對行政處罰主體之辨析

1、對行政處罰主體之辨析楊澤瑛摘要：生產(chǎn)、銷售標志不符合強制性標準的種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農(nóng)資產(chǎn)品的行為屬法規(guī)競合行為，應(yīng)按照“特別法優(yōu)于普通法”、“后法優(yōu)于先法”的原則，由特別法授權(quán)的行政處罰機關(guān)依據(jù)相應(yīng)法律規(guī)范進行“一罰”。關(guān)鍵詞：法規(guī)競合行為：一罰一、引言隨著中央各項惠農(nóng)政策的全面落實，社會主義新農(nóng)村建設(shè)的全面展開，一個城市支援農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的熱潮正在興起，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，農(nóng)業(yè)投入品市場日趨活躍，種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農(nóng)資產(chǎn)品質(zhì)量不斷提高，但生產(chǎn)、銷售標志(標簽)違反國家強制性標準的農(nóng)資產(chǎn)品的行為仍較嚴重，農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)等部門分別以中華人民共和國種

2、子法、農(nóng)藥管理條例、獸藥管理條例、飼料和飼料添加劑管理條例、中華人民共和國反不正當競爭法、中華人民共和國標準化法等法律法規(guī)為依據(jù)查處生產(chǎn)、銷售標志不符合強制性標準種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農(nóng)資產(chǎn)品的行為，致使行政相對人提出“一事誰罰”的質(zhì)疑，越權(quán)執(zhí)法現(xiàn)象屢屢發(fā)生。以下筆者主要從“一事”之法規(guī)競合行為實施“一罰”的內(nèi)涵的理解，試對生產(chǎn)、銷售標志不符合強制性標準種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農(nóng)資產(chǎn)品的行為實施行政處罰權(quán)的行政處罰主體進行辨析，解讀嚴格實施“一罰”應(yīng)由哪個部門進行何種處罰的問題。二、解讀對法規(guī)競合行為進行“一罰”的內(nèi)涵行政處罰中出現(xiàn)的法規(guī)競合行為通常指行為人實施了一個

3、自然意義上的行為，違反了多個行政法律規(guī)范，數(shù)個法律規(guī)范假定部分的行為要件之間存在種屬關(guān)系，即某一規(guī)范所規(guī)定的違法行為的構(gòu)成要件外延包含了另一規(guī)范規(guī)定的行為要件。如農(nóng)藥、獸藥等農(nóng)資產(chǎn)品的標志標注的內(nèi)容與產(chǎn)品登記內(nèi)容不符，同時違反了農(nóng)藥管理條例或者獸藥管理條例、標準化法實施辦法、反不正當競爭法的相關(guān)法律規(guī)范，就屬于法規(guī)競合行為，對于這種法規(guī)競合行為，筆者認為應(yīng)按照“特別法優(yōu)于普通法”、“后法優(yōu)于先法”的原則，由特別法授權(quán)的行政處罰機關(guān)依據(jù)相應(yīng)法律規(guī)范進行“一罰”。三、對生產(chǎn)、銷售標志不符合強制性標準的農(nóng)資產(chǎn)品的行為實施行政處罰權(quán)的行政處罰主體之辨析1、質(zhì)監(jiān)部門不具備對生產(chǎn)、銷售標志不符合強制性標準

4、種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農(nóng)資產(chǎn)品的行為實施行政處罰權(quán)的主體資格。首先，中華人民共和國標準化法第二十條只對生產(chǎn)、銷售、進口不符合強制性標準產(chǎn)品的行為設(shè)定了兩種處罰主體：一是法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政主管部門;即國家技術(shù)監(jiān)督局令第12號中華人民共和國標準化法條文解釋對中華人民共和國標準化法第二十條所作的如下解釋：“生產(chǎn)、銷售、進口不符合強制性標準產(chǎn)品的，由法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政主管部門依法處理是指，違反規(guī)定有強制性標準內(nèi)容的法律、法規(guī)，如藥品管理法、食品衛(wèi)生法、環(huán)境保護法等等，由該法所規(guī)定的行政主管部門依法處理?！庇纱祟愅?，中華人民共和國種子法的第三十四條、第三十五條;農(nóng)藥管理條例第十

