國(guó)外的應(yīng)急管理現(xiàn)狀

1、二、國(guó)內(nèi)外研究概況及水平1、美國(guó)的應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制與應(yīng)急管理中的法律規(guī)范 美國(guó)應(yīng)急管理體制實(shí)行聯(lián)邦政府、州和地方三級(jí)反應(yīng)機(jī)制。美國(guó)最高應(yīng)急 管理機(jī)構(gòu)是國(guó)土安全局，原負(fù)責(zé)應(yīng)急事務(wù)的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA于2003年并入國(guó)土安全部，是其最大的部門(mén)之一。各州及大型城市的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)中都設(shè)有應(yīng)急運(yùn)行調(diào)度中心，為應(yīng)急工作 涉及到的各個(gè)部門(mén)和單位常設(shè)有固定的辦公場(chǎng)所，配備相應(yīng)的辦公、通訊設(shè) 施。一旦發(fā)生突發(fā)事件或進(jìn)入緊急狀態(tài)，各有關(guān)方面代表迅速集中到應(yīng)急運(yùn)行 調(diào)度中心，進(jìn)入各自工作狀態(tài)。調(diào)度中心根據(jù)需要實(shí)行集中統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，聯(lián) 合辦公，確保應(yīng)急工作反應(yīng)迅速、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。美國(guó)聯(lián)邦政府應(yīng)急管理是以減災(zāi)和緊急救

2、助法授權(quán)，按照聯(lián)邦緊急 響應(yīng)計(jì)劃部署開(kāi)展應(yīng)急管理工作的。聯(lián)邦緊急響應(yīng)計(jì)劃是由參加計(jì)劃的 27 個(gè)政府部門(mén)機(jī)構(gòu)共同簽署，各部門(mén)責(zé)任和任務(wù)在應(yīng)急計(jì)劃中得到明確界定。 當(dāng)計(jì)劃啟動(dòng)時(shí)，各有關(guān)部門(mén)即可直接按各自的職能分工采取協(xié)調(diào)行動(dòng)，形成了 協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！?9.11 ”后又出臺(tái)了使用軍事力量授權(quán)法、航空運(yùn)輸安 全法、國(guó)土安全法等相關(guān)法律，形成了一個(gè)比較完善的法律保障體系。2、日本的災(zāi)害情報(bào)通訊網(wǎng)絡(luò)體系與公民的自救意識(shí)及志愿行動(dòng)一般而言， 災(zāi)害情報(bào)的收集和對(duì)災(zāi)情變化的及時(shí)把握， 對(duì)制定救災(zāi)對(duì)策有著 重要的作用。 在全方位的災(zāi)害情報(bào)覆蓋方面， 日本政府建立了氣象防災(zāi)情報(bào)、 地 區(qū)氣象觀測(cè)情報(bào)、 河流流域情

3、報(bào)、 道路災(zāi)害情報(bào)等各種情報(bào)系統(tǒng)， 在順利地傳達(dá) 情報(bào)方面， 日本政府建立起連接國(guó)家機(jī)關(guān)的中央防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)， 連接全國(guó)消防機(jī)關(guān) 的消防防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)絡(luò)以及連接各地方政府防災(zāi)機(jī)關(guān)的都道府縣、 市街村防災(zāi)行政 無(wú)線網(wǎng)絡(luò)等，覆蓋全國(guó)的防災(zāi)專用通信網(wǎng)絡(luò)。日本是一個(gè)地震多發(fā)國(guó)家， 除了政府的高效危機(jī)管理能力之外， 民眾也具備 良好的災(zāi)害自救能力， 各社會(huì)團(tuán)體也體現(xiàn)出了高度的志愿者精神。 在鳳凰網(wǎng)的日 本震災(zāi)專題報(bào)道“日本何以處震'不驚”一文中，我們通過(guò)若干張圖片清晰地 看到，日本民眾在此次大震災(zāi)中所表現(xiàn)出來(lái)的冷靜、 謙讓、理性和忍耐等等精神 難能可貴。日本國(guó)民在自然特性和文化特征中培養(yǎng)出的堅(jiān)強(qiáng)和隱忍精

