我國耕地規(guī)章制度存在地問題及政策選擇

1、我國耕地制度存在的問題及政策選擇我國農(nóng)村的土地承包制已經(jīng)實行 30 年了，農(nóng)村的經(jīng)濟社會面貌發(fā)生了極 大的變化。如何認識和解決耕地制度和經(jīng)營形式面臨的問題，以及如何進行政 策選擇，需要深入研究，并給予明確回答。一、農(nóng)戶耕地經(jīng)營規(guī)模太小是我國農(nóng)業(yè)的主要特點按照 2006 年全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我國有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶 2 億戶，住戶農(nóng) 業(yè)從業(yè)人員 3.42 億人。共有耕地 18.27 億畝（1.22 億公頃 ），戶均耕地 9.13 畝 （0.61 公頃 ）勞均 5.3 畝（0.36 公頃）。與世界其他國家按農(nóng)業(yè)人口人均耕地數(shù)量 比較，中國為 0.1 公頃，只是印度的 1/3 ，越南的 1/2 ，日本的

2、 1/12 ，韓國的 1/2 ，英國的近 1/60 ，美國的 1/300 。就規(guī)模來講，中國的戶均規(guī)模幾乎是世 界上最小的，而且一戶的耕地還分成好幾塊。經(jīng)營規(guī)模太小是中國農(nóng)業(yè)（主要是種植業(yè) ）的最主要特點，也是其存在的主要問題。耕地規(guī)模過小，導致在灌溉、排水、機耕、植保、農(nóng)田基本建設等方面， 農(nóng)戶很難獨立完成。分戶經(jīng)營實行 30 年了，但到現(xiàn)在，許多人對以上這些情 況并沒有清晰的認識。從開始分戶經(jīng)營以來，就有許多人大講什么“使農(nóng)民成 為獨立的生產(chǎn)經(jīng)營者”。其實，這不過是脫離實際的空想，尤其是使所有農(nóng)戶 都成為獨立的生產(chǎn)經(jīng)營者是完全不可能的。只有減少農(nóng)民，培養(yǎng)一批有文化、 有經(jīng)營管理能力的農(nóng)戶，

3、并且創(chuàng)造機制使那些離農(nóng)者的耕地不斷向這批農(nóng)戶手 中集中，才會逐步形成一批有獨立經(jīng)營能力的農(nóng)民。規(guī)模經(jīng)營過小帶來的問題是勞動生產(chǎn)率極低，在開放的條件下，我國大宗 作物 （主要是小麥、玉米、大豆、棉花這四種大宗農(nóng)產(chǎn)品 ）基本上沒有國際競爭力。小麥、玉米都是我國的主要糧食作物，大豆目前是最重要的油脂作物。耕 地規(guī)模過小關乎我國的糧食安全問題。二、當前耕地流轉比重很低據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司的數(shù)據(jù)， 2006 年全國農(nóng)村土地流轉面積 5551.2 萬畝，占 家庭承包耕地面積的 4.57% ，比 2005 年增加了 1.5% 。到 2007 年底，全國流 轉面積占承包耕地面積 5.2% ，比上年增加 0.7 個百

4、分點。耕地的轉包和流轉在 實行分戶承包之初就開始提倡。但幾十年了，與勞動力轉移的速度和比重相 比，差距甚大。目前，農(nóng)村勞動力中在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的有近 40% ，而耕地流轉 只占耕地面積的 5%左右，兩者相差 8 倍，而且大多數(shù)耕地流轉沒有促進規(guī)模 經(jīng)營。農(nóng)戶間的流轉占了整個流轉的 2/3 。而農(nóng)戶之間的流轉大多由于沒有集 體統(tǒng)一調(diào)整地塊，無法實現(xiàn)連片耕作，雖然就接包戶來講所種耕地面積有所增 加，但無法實現(xiàn)連片的機械耕作，所以這些轉移基本上與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提 高勞動生產(chǎn)率的方向無關。為什么耕地流轉的比重與農(nóng)民中農(nóng)轉非的比重相差很大，土地流轉的政策 意愿與實際結果相距很大？第一個原因是，土地是農(nóng)民