5、六條、第四十條;獸藥管理條例的第二十條、第六十條;飼料和飼料添加劑管理條例第十四條、第十五條、第二十六條規(guī)定有強制性標準內(nèi)容，生產(chǎn)、經(jīng)營不符合強制性標準的種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑產(chǎn)品的理應(yīng)由以上法律法規(guī)規(guī)定的行政主管部門依法處理。二是法律、行政法規(guī)未作規(guī)定的，由工商行政管理部門依法處理。其次，既然中華人民共和國標準化法未對生產(chǎn)、銷售、進口不符合強制性標準產(chǎn)品的行為授權(quán)標準化管理部門行使行政處罰權(quán)，那么中華人民共和國標準化法實施條例第三十三條為標準化部門設(shè)定的行政處罰權(quán)就屬“下位法擴大行政主體或其職權(quán)范圍”，應(yīng)參照最高人民法院法200496號司法解釋“關(guān)于法律規(guī)范沖突的適用規(guī)則”的規(guī)定

6、“人民法院審查具體行政行為的合法性時，應(yīng)當對下位法是否符合上位法一并進行判斷，經(jīng)判斷下位法與上位法相抵觸的，應(yīng)當依據(jù)上位法認定被訴具體行政行為的合法性?！钡谌⑸a(chǎn)、銷售標志違反國家強制性標準的種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等的行為既適用中華人民共和國標準化法第三十三條規(guī)定，又適用農(nóng)業(yè)法律法規(guī)規(guī)定，屬法規(guī)競合行為。如上文所分析，應(yīng)由農(nóng)業(yè)法律法規(guī)所授權(quán)的行政主管部門依法查處。2、工商部門也不具有查處生產(chǎn)、銷售標志違反國家強制性標準的種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農(nóng)資產(chǎn)品的行為的主體資格。中華人民共和國標準化法第二十條已明確規(guī)定，恕不贅述。但必須指出的是這些產(chǎn)品標志標注的內(nèi)容不屬于登記內(nèi)

7、容的，如違反了知識產(chǎn)權(quán)法和其他工商管理法規(guī)的，工商部門應(yīng)依法查處。3、農(nóng)業(yè)部門具有對生產(chǎn)、銷售標志違反國家強制性標準的種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農(nóng)資產(chǎn)品的行為進行“一罰”的行政處罰權(quán)。農(nóng)業(yè)部門是法律法規(guī)授權(quán)的農(nóng)作物種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農(nóng)資產(chǎn)品的主管部門，負責農(nóng)作物種子審定和農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑的登記工作，法律法規(guī)將這些產(chǎn)品的標志(標簽)應(yīng)標注的內(nèi)容納入登記范圍，理應(yīng)加強市場監(jiān)管，依據(jù)農(nóng)作物種子標簽通則、農(nóng)藥包裝通則、農(nóng)藥產(chǎn)品標簽通則等強制性標準和相應(yīng)法律法規(guī)的規(guī)范行使對生產(chǎn)、銷售標志違反國家強制性標準的種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農(nóng)資產(chǎn)品的行為進行“一

8、罰”的行政處罰權(quán)。正確理解交通事故認定原則和安全原則邵軍 孟民民 郭新民中華人民共和國道路交通安全法實施條例(以下簡稱道路交通安全法實施條例)第九十一條規(guī)定了交通事故的認定原則“公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當根據(jù)交通事故當事人的行為對發(fā)生交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任”。中華人民共和國道路交通安全法(以下簡稱道路交通安全法)出臺后，很多人在處理事故時因翻騰完整部交安法也找不到一條能套得上當事人行為違反了的法律法規(guī)而懊惱，其實交通事故中的過錯行為不一定是違法行為。理由是：交安法第二十二條一款有所規(guī)定：“機動車駕駛?cè)藨?yīng)當遵守道路交通安全法律、法規(guī)的規(guī)定，按照操作規(guī)范安全駕駛、文明