4、神， 實(shí)現(xiàn)了 日本人在大災(zāi)大難面前總能應(yīng)對(duì)有理、有序、有情、有力。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道在3月15日的一篇文章日本地震后的 N G O組織： 互通訊息訓(xùn)練有素中指出，地震發(fā)生后，日本各地近 3 萬(wàn)個(gè)民間組織開(kāi)始行 動(dòng)，按照災(zāi)后救援的步驟，廣泛號(hào)召募捐、建立網(wǎng)絡(luò)合作機(jī)制、協(xié)調(diào)捐助物資 和調(diào)動(dòng)志愿者。在史無(wú)前例的大災(zāi)難目前，日本民間組織仍然保持訓(xùn)練有素的 狀態(tài)。例如，日本海外災(zāi)難援助市民辦公室（ COD）E 是一個(gè)擁有豐富經(jīng)驗(yàn)的日 本民間災(zāi)難救助機(jī)構(gòu)，曾多次參與國(guó)際大災(zāi)難的救援，包括 2006年5月印尼爪 哇島大地震、 2007年 1 1月孟加拉颶風(fēng)、 2008年5月的緬甸納吉斯颶風(fēng)等。3、法國(guó)應(yīng)急管理

5、的屬地原則與中央配套的統(tǒng)籌調(diào)用 法國(guó)在理論上將應(yīng)急管理劃分為事前、事中、事后三個(gè)階段，根據(jù)分類管 理原則進(jìn)行分工。在非緊急狀態(tài)下，亦即在事前的風(fēng)險(xiǎn)管理和事后的恢復(fù)階 段，各專業(yè)部門(mén)按照其職能各司其職。專業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)本行業(yè)領(lǐng)域突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn) 防范工作。在緊急狀態(tài)下，內(nèi)政部負(fù)責(zé)危機(jī)的總體應(yīng)對(duì)工作。在出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī) 事件時(shí)，中央政府設(shè)立臨時(shí)部際聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)危機(jī)應(yīng)對(duì)工作，由總理負(fù) 責(zé)，內(nèi)政部具體牽頭與綜合協(xié)調(diào)，并承擔(dān)聯(lián)席會(huì)議辦公室職能。此時(shí)，內(nèi)政部 整合各專業(yè)部門(mén)資源和力量，統(tǒng)一應(yīng)對(duì)危機(jī)。在管理責(zé)任上，屬地管理為主，上級(jí)與下級(jí)共同分擔(dān)。雖然中央和地方都 有應(yīng)急管理職能，但在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的響應(yīng)職責(zé)上，法

6、國(guó)強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理以屬地 為主、分級(jí)響應(yīng)原則。市鎮(zhèn)長(zhǎng)和國(guó)家駐省專員對(duì)其所轄地區(qū)的公共安全負(fù)責(zé)， 首先對(duì)轄區(qū)內(nèi)突發(fā)事件進(jìn)行響應(yīng)和處置，在能力范圍內(nèi)無(wú)法應(yīng)對(duì)的情況下再請(qǐng) 求國(guó)家資源的支持。在實(shí)際運(yùn)行中，在地方層面，省是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的主體， 承擔(dān)著屬地管理責(zé)任，由國(guó)家駐省專員總負(fù)責(zé)。在出現(xiàn)重大突發(fā)事件時(shí)，駐省 專員在消防指揮官的協(xié)助下開(kāi)展應(yīng)急管理工作，可協(xié)調(diào)省內(nèi)的消防、警察等應(yīng) 急力量。在能力建設(shè)上各自承擔(dān)，中央配套并統(tǒng)籌調(diào)用。由于法國(guó)應(yīng)急救援工作主 要依托消防力量，其應(yīng)急救援能力建設(shè)也主要體現(xiàn)在消防隊(duì)伍的能力建設(shè)方 面。其中，職業(yè)消防員和志愿消防員屬于地方性救援力量。軍隊(duì)消防員主要負(fù) 責(zé)巴黎（陸軍）和

