集體土地所有權(quán)的缺陷及完善對(duì)策

1、集體土地所有權(quán)的缺陷及完善對(duì)策我國(guó)土地的社會(huì)主義公有制，包括全民(即國(guó)家)所有制和農(nóng)民集體所有制。農(nóng)村合作化以后，由于集體土地所有體制的幾經(jīng)變化，各種形式的農(nóng)民集體所有并存，且有的界限不清。隨著改革開放的深入發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，土地作為資源和資產(chǎn)的重要作用日益凸現(xiàn)。為了應(yīng)對(duì)實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)和對(duì)外開放后出現(xiàn)的新形勢(shì)，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)土地管理的立法。故綜觀所有土地問(wèn)題的立法，行政性的保護(hù)國(guó)有土地所有權(quán)的法律法規(guī)居多，而經(jīng)濟(jì)性的保護(hù)集體土地所有權(quán)的法律法規(guī)相對(duì)不足，致使在集體土地所有權(quán)方面存在諸多法律缺陷。為滿足農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，必須進(jìn)一步健全以完善農(nóng)民集體土地所有權(quán)為主要內(nèi)容的集體土地

2、法律制度。一、集體土地所有權(quán)的缺陷1.性質(zhì)模糊在人民公社時(shí)期，政社合一的體制使集體組織具有雙重屬性，集體土地所有權(quán)的性質(zhì)模糊不清。過(guò)去，人們一提到集體土地所有權(quán)性質(zhì)問(wèn)題，大只在于說(shuō)明它與國(guó)有和私有的區(qū)別，至于土地所有權(quán)的主體、內(nèi)部結(jié)構(gòu)及實(shí)現(xiàn)形式，則很少有人問(wèn)津。實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)后，這個(gè)問(wèn)題才逐漸引起重視。近幾年來(lái)，學(xué)者們對(duì)集體土地所有權(quán)性質(zhì)發(fā)表了各種不同的觀點(diǎn)，其中具有代表性的有三種：第一，集體所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟(jì)組織”享有的單獨(dú)所有權(quán);第二，集體土地所有權(quán)是一種新型的總有，集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)(土地)享有占有、使用和收益權(quán)，并且依法按平等、自愿原則來(lái)行使對(duì)集體土地的所有權(quán);第三，集體所有權(quán)

3、是“個(gè)人化與法人化的契合”，集體財(cái)產(chǎn)(土地)為集體組織法人所有，而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)。(注：參見(jiàn)溫世揚(yáng)：集體所有土地諸物權(quán)形態(tài)剖析，中國(guó)法學(xué)會(huì)民法學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)98西安年會(huì)學(xué)術(shù)研討會(huì)論文。)根據(jù)土地管理法和有關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)村依法屬于集體所有的土地歸“農(nóng)民集體”所有，由“集體經(jīng)濟(jì)組織”或村民委員會(huì)或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理?？梢?jiàn)，集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)經(jīng)濟(jì)單位，即凡資產(chǎn)屬于集體所有的從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的組織均可稱為集體經(jīng)濟(jì)組織，而以土地所有權(quán)為核心的“農(nóng)民集體”-分為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村內(nèi)的“農(nóng)民集體”，并且在一個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組的區(qū)域內(nèi)，這種對(duì)應(yīng)的“農(nóng)民集體”只能有一個(gè)?！凹w經(jīng)濟(jì)組

4、織”則無(wú)對(duì)應(yīng)關(guān)系，一個(gè)“農(nóng)民集體”可以有多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織。所以，以上第一種觀點(diǎn)認(rèn)為集體土地所有權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織享有，既不符合當(dāng)前的實(shí)際，也不符合現(xiàn)有法律的規(guī)定。第二、第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，集體組織成員的權(quán)利和集體組織的權(quán)利都是集體土地所有權(quán)的組成部分，這一點(diǎn)值得肯定。第二種觀點(diǎn)注意到了集體成員的權(quán)利，忽略了集體組織的權(quán)利，“總有”的權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)，故有不足之處。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為集體土地所有權(quán)應(yīng)由集體法人組織享有。集體組織是不是法人和應(yīng)不應(yīng)該成為法人值得討論。目前，法律尚無(wú)明確規(guī)定。但應(yīng)指出集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)(土地)享有的只是社員權(quán)而非股權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，“農(nóng)民集體所有權(quán)的主體就是一定組織范圍內(nèi)的全體農(nóng)

