這一特征。該計(jì)劃除設(shè)定最低協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)外，規(guī)定在任一成員國(guó)批準(zhǔn)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)有權(quán)不經(jīng)其它成員國(guó)批準(zhǔn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，其它成員國(guó)不能以相同條件下不批準(zhǔn)本國(guó)金融機(jī)構(gòu)(即國(guó)民待遇)為由拒絕該分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立，這樣如果成員國(guó)采取韁硬的規(guī)則只會(huì)對(duì)本國(guó)金融機(jī)構(gòu)不利。當(dāng)然

5、，在競(jìng)相調(diào)整下亦需通過協(xié)議劃分金融機(jī)構(gòu)調(diào)整監(jiān)管的責(zé)任。然而，競(jìng)相調(diào)整有其嚴(yán)重缺陷。首先，競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生的調(diào)整規(guī)則是否符合國(guó)際社會(huì)最大利益很難定論。例如，母行依法律或商業(yè)需要對(duì)設(shè)在離岸金融中心的海外機(jī)構(gòu)提供支持會(huì)導(dǎo)致一國(guó)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至另一國(guó)，同樣母行出了問題也會(huì)殃及海外分行。如果風(fēng)險(xiǎn)如此自由地從東道國(guó)轉(zhuǎn)換到母國(guó)或由母國(guó)轉(zhuǎn)移至東道國(guó)，一些金融中心明知其調(diào)整失敗的代價(jià)會(huì)由他國(guó)承擔(dān)，難免會(huì)采用允許風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的法律調(diào)整架構(gòu)以吸引國(guó)際銀行業(yè)務(wù)。以bcci為例，由于其98%以上的業(yè)務(wù)在盧森堡之外進(jìn)行，結(jié)果該銀行倒閉的代價(jià)由盧森堡之外的存款人或存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。換句話說，bcci注冊(cè)成立地的金融中心在很大程度上沒有受到

6、倒閉的影響。其次，由于競(jìng)相調(diào)整是一些國(guó)家以其他國(guó)家為代價(jià)獲得利益從而可能使競(jìng)爭(zhēng)扭曲，無疑沒有太多國(guó)家愿意公開接受這樣的調(diào)整結(jié)果。由于上述原因，近年來一致調(diào)整原則越來越受到重視。所謂一致調(diào)整是指各國(guó)采用或制訂共同一致的規(guī)則對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行調(diào)整。1988巴塞爾協(xié)議代表著在該領(lǐng)域制訂全球一致規(guī)則的第一步，同時(shí)也標(biāo)志著巴塞爾委員會(huì)原來僅協(xié)調(diào)各國(guó)調(diào)整機(jī)制而不是謀求制訂共同調(diào)整規(guī)則的初衷改變。然而，一致調(diào)整是一回事，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)一致是另一回事(注：調(diào)整是對(duì)一定社會(huì)關(guān)系制訂和適用規(guī)則以形成期望的秩序和達(dá)到預(yù)期的效果。監(jiān)管是對(duì)規(guī)則實(shí)施及其效果進(jìn)行監(jiān)督、管理和指導(dǎo)。由此可見，二者有密切的聯(lián)系，后者以前者為依據(jù)和內(nèi)容，但

7、又有差別，為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，在調(diào)整規(guī)則之外，尚需監(jiān)管所需的措施、標(biāo)準(zhǔn)、辦法等。)。正是監(jiān)管和實(shí)施方面的缺陷在bcci倒閉中得到了充分的暴露。東道國(guó)調(diào)整原則是國(guó)際待遇原則在國(guó)際銀行業(yè)法律調(diào)整中的運(yùn)用，它要求特定國(guó)家內(nèi)的所有銀行都應(yīng)平等地接受該國(guó)法律的調(diào)整。這種機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)在于它能夠適應(yīng)國(guó)家之間調(diào)整規(guī)則的多樣性和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的差異，但條件是跨國(guó)銀行母行與其海外機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移能得到制止。為此東道國(guó)可能要求外國(guó)銀行或在當(dāng)?shù)刈?cè)成立法人或提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保以確保東道國(guó)行使管轄并排除外國(guó)管轄。東道國(guó)調(diào)整是國(guó)際銀行的法律調(diào)整安排中的一個(gè)重要因素，但近年來國(guó)際調(diào)整架構(gòu)的重心明顯地向母國(guó)調(diào)整原則轉(zhuǎn)移。1983巴塞爾協(xié)議開

