略論國家立法權(quán)提留

1、略論國家立法權(quán)提留         06-09-22 17:40:00     作者：袁勇    編輯：studa20摘要內(nèi)容提要：我國現(xiàn)行憲法和及其相關(guān)法明文規(guī)定了國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過法定方式保留其固有的國家立法權(quán)、提回其授出的國家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為，即本文所概括的國家立法權(quán)提留。此概念和國家立法權(quán)分配相結(jié)合能夠全面描述我國國家立法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，反映我國立法體制的本質(zhì)。 關(guān)鍵詞國家立法權(quán)，國家立法權(quán)提留，立法體制前言：憲

2、法和立法法對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制我國現(xiàn)行憲法第五十八條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國家立法權(quán)?！苯Y(jié)合立法法的規(guī)定，國家立法權(quán)1包括： 1、全國人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。2、全國人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。3、應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)行使的其他立法權(quán)。4、立法法第八條規(guī)定的十項(xiàng)專屬國家立法權(quán)中犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；司法制度等事項(xiàng)是絕對(duì)專屬國家立

3、法權(quán)。其余為相對(duì)專屬國家立法權(quán)，此類事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。但是，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力，并且不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止?，F(xiàn)行憲法和立法法通過以上規(guī)定，從以下五個(gè)方面限制了行政法規(guī)制定權(quán)：1、保留絕對(duì)專屬國家立法權(quán)，除國家權(quán)力機(jī)關(guān)外，任何組織和個(gè)人均不得行使。國務(wù)院也無權(quán)就此事項(xiàng)制定行政法規(guī)。2、雖然國家權(quán)力機(jī)關(guān)可以將相對(duì)專屬國家立法權(quán)授權(quán)于國務(wù)院制定行政

4、法規(guī)，但是有權(quán)在法定情形下提回對(duì)該事項(xiàng)的立法權(quán)，且國務(wù)院負(fù)有及時(shí)提請(qǐng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)提回的義務(wù)。3、國家權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由其制定法律的事項(xiàng)，即使在憲法第八十九條規(guī)定的十八項(xiàng)職權(quán)范圍內(nèi)，也有權(quán)將其提取，作為國家立法權(quán)行使。4、國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法的實(shí)施，有權(quán)撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，以保護(hù)國家立法權(quán)不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)通過修改、解釋憲法，提取原由國務(wù)院行使的行政法規(guī)制定權(quán)，擴(kuò)大國家立法權(quán)的范圍。通說認(rèn)為這是國家立法權(quán)對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制，但是，在我國立法體制內(nèi)，從國家立法權(quán)的運(yùn)行來看，卻是國家立法權(quán)的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國家立法權(quán)提留。二、國家立

5、法權(quán)提留的涵義“立法權(quán)是立法機(jī)關(guān)的主要職權(quán)：這里所說的立法權(quán)。既包括法律的制定、批準(zhǔn)、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充、解釋、廢止、變更或撤銷的實(shí)體性權(quán)力，也包括提案、審議、表決、公布、以及立法調(diào)查和聽證等程序性的權(quán)力。還包括立法自主權(quán)、行使權(quán)和委托權(quán)等為立法機(jī)關(guān)所享有的主權(quán)性權(quán)力?！?筆者無意界定立法權(quán)是什么，僅參考此廣義的立法權(quán)說界定國家立法權(quán)，認(rèn)為國家立法權(quán)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的生成、變更、廢止法，決定法的表現(xiàn)形式和法的內(nèi)容是否有效的國家權(quán)力。國家立法權(quán)提留是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)憲法及其相關(guān)法賦予的職權(quán)，通過法定方式保留其固有的國家立法權(quán)、提回其授出的國家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為。國家立法權(quán)提留

6、是與國家立法權(quán)下行分配相對(duì)的保留、提回和提取的行為，它們共同構(gòu)成我國國家立法權(quán)的配置。其中，國家立法權(quán)保留是國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過法定方式將憲法賦予的立法權(quán)明確規(guī)定下來，其他立法主體非有法定情形不得行使。國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過備案審查而撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議；撤銷違背憲法和立法法第六十六條第二款的規(guī)定而被批準(zhǔn)的自治條例和單行條例，這是國家權(quán)力機(jī)關(guān)保障其所保留的立法權(quán)的法定方式。國家立法權(quán)提回是國家權(quán)力機(jī)關(guān)把本身所有的而授予其他立法主體行使的立法權(quán)提上來收回。國家立法權(quán)提取則是國家權(quán)力機(jī)關(guān)依

7、法將源于國家立法權(quán)但法律規(guī)定由其他立法主體所有的立法權(quán)提取上來由其行使。這并不是筆者杜撰，而是來自我國憲法和法律的規(guī)定，上文論述的國家立法權(quán)對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的限制，即是國家立法權(quán)提留的明證。下面再加以印證。三、國家立法權(quán)提留的有關(guān)規(guī)定國家立法權(quán)提留是憲法和法律規(guī)定的國家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施的一類復(fù)雜立法行為，它的存在具有多樣性、變動(dòng)性和抽象性，但是作為權(quán)力，它卻有法律的明文規(guī)定。1、國家立法權(quán)對(duì)行政法規(guī)制定權(quán)的提留國家權(quán)力機(jī)關(guān)與國務(wù)院的管理領(lǐng)域往往是重合的，國家立法權(quán)對(duì)國務(wù)院行政法規(guī)制定權(quán)的提留限也最為明顯。除上文外，還有其他規(guī)定：（1）規(guī)定國家立法權(quán)保留的條款：行政許可法第十六條第一款：“行政法規(guī)可

8、以在法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定?！?行政處罰法第九條規(guī)定：“法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定?！钡谑畻l：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”（2）規(guī)定國家立法權(quán)提回的條款：行政許可法第十四條：“必要時(shí)，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實(shí)施后，除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律”2、國家立法權(quán)對(duì)地方性法規(guī)制定權(quán)的提留行政許可法第十五條規(guī)定：“

9、本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可地方性法規(guī)不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場?！钡谑鶙l第二款規(guī)定：“地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定?！钡珜?duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。行政處罰法第十一條規(guī)定：“地方性法規(guī)

10、可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”此外，立法法第六十六條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變

11、通規(guī)定。”3、國家立法權(quán)對(duì)規(guī)章制定權(quán)的提留行政許可法第十五條規(guī)定：“尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場?！钡谑鶙l第三款規(guī)定“規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定?！钡坏迷鲈O(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。行政處罰法第十二條規(guī)定：“國務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務(wù)院規(guī)定。國務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰。”第十三