5、民”?！稗r(nóng)民集體”既非個(gè)人，也非法人，不是一種獨(dú)立的民事主體，不能作為人格者享有土地所有權(quán)。(注：見(jiàn)韓松：我國(guó)農(nóng)民集體所有權(quán)的實(shí)質(zhì)，法律科學(xué)92年第1 期;我國(guó)農(nóng)民集體所有權(quán)的享有形式，法律科學(xué)93年第3期。 )即認(rèn)為，集體土地所有權(quán)是一種抽象的權(quán)利，不是具體的，實(shí)實(shí)在在的權(quán)利。這種觀點(diǎn)雖然反映了當(dāng)前“農(nóng)民集體”和集體土地所有權(quán)現(xiàn)狀，但無(wú)助于解決業(yè)已存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)，“農(nóng)民集體”不是一個(gè)抽象的名詞，而是一種能按章程或規(guī)則行使權(quán)利的組織形式。在“農(nóng)民集體”中每個(gè)成員的權(quán)利是平等的，如對(duì)集體土地享有平等的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體成員的權(quán)利是集體

6、所有權(quán)的組成部分，全體成員大會(huì)是集體的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。但是，集體中的成員不能以個(gè)人身分享有和行使集體所有權(quán)，對(duì)集體土地和其他財(cái)產(chǎn)不享有可分割的特定份額。所以，集體所有既不同于個(gè)人所有基礎(chǔ)上的共有，也不同于股份制基礎(chǔ)上的法人所有。對(duì)集體土地所有權(quán)作此理解，符合民法通則第74條“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有”和第78條“共同共有人對(duì)共有財(cái)產(chǎn)享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)”以及共同共有人不得要求將共有的財(cái)產(chǎn)分出或者轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。集體土地所有權(quán)性質(zhì)的模糊，是集體土地所有權(quán)弱化的原因與表現(xiàn)，其直接后果將進(jìn)一步導(dǎo)致對(duì)土地?zé)o人負(fù)責(zé)。2.主體虛位集體土地所有權(quán)的主體和集體土地的所有權(quán)的行使，是集體土地所有權(quán)的表

7、現(xiàn)形式。鑒于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，雖然在征求意見(jiàn)的過(guò)程中反映較多，但新頒布的土地管理法對(duì)此沒(méi)有作出更加明確、具體的規(guī)定，對(duì)原規(guī)定基本上未作大的改動(dòng)。該法第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！蓖薷那氨容^，增加了已經(jīng)屬于村內(nèi)農(nóng)民集體所有的，可由村民小組經(jīng)營(yíng)、管理的規(guī)定。刪去了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”作為集體經(jīng)濟(jì)組織主要形式的規(guī)定，對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村內(nèi)農(nóng)民集體的次序作了調(diào)

8、整。從這條規(guī)定中可以明確三點(diǎn)：一是集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體;二是農(nóng)民集體有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村內(nèi)的農(nóng)民集體之分;三是集體所有的土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。尚不明確的亦有三點(diǎn)：其一，農(nóng)民集體可否對(duì)土地直接進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、管理;其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或村民小組對(duì)農(nóng)民集體土地的經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)是什么性質(zhì)的權(quán)利，這種權(quán)利是通過(guò)委托取得的還是授權(quán)取得的;其三，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村內(nèi)的農(nóng)民集體，這三種權(quán)利主體之間是什么關(guān)系?由于以上原因，實(shí)踐中碰到不少困難。例如，“農(nóng)民集體”一方面是集體土地所有權(quán)主體，另一方面又不能直接從事經(jīng)營(yíng)、管理，這違反了財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的法律原則?；蛟S有人會(huì)