8、辟了這一趨勢(shì)的先河，它規(guī)定海外子行清償性問題是東道國(guó)和母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的共同責(zé)任，而不像以前文件那樣規(guī)定是東道國(guó)的責(zé)任，同時(shí)引入了統(tǒng)一監(jiān)管原則。1992年巴塞爾委員會(huì)發(fā)布的銀行監(jiān)管最低標(biāo)準(zhǔn)更是規(guī)定跨國(guó)銀行必須接受母國(guó)的統(tǒng)一監(jiān)管。歐共體協(xié)調(diào)銀行業(yè)的第二指令也規(guī)定主要依賴母國(guó)對(duì)跨國(guó)銀行進(jìn)行調(diào)整。母國(guó)調(diào)整安排所遇到的主要難題是，除非東道國(guó)對(duì)母國(guó)調(diào)整監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)感到滿意，否則，它或者不會(huì)授權(quán)外國(guó)銀行在其境內(nèi)經(jīng)營(yíng)，或者依國(guó)民待遇原則要求外國(guó)銀行在當(dāng)?shù)刈?cè)或提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。換個(gè)角度來看，如果東道國(guó)接受母國(guó)調(diào)整不力的外國(guó)銀行在其境內(nèi)經(jīng)營(yíng)，那么國(guó)際銀行業(yè)會(huì)面臨不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。這一問題在bcci倒閉中十分突出。以上四個(gè)原則

9、是從不同的角度和層面對(duì)國(guó)際銀行法律調(diào)整的框架結(jié)構(gòu)的概括，所以這些原則在一定程度上并不沖突，并可以相互補(bǔ)充。國(guó)際銀行業(yè)現(xiàn)行法律調(diào)整受上述原則支配，但這些原則的作用并不是等量齊觀的，其中以母國(guó)調(diào)整為重心，以一致調(diào)整為取向，以東道國(guó)調(diào)整和競(jìng)相調(diào)整為補(bǔ)充，競(jìng)相調(diào)整目前僅限于特定區(qū)域如歐盟內(nèi)所采用。具體一些說，撇開一些國(guó)家的特殊情況不論，就現(xiàn)行國(guó)際銀行業(yè)法律調(diào)整架構(gòu)的一般狀況而言，跨國(guó)銀行一般主要由母國(guó)承擔(dān)調(diào)整和監(jiān)管責(zé)任，由于巴塞爾委員會(huì)的努力迎合了國(guó)際社會(huì)的需要，上述調(diào)整和監(jiān)管所適用的規(guī)則主要是廣為接受的、趨同一致的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)如巴塞爾委員會(huì)的眾多協(xié)議，在母國(guó)監(jiān)管不力和無一致規(guī)則適用等情況下，由東道國(guó)監(jiān)

10、管調(diào)整并適用自己的規(guī)則，歐盟則借助于競(jìng)相調(diào)整機(jī)制促進(jìn)域內(nèi)銀行業(yè)的調(diào)整。這就是現(xiàn)行國(guó)際銀行業(yè)法律調(diào)整架構(gòu)的一般特點(diǎn)，它一方面改進(jìn)了國(guó)際銀行業(yè)的調(diào)整和監(jiān)管，另一方面這種機(jī)制本身存在著嚴(yán)重的缺陷。二、跨國(guó)銀行法律監(jiān)管制度的缺陷bcci倒閉暴露出對(duì)跨國(guó)銀行法律調(diào)整監(jiān)管安排中的許多缺陷，大致可分為兩類：一是旨在防范銀行陷入困境即維護(hù)銀行審慎經(jīng)營(yíng)的防范性調(diào)整存在的缺陷，二是旨在保護(hù)存款人和金融行業(yè)穩(wěn)定的保護(hù)性調(diào)整所存在的缺陷。(一)防范性調(diào)整存在的缺陷1.劃分調(diào)整監(jiān)管責(zé)任的指導(dǎo)原則問題。首先，雖然1983巴塞爾協(xié)議規(guī)定了劃分跨國(guó)銀行調(diào)整監(jiān)管責(zé)任的原則，即通常由母國(guó)對(duì)跨國(guó)銀行及其海外分行實(shí)施監(jiān)管，但跨國(guó)銀行