7、馬賽（海軍）的應(yīng)急救援以及參加國(guó)際救援。無(wú)論是地方消 防力量、軍隊(duì)消防力量，還是國(guó)家救援隊(duì)伍，出于應(yīng)對(duì)危機(jī)的需要，中央可以 在必要時(shí)按照分級(jí)響應(yīng)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和調(diào)度。4、我國(guó)的應(yīng)急管理現(xiàn)狀我國(guó)的應(yīng)急響應(yīng)一直采用“指揮一控制”模式，這也是我國(guó)的行政管理 制度決定的。在我國(guó)，不僅上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府有行政指導(dǎo)關(guān)系，政府對(duì)社會(huì) 資源也有綜合協(xié)調(diào)能力。例如，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法明確規(guī)定我國(guó)應(yīng)急管理體 質(zhì)的總體原則是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”其 中綜合協(xié)調(diào)權(quán)有兩層含義：一是政府對(duì)所屬各有關(guān)部門(mén)、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)各有 關(guān)政府、政府與社會(huì)各有關(guān)組織、團(tuán)體的協(xié)調(diào)。二是各級(jí)政府突發(fā)事件應(yīng)急管 理工

8、作辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行的日常協(xié)調(diào)。雖然我們也面臨同樣的問(wèn)題，即無(wú)論是在“南方雪災(zāi)”還是在“汶川地震”中，真正發(fā)揮了決定性救災(zāi)作用的也是軍 隊(duì)，這只能進(jìn)一步說(shuō)明“指揮一控制”模式的有效性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在災(zāi)害的突發(fā)初期屬地的非政府組織往往發(fā)揮重要作用， 非政府組織反應(yīng)迅速，靈活性高，資源動(dòng)員動(dòng)力強(qiáng)，不需要像官僚機(jī)構(gòu)那樣層層 審批。非政府組織可以關(guān)照到個(gè)體和家庭的特殊需求，比如心理健康服務(wù)等等。 在“南方雪災(zāi)”和“汶川地震”的應(yīng)對(duì)中涌現(xiàn)了大量的非政府組織，它們對(duì)政府 救災(zāi)起到了不可忽視的彌補(bǔ)作用。因此我們可以發(fā)現(xiàn)“指揮一控制”模式和合作 模式其實(shí)并不矛盾，前者強(qiáng)調(diào)政府系統(tǒng)內(nèi)的一元化指揮， 而后者則強(qiáng)調(diào)政

9、府資源 與社會(huì)資源的整合。此外，許多研究者認(rèn)為“指揮一控制”模式在巨災(zāi)初期是低 效的，在巨災(zāi)條件下權(quán)力是共享的，責(zé)任是分散的，資源是零散的，合作過(guò)程則 是必要的。因此“指揮一控制”與合作模式的融合比任何單一的應(yīng)急模式都要理 想。從這種角度看，中美兩國(guó)的應(yīng)急模式各有特色，應(yīng)互相學(xué)習(xí)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，對(duì) 于中國(guó)而言，應(yīng)該加強(qiáng)政府與非政府機(jī)構(gòu)的合作。同時(shí)，我市在突發(fā)事件應(yīng)急處置管理上的法律約束性還比較弱。即便應(yīng)急預(yù)案規(guī)定了各部相關(guān)責(zé)任人，但對(duì)于事件發(fā)生時(shí)不能及時(shí)發(fā)揮指揮權(quán)作用。 而交通 運(yùn)輸?shù)耐话l(fā)事件往往需要多部門(mén)聯(lián)合協(xié)作，加強(qiáng)屬地應(yīng)急力量建設(shè)與各部門(mén)協(xié) 調(diào)合作反應(yīng)能力建設(shè)，從法規(guī)上加強(qiáng)行使應(yīng)急指揮官權(quán)力