5、的基本社會保障。目前，絕大部分進城農(nóng)民工 都沒有得到與城市居民一樣的社會保障。近幾年，一些地方已經(jīng)開始給農(nóng)民工 繳納養(yǎng)老保險，但由于養(yǎng)老金賬戶在各省之間不能轉移，甚至在同一省內(nèi)也不 能轉移，所以，真正能享受到養(yǎng)老保險的農(nóng)民工很有限。失業(yè)保險絕大部分農(nóng) 民工也不能享受。目前政府有關部門正在考慮完善這方面的政策，但政策的頒 布和實施還將是一個緩慢的過程。所以，目前土地依然是農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)的 基本保障。這是耕地流轉慢的一個非常重要的原因。第二個原因是，在耕地轉包中沒有發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的應有功能。集體經(jīng) 濟組織在耕地流轉中的第一個功能是接受轉包耕地。 1984 年中央 1 號文件規(guī) 定：“社員在承包

6、期內(nèi)，因無力耕種或轉營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可 以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉 包?！?1987 年中央 5 號文件明確規(guī)定為：“長期從事別的職業(yè)，自己不耕種 土地的，除已有規(guī)定者外，原則上應把承包地交回集體，或經(jīng)集體同意后轉包 他人”。集體經(jīng)濟組織在耕地流轉中的第二個功能是調(diào)整地塊，使接包戶耕地 盡可能連片。農(nóng)戶間自由的轉包是無法實現(xiàn)連片耕作的，只有集體通過調(diào)整地 塊，才能實現(xiàn)這個目標。由于目前集體經(jīng)濟組織的這個功能沒有得到發(fā)揮，所 以，絕大部分農(nóng)戶之間的自由轉包不能連片，對規(guī)模經(jīng)營沒有太大的促進作 用。三、集體農(nóng)場和家庭農(nóng)場應成為規(guī)模經(jīng)營的主體搞規(guī)模

7、經(jīng)營的關鍵是要創(chuàng)造一種機制，使得離農(nóng)人口的耕地能夠不斷向繼 續(xù)務農(nóng)者集中，形成一種能夠使經(jīng)營規(guī)模不斷擴大的制度。耕地規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)營方式有如下幾種：一是公司型種植農(nóng)場 （日本叫私法人 經(jīng)營的農(nóng)業(yè)企業(yè) ），這其中應該包括以雇工經(jīng)營為主的種植大戶。按農(nóng)業(yè)部的數(shù) 字在流轉耕地中公司經(jīng)營的占 36.1% ，按此推算，占到全國耕地面積的 1.88% 。也可以說公司型種植農(nóng)場目前已經(jīng)占了全國耕地面積的 1.5-2% 。二是 集體農(nóng)場，即由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)場。就全國講，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)集體 經(jīng)濟實力較強的村存在集體經(jīng)營的農(nóng)場。另外，近幾年在黑龍江地區(qū)也發(fā)展了 一批集體統(tǒng)一經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)場，當?shù)胤Q為農(nóng)機合

8、作社。估計全國集體農(nóng)場 的經(jīng)營面積不到耕地的 1% 。三是家庭農(nóng)場，在集體經(jīng)濟組織的幫助下，農(nóng)戶 家庭形成大規(guī)模連片經(jīng)營，并且以自己家庭的勞動力為主進行機械化耕作。目 前，除了在東北地區(qū)，尤其是黑龍江有一定數(shù)量外，其他地方很少。筆者估 計，家庭農(nóng)場的占地面積達不到 1% 。按以上三種規(guī)模經(jīng)營形式算，在全國，土地規(guī)模經(jīng)營中已經(jīng)形成了以公司 制企業(yè)經(jīng)營為主的局面。在世界上大多數(shù)國家的農(nóng)業(yè)都實行家庭經(jīng)營制度。例如在日本，私人公司 一直被限制進入農(nóng)業(yè)領域，原因在于：第一，在耕地面積較少的生產(chǎn)條件下， 即使公司管理和資本運用的很好，也很難獲得利潤，除非不考慮環(huán)境因素，進 行破壞性經(jīng)營；第二，股份公司參與

9、農(nóng)業(yè)的真正目的是為了獲得土地，然后想 方設法將農(nóng)業(yè)用地轉化為非農(nóng)使用，如開發(fā)房地產(chǎn)、建廠房和其它休閑設施， 以獲取利潤。中國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營難道要走公司化經(jīng)營的道路嗎？筆者認為，中 國的這些公司制農(nóng)場之所以可以生存，并不是由于其經(jīng)濟效益高。而是因為： 一方面，目前農(nóng)戶沒有這么大的資金實力來興辦這類企業(yè)；另一方面，這類農(nóng) 業(yè)企業(yè)與非農(nóng)企業(yè)不同，目前都不承擔職工的社會保險等費用，這大大降低了 企業(yè)的成本。我國在推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程中，應當遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)律，鼓勵發(fā)展集體 農(nóng)場和家庭農(nóng)場。四、應當發(fā)揮耕地集體所有制在規(guī)模經(jīng)營中的優(yōu)勢筆者認為，耕地私有化對農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和耕地規(guī)模經(jīng)營不會有任何促進作 用。首先