11、的復(fù)雜結(jié)構(gòu)使這一責(zé)任劃分原則有時(shí)顯得并不適宜。bcci的母國(guó)是盧森堡，它“對(duì)于一個(gè)98%的活動(dòng)處于其管轄之外并且其它國(guó)家監(jiān)管當(dāng)局不承擔(dān)母國(guó)監(jiān)管責(zé)任的銀行集團(tuán)，由其行使充分的統(tǒng)一監(jiān)管是不可能的”。 (注：見treasury and civilservice committee，banking supervision and bcci： internationaland nationanl regulation hmso， march 1992，app.8.)法律結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)之間存在的矛盾表明，在有些情況下需要對(duì)母國(guó)重新定義，這就是如果一家銀行的大部分業(yè)務(wù)活動(dòng)在其成立地國(guó)之外進(jìn)行，那么首要的監(jiān)管

12、責(zé)任應(yīng)移至主要業(yè)務(wù)所在地的東道國(guó)，該東道國(guó)可視為取代原成立地國(guó)而成為母國(guó)。否則，有關(guān)國(guó)家出于審慎經(jīng)營(yíng)考慮對(duì)于主要業(yè)務(wù)處于其境外的銀行拒絕在其境內(nèi)注冊(cè)。其次，根據(jù)1983巴塞爾協(xié)議，在非銀行持股公司控制銀行集團(tuán)且該集團(tuán)在不同國(guó)家分別有銀行注冊(cè)的情況下，有關(guān)國(guó)家監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)盡力協(xié)調(diào)監(jiān)管。然而，bcci事件表明對(duì)這樣的法人結(jié)構(gòu)不可能行使有效監(jiān)管。因此，禁止這類的法人結(jié)構(gòu)存在似更恰當(dāng)。此外，協(xié)議劃分調(diào)整責(zé)任主要限于跨國(guó)銀行的流動(dòng)性和清償性，對(duì)欺詐、高級(jí)管理層的合格性等問題沒有規(guī)定由何國(guó)決定。從bcci事件來看，由東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)此作出決定是適宜的。有效地解決上述諸多問題，需要對(duì)協(xié)議所規(guī)定的東道國(guó)和母國(guó)調(diào)

13、整監(jiān)管責(zé)任作進(jìn)一步的合理劃分。2.統(tǒng)一監(jiān)管問題。1983巴塞爾協(xié)議的一個(gè)核心原則是統(tǒng)一監(jiān)管，認(rèn)為除非依據(jù)統(tǒng)一監(jiān)管的辦法對(duì)銀行全球業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查，否則就不可能對(duì)該銀行的穩(wěn)健狀況作出恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)。然而，bcci的復(fù)雜結(jié)構(gòu)使之不僅能夠逃避有效監(jiān)管，而且能夠通過混淆在不同國(guó)家的資產(chǎn)故意迷惑監(jiān)管者。舉一個(gè)例子可足以證明bcci多么從容地躲避了統(tǒng)一監(jiān)管。bcci曾向海灣運(yùn)輸集團(tuán)發(fā)放大筆貸款，該貸款相當(dāng)于當(dāng)時(shí)bcci資本的60%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了審慎經(jīng)營(yíng)的界限。為了規(guī)避英國(guó)銀行法對(duì)巨大風(fēng)險(xiǎn)暴露的管制，bcci將該貸款轉(zhuǎn)移至離岸金融中心開曼群島，最終沒有遇到任何限制地達(dá)到了目的。bcci留下的一個(gè)深刻教訓(xùn)是必須毫無例外