9、駕駛”。由此不難看出，駕駛?cè)嗽斐墒鹿实男袨榭赡苁且虿蛔袷氐缆方煌ò踩煞ㄒ?guī)的規(guī)定而造成，也可能是因不按操作規(guī)范安全駕駛或不文明駕駛而造成的。所以交通事故中的過錯行為不一定是違法行為，但違法行為一定是過錯行為。還有一種理解是：第九十一條的規(guī)定中，過錯就是違反交通安全法律的行為，否則，不能用來認定交通事故責任。筆者同意第二種意見。理由一：新法擴大了交通事故范圍道路交通事故處理辦法中所管轄的道路交通事故是指“(第二條)車輛駕駛?cè)藛T、行人、乘車人以及其他在道路上進行與交通有關(guān)活動的人員，因違反中華人民共和國道路交通管理條例和其他道路交通管理法規(guī)、規(guī)章的行為(以下簡稱違章行為)，過失造成人身傷亡或者財

10、產(chǎn)損失的事故”。道路交通安全法第一百一十九條“本法中下列用語的含義：(五)交通事故，是指車輛在道路上因過錯或者意外造成的人身傷亡或者財產(chǎn)損失的事件。這與“道路交通事故”相比較，有了明顯變化，要件為車輛、道路、過錯或意外、后果。用車輛擬人化，代替人作為主體，用過錯代替當事人道路交通違法行為，增加了“在道路上”和“意外”這兩個要件。新法客觀上擴大了交通事故的范圍。由于在意外交通事故中，各方當事人均無過錯，所以，各方當事人都不應(yīng)該承擔交通事故責任。為了適應(yīng)這個變化，在事故認定原則的表述中，“行為對發(fā)生交通事故所起的作用”就是適應(yīng)這個變化的結(jié)果。理由二： 事故成因的要求道路交通安全法第七十三條規(guī)定“公

11、安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗、鑒定結(jié)論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據(jù)。交通事故認定書應(yīng)當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人”。從這個規(guī)定來看，交通事故認定書應(yīng)該包含“交通事故的基本事實、成因和當事人的責任”。而交通事故成因是指“事故處理部門對現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查、檢驗、鑒定等所收集到的交通事故證據(jù)進行審查、研究、查明交通事故發(fā)生的時間、地點、車輛、物品、道路及環(huán)境情況、當事人的基本情況和生理精神狀況、死亡人員的死亡原因、當事人的具體過錯等基本事實，分析交通事故發(fā)生的主客觀方面的原因，在此基礎(chǔ)上提出當事人責任的專業(yè)

12、性論斷”。這個過程就是交通事故成因分析。由于交通事故認定書中“成因”處于核心地位，所以，對于“過錯”的理解應(yīng)該緊緊依據(jù)“交通事故成因分析”來進行分析。由于在對交通事故進行成因分析的過程中，我們首先必須在全面審查當事各方的交通活動的過程中，遴選出交通違法行為，然后，才能進一步分析這些違法行為在發(fā)生事故中有沒有作用，以及這些違法行為的嚴重程度。所以，按照這個思路，筆者以為，道路交通安全法實施條例第九十一條規(guī)定中的“行為”應(yīng)該是交通事故成因分析中的行為，這里的過錯，就應(yīng)該是違法行為。二十二條一款不能認定交通事故責任在道路交通安全法起草中，公安部對中華人民共和國道路交通管理條例(以下簡稱道路交通管理條

13、例)中第七條二款“遇到本條例沒有規(guī)定的情況，車輛、行人必須在確保安全的原則下通行”的“安全原則”的規(guī)定持否定態(tài)度。所以，在道路交通安全法中，對“安全原則”的使用附加了相當?shù)臈l件。對于“安全駕駛、文明駕駛”規(guī)定中附加了“按照操作規(guī)范”為前提。由于沒有成文的操作規(guī)范，所以，本條不能用來認定交通事故責任。類似于二十二條一款的規(guī)定在道路交通安全法中還有三十八條“在沒有交通信號的道路上，應(yīng)當在確保安全、暢通的原則下通行”和第四十二條“機動車上道路行駛，不得超過限速標志標明的最高時速。在沒有限速標志的路段，應(yīng)當保持安全車速。夜間行駛或者在容易發(fā)生危險的路段行駛，以及遇有沙塵、冰雹、雨、雪、霧、結(jié)冰等氣象條