10、，實行耕地私有，所有者不會對土地有更多的長期投入。所謂對耕地的長期投入，一方面是農(nóng)田水利建設方面的投入，另一方面是 有機肥的投入。農(nóng)田水利建設，包括平整土地 （包括修梯田等 ）、興建小型水利 設施等。沒有集體的統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織，農(nóng)田水利建設是不可能實施的。在實行耕 地私有化，且一戶平均只有幾畝地的情況下，即使是一些農(nóng)戶有想法、有實 力，也基本上無法進行這項工作，因為這些工程都會涉及別人的耕地。再看有 機肥的使用。即使美國等實行耕地私有的發(fā)達國家，農(nóng)場主也不施用有機肥。 因為農(nóng)牧結合的農(nóng)場只占很少比重，其他農(nóng)場沒有有機肥。目前我國絕大多數(shù) 農(nóng)戶都不飼養(yǎng)牲畜，大多數(shù)農(nóng)戶不經(jīng)營養(yǎng)殖業(yè)，根本沒有有機肥的原

11、料。替代 有機肥的是秸稈還田，這項措施在美國等國家已經(jīng)普及多年，對土壤有機質(zhì)的 保護有很好的效果。但我國平均耕地規(guī)模太小，一家一戶搞秸稈還田是不可能 的。在這種條件下，既使土地私有化也不會促進秸稈還田。所以，關于在中國 實行土地私有會增加對耕地的長期投入，這不過是一些人的主觀臆想，根本沒 有可靠的事實根據(jù)。其次，在私有制下無法一直堅持耕者有其田的原則。由耕作者擁有自己耕種的土地，這是調(diào)動農(nóng)民積極性的根本手段。但從世 界農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史過程看，在土地私有的條件下，無法一直堅持實行耕者有其 田的原則。美國、日本農(nóng)業(yè)在土改后的發(fā)展歷史都可以證明這點。在土地改革完成之后， 1952 年日本頒布了土地法，

12、該法第一條規(guī)定： “農(nóng)地由耕作者本人所有是最為適當?shù)摹保哂衅涮锸侨毡就恋胤ǖ幕?本宗旨。但日本在 1970 年對農(nóng)地法修改之后，就逐步放棄了耕者有其田 的原則。因為規(guī)模較大的那些“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”都是以租地為主進行生產(chǎn)的，這 些耕作者并不是全部耕地的所有者。要鼓勵土地流轉，鼓勵土地租賃，就只有 放棄耕者有其田的原則。美國也在土地私有制下經(jīng)歷了實行耕者有其田，到放棄耕者有其田的歷史 變化過程。美國的農(nóng)地自有率，在 19 世紀前期占 95% 以上，到 20 世紀初為 50%以上， 1990 年以前還有 30%以上，到 1999 年只有 25.6% 了。農(nóng)場主主 要依靠租用別人的土地進行經(jīng)營。美國的

13、歷史也證明，在土地私有制下無法堅 持耕者有其田的制度。第三，土地私有不利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。有不少學者認為，耕地沒有實行私有、產(chǎn)權不清是限制土地流轉的根本因 素。但從日本和我國臺灣省的經(jīng)驗看并非如此。日本自 60 年代以后一直鼓勵 通過土地的買賣促進規(guī)模經(jīng)營，但效果極為不理想。根本原因是農(nóng)民不愿意賣 地。因為地價上漲很快，農(nóng)民更愿意把土地當作資產(chǎn)保留，而不愿意出售。在臺灣，從 1962 年起搞了兩次土地改革，都以擴大經(jīng)營規(guī)模為目標，但成效不 大，僅僅有 7.84% 的農(nóng)戶放棄了土地所有權。原因是買賣雙方都不愿意。賣方 認為：土地為祖遺財產(chǎn)，不可輕易處分；土地不賣，留著只會漲價；萬一子女 在都市失業(yè)