14、地對(duì)所有跨國(guó)銀行強(qiáng)制實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，不安全的法人結(jié)構(gòu)應(yīng)予廢止。在這方面美國(guó)銀行法值得借鑒，它要求外國(guó)銀行在美分行必須接受其母國(guó)全面統(tǒng)一監(jiān)管。3.監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的充足性。要保證對(duì)跨國(guó)銀行有效監(jiān)管，需要具備充足的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。1983巴塞爾協(xié)議試圖通過要求母國(guó)和東道國(guó)相互評(píng)估對(duì)方監(jiān)管質(zhì)量以確保監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的充足性。所以，只要東道國(guó)認(rèn)為在其境內(nèi)經(jīng)營(yíng)的銀行的外國(guó)母行存在監(jiān)管不足問題，東道國(guó)就應(yīng)制止或禁止該外國(guó)銀行在其境內(nèi)經(jīng)營(yíng)，東道國(guó)也可以對(duì)該銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)施加專門限制。雖然1988巴塞爾協(xié)議和1997核心原則為各國(guó)對(duì)跨國(guó)銀行監(jiān)管提供資本衡量等標(biāo)準(zhǔn)，使跨國(guó)銀行監(jiān)管開始有統(tǒng)一的標(biāo)尺和依據(jù)，但是事實(shí)證明巴塞爾委員會(huì)確保監(jiān)管

15、標(biāo)準(zhǔn)充足性的辦法在有些情況下極難奏效。bcci的成立地是盧森堡，如前所述，盧森堡不能對(duì)bcci的經(jīng)營(yíng)實(shí)行充分監(jiān)管，其它國(guó)家的監(jiān)管當(dāng)局由于bcci復(fù)雜的經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，很難以對(duì)盧森堡監(jiān)管質(zhì)量作出真實(shí)評(píng)價(jià)。徒法不足自行。bcci事件還清楚地表明，巴塞爾委員會(huì)的監(jiān)管安排并沒有提供一個(gè)衡量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)充足性的國(guó)際監(jiān)督機(jī)制。缺乏對(duì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效監(jiān)督的國(guó)際機(jī)制是bcci所暴露出的現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)制存在的嚴(yán)重缺陷之一。缺陷已經(jīng)暴露，是否需要某個(gè)國(guó)際組織來履行監(jiān)督之責(zé)?美國(guó)貨幣審計(jì)辦公室(occ )在美國(guó)參議院做證時(shí)曾指出：“由巴塞爾委員會(huì)以正式方式監(jiān)督各成員國(guó)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量，效果可能不好，因?yàn)檫@會(huì)極大地削弱在委員會(huì)內(nèi)就監(jiān)

16、管問題進(jìn)行開誠(chéng)布公的意見交流。而且，無論是國(guó)際清算銀行還是巴塞爾委員會(huì)都沒有法律根據(jù)對(duì)非成員國(guó)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)作出正式評(píng)判。 如果希望對(duì)監(jiān)管進(jìn)行正規(guī)檢查， 國(guó)際貨幣基金組織(imf)可能是更好的組織形式”(注：前引treasury and civilservice committee，附錄6.)。occ提出把對(duì)監(jiān)管的檢查作為imf對(duì)成員國(guó)監(jiān)督和磋商程序的一個(gè)內(nèi)容，但要取得各國(guó)同意并付諸實(shí)施不無困難，包括英格蘭銀行和美聯(lián)儲(chǔ)在內(nèi)的許多國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)都反對(duì)由imf 或其他國(guó)際機(jī)構(gòu)介入監(jiān)管監(jiān)督。從目前來看，在這方面取得進(jìn)展困難很大。4.銀行審計(jì)監(jiān)督的作用問題。來自銀行以外的審計(jì)在金融業(yè)調(diào)整中有著重要的作用。首