10、，使應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)急處 置具有可操作性和實(shí)效性。與鄰國(guó)的日本相比我國(guó)的應(yīng)急信管理息化平臺(tái)建設(shè)還比較緩慢，隨著我 國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化日益發(fā)展，城市交通建設(shè)不斷提速，對(duì)一座國(guó)際現(xiàn)代化大都市的應(yīng) 急管理信息化建設(shè)凸顯重要，對(duì)于突發(fā)事件的事前預(yù)防、預(yù)警，對(duì)減弱、減小突 發(fā)事件帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失、 人員傷亡起到至關(guān)重要的作用。 特別是對(duì)京津冀一體化 的城市應(yīng)急管理的信息共享、聯(lián)動(dòng)處置起到先機(jī)的效果。同時(shí)， 我們的應(yīng)急預(yù)案宣傳、 演練工作還不能起到實(shí)際效果， 對(duì)于公共突 發(fā)事件出現(xiàn)時(shí)的自我保護(hù)意識(shí)在市民當(dāng)中宣傳還不夠。還不能使絕大部分市民 掌握應(yīng)急救援知識(shí)、 應(yīng)急設(shè)施的使用。 與日本相比當(dāng)災(zāi)難來(lái)臨時(shí)我們的市民不會(huì) 像

11、他們一樣處亂不驚， 也還不能向日本民眾在大震災(zāi)中所表現(xiàn)出來(lái)的冷靜、 謙讓、 理性和忍耐等精神。在未來(lái)的城市交通運(yùn)輸發(fā)展期間， 各種交通模式共同為城市建設(shè)、 改善人 力生活發(fā)揮作用， 但同時(shí)也會(huì)帶來(lái)突發(fā)事件的多部門(mén)、 多領(lǐng)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急處 置管理要求，這也是我市交通運(yùn)輸行業(yè)需重點(diǎn)建設(shè)的方面。5、我市的應(yīng)急管理現(xiàn)狀天津市“十二五”期間 按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署 , 在天津市委、市政府直 接領(lǐng)導(dǎo)下 , 緊緊圍繞“一案三制”體系，以強(qiáng)化安全應(yīng)急能力建設(shè)為基礎(chǔ)，進(jìn)一 步提高應(yīng)急處置水平，進(jìn)一步完善公路交通預(yù)案體系。強(qiáng)化應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制建 設(shè)。建立公路應(yīng)急搶險(xiǎn)保通隊(duì)伍。推進(jìn)公路交通應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系建設(shè)。構(gòu)建 高速公路應(yīng)急救助網(wǎng)絡(luò)。從有關(guān)部門(mén)了解到，“十二五”期間，天津市公路設(shè)施總量將進(jìn)一步增 加，公路網(wǎng)基本完善。至“十二五”末，全市公路通車?yán)锍虒⑦_(dá)到16350 公里（ 高速公路 1350 公里、普通國(guó)省公路 2800 公里、農(nóng)村公路 12200 公里） 。天津 市路網(wǎng)管理平臺(tái)的建設(shè)將實(shí)現(xiàn)對(duì)高速公路、國(guó)省干線公路網(wǎng)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)點(diǎn)段基礎(chǔ) 設(shè)施和運(yùn)行環(huán)境的可視、可測(cè)、可控，提升應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮能力，力爭(zhēng)公路應(yīng)急 救援到達(dá)時(shí)間不超過(guò) 2 小時(shí)?！笆濉睍r(shí)期面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)-自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)加劇。公共衛(wèi)生不容忽視。事故災(zāi)難破壞 性增強(qiáng)。社會(huì)安全形勢(shì)嚴(yán)峻。工作挑戰(zhàn)