14、，回來有地可種，耕地等于保險金。買方認為：農(nóng)業(yè)收益不高，買 地無利可圖；地價昂貴，不堪負擔，借款買地，得不償失。所以，如果大陸也 實行土地私有，不僅不會促進耕地所有權的轉移，還會成為耕地集中的障礙。在我國，土地集體所有是有法律保障的制度。筆者認為，應該利用其優(yōu) 勢，使其在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中發(fā)揮積極的作用。在我國實行分戶承包制以后， 一些日本農(nóng)經(jīng)學者認為，在堅持土地集體所有的條件下，中國在規(guī)模經(jīng)營的道 路上可能將比日本更順利。土地集體所有將更有利于實行耕者有其田的原則， 并且在集中離農(nóng)者耕地的手段方面，比實行土地私有制有更多有效辦法。我國 如果能發(fā)揮這種制度優(yōu)勢，會在城市化、工業(yè)化的過程中，更有效

15、地把耕地集 中給那些繼續(xù)務農(nóng)者，可能在我們這個人均耕地很少的國家中，創(chuàng)造一種有效 的逐步實現(xiàn)耕地規(guī)模經(jīng)營的模式。五、耕地實現(xiàn)流轉后要注重維護耕作者的權益剛實行分戶承包時，承包權與使用權、承包者與耕作者是統(tǒng)一的?，F(xiàn)有的 政策也主要強調(diào)保護耕地承包者的權益。隨著城市化步伐的加快和城鄉(xiāng)分割格 局的改變，兩權分離、兩者分離的情況將日益增加。單單維護承包者利益的政 策，不等于保護耕作者的利益，并且可能會加劇出租、轉包土地的不穩(wěn)定和耕 作者利益的受損。耕作者是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者，我們的政策必須以調(diào)動耕作者的 積極性為目標和出發(fā)點。只有保護耕作者利益，才能調(diào)動耕作者積極性，才有 利于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。保護耕作

16、者利益，首先要促進耕地向務農(nóng)者手中集中。要完善進城落戶農(nóng) 民交回耕地的制度。在戶籍制度及相應配套制度改革后，滿足四個條件（轉為城市戶口或者是轉移到城市居住、有穩(wěn)定的就業(yè)、已經(jīng)享有城市居民的社會保障待遇、已經(jīng)不再耕種土地 ）的進城落戶農(nóng)民，應該交回承包耕地。其次，要鼓勵 離農(nóng)者放棄耕地，對放棄耕地者給予獎勵對已經(jīng)取得城市社保者應實行以社保 換地租的辦法。我國農(nóng)戶規(guī)模太小，即使達到最低合理耕作面積，租用耕地也 要占總面積的 90% 以上，耕作者地租負擔過重。由于我國還難以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一 的社保制度，所以可對進城后享受社保，但還無法放棄承包權者實行以社保換 地租的辦法。第三，必須對出租、轉包耕地的期限

17、、合同內(nèi)容等有詳細的管理 規(guī)定，切實保護耕作者利益。對地租要有上限規(guī)定，對出租者收回耕地要有嚴 格限定。六、完善和加強農(nóng)村雙層經(jīng)營制度在分戶經(jīng)營成為主體經(jīng)營形式之后，從 80 年代初開始一直有一種爭論， 即：是把聯(lián)產(chǎn)承包、雙層經(jīng)營作為一種制度確立起來，還是實行徹底的分戶經(jīng) 營體制？當時的中央決策者，尤其是當時的農(nóng)村政策主要制定單位，主張完善 聯(lián)產(chǎn)承包制的雙層經(jīng)營體制。這種主張體現(xiàn)在當時一系列的中央有關農(nóng)村政策 的文件中。如， 1986 年中央 1 號文件指出了集體統(tǒng)一經(jīng)營層次存在的必要 性：“一家一戶辦不好或不好辦的事”應該由集體經(jīng)營層次來承擔。 1991 年的 十三屆八中全會決議更是明確提出：“雙層經(jīng)營體制，作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟 組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實完善”。雖然中央文件對雙層經(jīng)營體制有了概括性的規(guī)定，但是長期沒有相關法 律，因而缺乏有效的法律規(guī)范和保護。 20 世紀 90 年代中期，村辦集體企業(yè)基 本上實行了轉制，成為了私人企業(yè)，集體經(jīng)營層次所賴以發(fā)揮作用的基礎被摧 毀。在第二輪土地承包中，大部分地方取消了集體留存的機動地，這樣村集體 經(jīng)濟組織基本上沒有了收入。在農(nóng)業(yè)稅取消后，連與農(nóng)業(yè)稅一起收繳的集體提 留也無法存在。 1999 年憲法修改使“統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”載入憲法，但 此時，還在實行雙