17、先，監(jiān)管當(dāng)局實(shí)施監(jiān)管需要審計(jì)提供的監(jiān)管信息;其次，金融市場(chǎng)根據(jù)審計(jì)報(bào)告判斷和注視銀行資信，是金融市場(chǎng)自律的一種極為重要的形式。(1)審計(jì)與監(jiān)管當(dāng)局的關(guān)系。在有些國(guó)家如美國(guó)， 監(jiān)管機(jī)構(gòu)有自己的監(jiān)管隊(duì)伍，對(duì)銀行定期進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。在另一些國(guó)家如歐洲大陸的許多國(guó)家，監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要依靠審計(jì)對(duì)金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)人員有向監(jiān)管機(jī)構(gòu)如實(shí)報(bào)告的法律義務(wù)。此外，還有一些國(guó)家介于上述二者之間，如英國(guó)。按照英國(guó)銀行法，審計(jì)人員在向英格蘭銀行報(bào)告時(shí)不負(fù)有誠(chéng)信義務(wù)，這種報(bào)告安排本身受非正式指導(dǎo)原則而不是立法的支配。根據(jù)英國(guó)判例法，審計(jì)人員僅對(duì)股東負(fù)有謹(jǐn)慎的職責(zé)。 在約翰瑪修銀行 (johnson matthey bank)

18、倒閉后，英格蘭銀行發(fā)出了定期對(duì)銀行管理水平和內(nèi)控機(jī)制充足性進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查的勸告。在后兩類機(jī)制國(guó)家里，審計(jì)失誤會(huì)招致監(jiān)管失敗。以英國(guó)為例，英國(guó)立法規(guī)定對(duì)外國(guó)銀行授權(quán)的條件之一是該銀行充分保管帳目和其它業(yè)務(wù)憑證，并且有充分的內(nèi)部管理制度。英格蘭銀行對(duì)此發(fā)布了詳細(xì)的指導(dǎo)原則，要求在英外國(guó)銀行的所有分行，不管其業(yè)務(wù)是否受另一國(guó)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，都必須滿足上述要求。然而，bcci并沒有滿足這一要求，這與正常審計(jì)不嚴(yán)格有密切關(guān)系。(2)審計(jì)與金融市場(chǎng)的關(guān)系。 可信的審計(jì)報(bào)告是金融市場(chǎng)自律的核心，基于這些報(bào)告，存款人、貸款人、資信評(píng)估機(jī)構(gòu)以及市場(chǎng)的其他參與者能夠?qū)Ω縻y行的資信狀況作出恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)。所以，銀行審計(jì)對(duì)于確

19、保向市場(chǎng)提供可靠的金融信息有著重要的作用，這一作用對(duì)于上述以英國(guó)為代表的第三類國(guó)家尤其具有重要意義。如前所述，英國(guó)判例法確認(rèn)審計(jì)人員僅對(duì)股東機(jī)構(gòu)負(fù)有謹(jǐn)慎行事之責(zé)，而對(duì)于一般存款人等則不負(fù)有該責(zé)任。銀行總資金90%以上來自存款人而不是股東，上述判例使存款人處于極為不利的境地。自律管理中的這一弊端在bcci事件中得到了充分印證。例如，1989年，雖然審計(jì)人員對(duì)bcci存在的嚴(yán)重問題十分清楚并報(bào)告了bcci多數(shù)股東，但仍對(duì)bcci帳目不按要求地進(jìn)行了審計(jì)。在解釋這一做法的理由時(shí)，審計(jì)人員爭(zhēng)辯說，只要銀行不面臨信心喪失和災(zāi)難性擠提的風(fēng)險(xiǎn)，可以進(jìn)行上述審計(jì)。不管審計(jì)人員的做法是否與其對(duì)股東所負(fù)法律義務(wù)相

20、符，卻不符合現(xiàn)有存款人和潛在存款人的利益，公共政策更使之難以自圓其說。當(dāng)然，如果銀行帳目不進(jìn)行符合要求的審計(jì)的事實(shí)一旦公開，銀行審計(jì)報(bào)告就不再是金融市場(chǎng)據(jù)以進(jìn)行信用評(píng)估的可靠信息源。對(duì)整個(gè)銀行業(yè)來說，沒有可靠的金融信息可能引發(fā)銀行擠提。解決上述問題的有效辦法應(yīng)是將審計(jì)人員所負(fù)謹(jǐn)慎行事職責(zé)擴(kuò)展至監(jiān)管當(dāng)局和存款人，即審計(jì)人員對(duì)監(jiān)管當(dāng)局和存款人亦負(fù)有謹(jǐn)慎職責(zé)。(二)保護(hù)性調(diào)整存在的問題1.對(duì)外國(guó)銀行經(jīng)營(yíng)采取保護(hù)性措施問題。如前所述，如果有關(guān)國(guó)家認(rèn)為外國(guó)銀行在其境內(nèi)經(jīng)營(yíng)不能得到有效監(jiān)管，這些國(guó)家有權(quán)取消或限制對(duì)外國(guó)銀行的授權(quán)。但是，銀行畢竟不同于一般企業(yè)，它經(jīng)營(yíng)貨幣和信用，是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心，牽一發(fā)而動(dòng)