14、件時，應(yīng)當降低行駛速度”。筆者以為，這些原則性的規(guī)定應(yīng)該通過相關(guān)的具體條文體現(xiàn)，所以，不能用來認定駕駛?cè)说慕煌ㄊ路治龅缆方煌ò踩ǖ陌踩囁俚缆方煌ò踩ǖ谒氖l一款規(guī)定“機動車上道路行駛，不得超過限速標志標明的最高時速。在沒有限速標志的路段，應(yīng)當保持安全車速”。道路交通安全法實施條例第四十五條規(guī)定“機動車在道路上行駛不得超過限速標志、標線標明的速度。在沒有限速標志、標線的道路上，機動車不得超過下列最高行駛速度：(一)沒有道路中心線的道路，城市道路為每小時30公里，公路為每小時40公里;(二)同方向只有1條機動車道的道路，城市道路為每小時50公里，公路為每小時70公里”。道路交通安全法四十二

15、條二款規(guī)定“夜間行駛或者在容易發(fā)生危險的路段行駛，以及遇有沙塵、冰雹、雨、雪、霧、結(jié)冰等氣象條件時，應(yīng)當降低行駛速度”。道路交通安全法實施條例第四十六條規(guī)定“機動車行駛中遇有下列情形之一的，最高行駛速度不得超過每小時30公里，其中拖拉機、電瓶車、輪式專用機械車不得超過每小時15公里：(一)進出非機動車道，通過鐵路道口、急彎路、窄路、窄橋時;(二)掉頭、轉(zhuǎn)彎、下陡坡時;(三)遇霧、雨、雪、沙塵、冰雹，能見度在50米以內(nèi)時;(四)在冰雪、泥濘的道路上行駛時;(五)牽引發(fā)生故障的機動車時”。由以上的分析，道路交通安全法實施條例中的第四十五條和第四十六條，就是道路交通安全法第四十二條的具體規(guī)定，所以，

16、直接引用中華人民共和國道路交通安全法第四十二條認定交通事故責任是錯誤的。法的基本特征拒絕安全原則認定交通事故責任法具有不同于其他上層建筑現(xiàn)象的基本特征：(一)法是調(diào)節(jié)人們行為的規(guī)范。(二)法由國家制定或認可。(三)法規(guī)定人們的權(quán)利、義務(wù)、權(quán)力。(四)法由國家強制力保證實施。所以，法是由國家制定和認可的，是一種帶有強制性的行為規(guī)則，它規(guī)定了人們的權(quán)利和義務(wù)。法是調(diào)節(jié)人們行為的規(guī)范(規(guī)則)。實施道路交通安全法是為了“維護道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率”?！鞍踩笔橇⒎ǖ淖谥己湍康??！皺C動車駕駛?cè)藨?yīng)當遵守道路交通安全法律、法規(guī)的規(guī)定，按照操作規(guī)范安全駕駛、文明駕駛”是在強調(diào)立法的宗旨和目的。為了做到安全駕駛，相關(guān)的法律條文對安全行車作出了詳細的規(guī)定。所以，不能使用這樣的條文來認定交通事故責任。當?shù)缆方煌ò踩ㄒ约跋嚓P(guān)的法律法規(guī)中都沒有“具體”規(guī)定的行為成為了對交通事故發(fā)生起作用的行為時，我們是否能夠以此“行為”來認定當事人的交通事故責任呢?警察是國家機器，警察在法律授權(quán)范圍內(nèi)活動。警察的這種行為無疑超出了法律的授權(quán)。答案當然是否定的。法律呼喚規(guī)范的事故認定行為“很