21、全身，不能象對(duì)待一般企業(yè)那樣隨時(shí)廢止。特別是跨國(guó)銀行涉及多國(guó)，對(duì)其采取行動(dòng)更加困難。所以，實(shí)際上許多國(guó)家的政策一般是只要能夠采取迅速的挽救措施如注入資本、重新委派董事等，并且這些措施能夠保護(hù)現(xiàn)有存款人和潛在存款人的利益，就盡量避免采取取消或限制授權(quán)的做法。英格蘭銀行總裁在英國(guó)財(cái)政與公務(wù)員委員會(huì)做證時(shí)，對(duì)沒有及早對(duì)bcci英國(guó)分行采取行動(dòng)提出了以下理由：(1)盡可能使銀行維持下去的政策;(2)在英國(guó)分行顯得經(jīng)營(yíng)良好，甚至可能有剩余資產(chǎn);(3 )處理在國(guó)外成立的銀行有實(shí)際困難;(5)需要在盧森堡法院勝訴;(6)需要說服盧森堡監(jiān)管當(dāng)局;(7)擔(dān)心bcci 在全球的擠提(注： 見前引j. j. nor

22、ton ernational banking regulation and supervision： change andtransformation in the 1990s，martinus nijhoff publishers，1994，p.392.)。上述情況表明，既然東道國(guó)在實(shí)際上不能輕易取消或限制對(duì)外國(guó)銀行的授權(quán)，那么對(duì)外國(guó)銀行東道國(guó)分行采取保護(hù)性措施以保護(hù)存款人利益顯得十分現(xiàn)實(shí)。外國(guó)銀行的分行不同于子行，它沒有獨(dú)立的法律人格，從法律上說它是它所隸屬的銀行的一個(gè)組成部分。東道國(guó)對(duì)外國(guó)銀行分行經(jīng)營(yíng)采取保護(hù)性措施主要三種方法：(1)依靠母國(guó)監(jiān)管來保護(hù)東道國(guó)存款人利益。 這

23、是現(xiàn)行機(jī)制的做法，其主要問題是怎樣能夠確保母國(guó)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的充足性。如前所述，美國(guó)對(duì)此作出的反映是，立法規(guī)定只對(duì)接受母國(guó)適當(dāng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一全面監(jiān)管的銀行才授權(quán)其經(jīng)營(yíng)。但是，怎樣認(rèn)定“接受母國(guó)適當(dāng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一全面監(jiān)管”，在缺乏監(jiān)督監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際機(jī)制的情況下仍顯困難。(2)東道國(guó)要求外國(guó)銀行通過子行而不是分行形式經(jīng)營(yíng)。 如此，外國(guó)銀行在東道國(guó)注冊(cè)成為獨(dú)立法人，東道國(guó)可以不再依賴母國(guó)而自行監(jiān)管。(3 )東道國(guó)在外國(guó)銀行破產(chǎn)時(shí)對(duì)東道國(guó)分行財(cái)產(chǎn)采取隔離辦法并分配給當(dāng)?shù)卮婵钊恕Ｈ缑绹?guó)紐約州銀行法第606條規(guī)定， 銀行監(jiān)管者關(guān)閉外國(guó)分行時(shí)可以占有該分行財(cái)產(chǎn)以及外國(guó)母行位于紐約州的財(cái)產(chǎn)，分行的存款人和債權(quán)人對(duì)這些財(cái)產(chǎn)有優(yōu)先

24、權(quán)。只有在這些優(yōu)先權(quán)得以清償之后，剩余財(cái)產(chǎn)才能移交給外國(guó)銀行總部或其清算人。而另一些國(guó)家則不同，英國(guó)法認(rèn)為對(duì)任何一國(guó)分行的財(cái)產(chǎn)或債權(quán)采取隔離的方法都是不可取的。由此可見，在這一問題上國(guó)際社會(huì)成員有著截然不同的態(tài)度，任何單方面的行動(dòng)都可能招致其它國(guó)家的報(bào)復(fù)?，F(xiàn)在所需要的是對(duì)破產(chǎn)采取多邊的辦法解決，避免在類似bcci破產(chǎn)訴訟中所遇到的法律沖突問題。三、國(guó)際社會(huì)的回應(yīng)及其評(píng)價(jià)bcci倒閉在國(guó)際社會(huì)引起了巨大反響。每當(dāng)一場(chǎng)重大國(guó)際金融風(fēng)波過后，都會(huì)引起對(duì)國(guó)際金融業(yè)監(jiān)管措施的改進(jìn)和調(diào)整，這次也不例外。bcci倒閉后，國(guó)際社會(huì)作出了積極的回應(yīng)，但以筆者之見對(duì)其成效尚不能盲目樂觀。(一)國(guó)際社會(huì)的回應(yīng)1.巴

25、塞爾委員會(huì)。bcci倒閉之后，巴塞爾委員會(huì)發(fā)布了對(duì)跨國(guó)銀行監(jiān)管的一套新的最低標(biāo)準(zhǔn)。新標(biāo)準(zhǔn)只是原有標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充，并不取代原有標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)新標(biāo)準(zhǔn)可作如下概括：所有的跨國(guó)銀行集團(tuán)和跨國(guó)銀行都應(yīng)當(dāng)受到能夠行使統(tǒng)一監(jiān)管的母國(guó)當(dāng)局的監(jiān)管;銀行跨境設(shè)立銀行設(shè)施應(yīng)當(dāng)獲得東國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和銀行或銀行集團(tuán)母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的事先同意;母國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)獲得銀行或銀行集團(tuán)跨境設(shè)立的銀行機(jī)構(gòu)的信息; (4)如果東道國(guó)當(dāng)局確定上述任何一項(xiàng)最低標(biāo)準(zhǔn)沒有得到滿足，該當(dāng)局可以采取滿足其審慎經(jīng)營(yíng)需要的與最低標(biāo)準(zhǔn)一致的限制性措施，包括禁止設(shè)立上述銀行機(jī)構(gòu)。上述最低標(biāo)準(zhǔn)的核心要求是所有的跨國(guó)銀行都必須接受能夠行使統(tǒng)一監(jiān)管的母國(guó)當(dāng)局的監(jiān)管。對(duì)這一要

26、求可作如下解釋：(1 )有關(guān)當(dāng)局必須在統(tǒng)一監(jiān)管的基礎(chǔ)上控制銀行的全球業(yè)務(wù)運(yùn)作;(2 )有關(guān)當(dāng)局能夠禁止設(shè)立妨礙統(tǒng)一監(jiān)管的法人結(jié)構(gòu);(3 )有關(guān)當(dāng)局能夠制止銀行在有嫌疑的國(guó)家建立機(jī)構(gòu)(注：見basle committee on bankingsupervision， compendium of documents produced by baslecommittee，volume three，international supervisory issues， april1997，pp.2327.)。如果上述最低標(biāo)準(zhǔn)不能得到滿足， 東道國(guó)可以將有關(guān)銀行逐出國(guó)境，也可以在對(duì)有關(guān)銀行實(shí)施必要限制(如強(qiáng)

27、制外國(guó)銀行在當(dāng)?shù)刈?cè)成為法人)的情況下承擔(dān)起監(jiān)管這些銀行在當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)的責(zé)任。2.歐盟。bcci事件在歐盟內(nèi)部引起了對(duì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的疑問。因?yàn)榘凑諈f(xié)調(diào)銀行業(yè)務(wù)第二指令，在一成員國(guó)設(shè)立的銀行從1993年起自動(dòng)獲得在其它成員國(guó)設(shè)立分行的權(quán)利。按照這種體制，除非有關(guān)分行連續(xù)不斷地在東道國(guó)從事犯罪活動(dòng)，東道國(guó)不能限制或終止分行的業(yè)務(wù)。所以巴塞爾委員會(huì)上述驅(qū)逐或強(qiáng)制注冊(cè)的辦法在歐盟不能適用。為了解決歐盟內(nèi)部上述關(guān)注的問題，歐盟通過了新修改的統(tǒng)一監(jiān)管指令以加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管安排。這一指令專門針對(duì)bcci事件所暴露出的兩大缺陷找出專門解決辦法：首先將非銀行持股公司納入調(diào)整框架內(nèi)：其次規(guī)定當(dāng)銀行業(yè)務(wù)主要在母國(guó)之外進(jìn)行時(shí)，擁

28、有最大業(yè)務(wù)份額的東道國(guó)對(duì)行使統(tǒng)一監(jiān)管承擔(dān)主要責(zé)任。bcci倒閉還促使歐盟通過了存款保險(xiǎn)指令，該指令要求母國(guó)負(fù)責(zé)為在歐盟內(nèi)其他國(guó)家設(shè)立的分行存款提供保險(xiǎn)以激勵(lì)歐盟各國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)維持嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。3.各國(guó)的立法反應(yīng)。bcci事件后許多國(guó)家修改原有立法或提出了新的的立法動(dòng)議。在此我們以英美為例。(1)英國(guó)。在bcci事件之后， 英格蘭銀行對(duì)是否要求外國(guó)銀行在英國(guó)注冊(cè)成立法人問題進(jìn)行了專門研究。結(jié)論認(rèn)為上述要求會(huì)降低銀行效率，增加銀行業(yè)務(wù)所需要的資本量，同時(shí)能否取得審慎經(jīng)營(yíng)的效果亦不確定。不僅如此，強(qiáng)制設(shè)立法人的一刀切的做法與歐盟協(xié)調(diào)銀行業(yè)第二指令對(duì)設(shè)立分行的規(guī)定相悖，也與服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定規(guī)定的市場(chǎng)準(zhǔn)

29、入的義務(wù)相違背。盡管如此，英格蘭銀行的報(bào)告認(rèn)為，在特殊情況下如果需要將外國(guó)銀行在英國(guó)的經(jīng)營(yíng)與該銀行在其它地方的劣跡隔離，那么在英國(guó)當(dāng)?shù)刈?cè)法人是有用的，也是英格蘭銀行考慮采用的一種選擇。(2)美國(guó)。bcci丑聞曝光之前， 美國(guó)已經(jīng)對(duì)母國(guó)對(duì)在美外國(guó)銀行分行監(jiān)管不力問題采取了保護(hù)措施。紐約州通過財(cái)產(chǎn)擔(dān)保和在破產(chǎn)訴訟中對(duì)美國(guó)債權(quán)人給予優(yōu)先權(quán)來實(shí)現(xiàn)這種保護(hù)。盡管如此，美國(guó)在bcci事件后仍迅速作出回應(yīng)。主要措施有：要求外國(guó)銀行在美國(guó)分行必須接受母國(guó)全面統(tǒng)一監(jiān)管;只有外國(guó)銀行在美國(guó)的子行才能從事吸收小額存款即低于十萬美元的存款業(yè)務(wù);加強(qiáng)對(duì)外國(guó)銀行的檢查;對(duì)外國(guó)銀行在美從事經(jīng)營(yíng)是否必須采用子行而不是分行的形式繼續(xù)進(jìn)行研究。這些措施顯示出美國(guó)為了保護(hù)美國(guó)存款人和美國(guó)的存款保險(xiǎn)基金，越來越不愿意依賴母國(guó)對(duì)其海外分行的監(jiān)管。(二)對(duì)上述回應(yīng)的評(píng)價(jià)對(duì)國(guó)際社會(huì)所作回應(yīng)作出正確評(píng)價(jià)的最好方法，是將這些回應(yīng)與國(guó)際銀行業(yè)存在的監(jiān)管缺陷作對(duì)照考察。如前所述，bcci事件暴露出國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管的許多缺陷，如母國(guó)與東道國(guó)監(jiān)管責(zé)任的劃分并不總是合理和清楚、跨國(guó)銀行統(tǒng)一監(jiān)管沒有得到全面嚴(yán)格執(zhí)行、缺