9、說(shuō)“農(nóng)民集體”不是具體的經(jīng)濟(jì)組織，故不能經(jīng)營(yíng)、管理。而作為社區(qū)群眾自治組織的村民委員會(huì)、村民小組為什么又可以對(duì)集體土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、管理呢?又如，1962年制定的人民公社60條規(guī)定“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有”。這一格局后來(lái)在多數(shù)地方變化不大。實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)和廢除人民公社以后，就其范圍而言，與公社對(duì)應(yīng)的是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府，與大隊(duì)對(duì)應(yīng)的是村民委員會(huì)，與生產(chǎn)隊(duì)對(duì)應(yīng)的是村民小組。所以，現(xiàn)在集體土地大多數(shù)實(shí)際上屬于村內(nèi)的農(nóng)民集體所有。為了尊重歷史，在立法上仍舊保留了“三級(jí)所有”的形式。但又突出了村農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的重要主體的地位。(注：見(jiàn)民法通則第74條，農(nóng)業(yè)法

10、第11條，土地管理法第10條。)在集體土地確權(quán)登記發(fā)證時(shí)，許多地方由省級(jí)人民政府作出規(guī)定：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的土地只確認(rèn)使用權(quán)并發(fā)放使用權(quán)證，不發(fā)所有權(quán)證，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府代管;村及村內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地，統(tǒng)一由村民委員會(huì)申請(qǐng)登記，所有權(quán)證發(fā)給村民委員會(huì)，只是要求在所有權(quán)證上備注村民小組實(shí)際占有的范圍和數(shù)量。在實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)時(shí)，統(tǒng)一規(guī)定村民委員會(huì)為發(fā)集體土地的包方。這種名不正、言不順的作法，一方面造成了集體土地所有權(quán)主體的缺位或錯(cuò)位，另一方面也違背了民事主體法律地位平等的原則。再如，由于“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制原因和“一大二公”的思想原因，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)農(nóng)民集體之

11、間的關(guān)系一直不清楚。有的學(xué)者根據(jù)民事法律的一般原理，指出以土地為核心的農(nóng)民集體，不僅各集體之間地位獨(dú)立、權(quán)利平等，即使與作為國(guó)有土地所有權(quán)主體的國(guó)家，其地位和權(quán)利也應(yīng)該是平等的。這無(wú)疑是正確的。但也有人對(duì)不同的農(nóng)民集體作這樣的理解：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體是指本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)的全體農(nóng)民;村農(nóng)民集體是指本村(村民委員會(huì))范圍內(nèi)的全體農(nóng)民;村內(nèi)的農(nóng)民集體是指本村民小組范圍內(nèi)的全體農(nóng)民。并且由此得出結(jié)論：現(xiàn)在的三種農(nóng)民集體之間存在著包涵、從屬關(guān)系。農(nóng)民集體的主體是農(nóng)民，各集體之間的利益關(guān)系是一致的。所以，小范圍的集體應(yīng)服從大范圍的集體。甚至有的學(xué)者還認(rèn)為農(nóng)民集體組織之間存在上下級(jí)關(guān)系。(注：王衛(wèi)國(guó)：中國(guó)土地

12、權(quán)利研究第116頁(yè)，第98頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年5月出版。 )這種認(rèn)識(shí)在農(nóng)村工作干部中表現(xiàn)得尤為明顯。這實(shí)際上已躍進(jìn)了農(nóng)民集體“越大越公”，和必須由低級(jí)向高級(jí)過(guò)渡的老路。在此還需要提一下的是，1986年制定的民法通則第74條中只規(guī)定了村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的主體，而隨后制定的土地管理法、農(nóng)業(yè)法中均規(guī)定村內(nèi)各農(nóng)民集體亦可為集體土地所有權(quán)主體。二者之間的沖突，至今未在立法上加以協(xié)調(diào)。3.權(quán)能不全土地所有權(quán)是一種特殊的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，但仍具有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本特征。我國(guó)民法通則第71條規(guī)定財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利“，換句話說(shuō)，占有

13、、使用，收益和處分是所有權(quán)的主要權(quán)能。土地是”一切生產(chǎn)和一切生存的源泉“，(注：馬克思恩格斯選集第二卷，第109頁(yè)。 )對(duì)人類的生存與發(fā)展有著特別重大的意義，所以，古今中外的國(guó)家無(wú)不十分重視對(duì)土地資源的利用與管理，對(duì)所有權(quán)人的權(quán)利作出適當(dāng)?shù)南拗啤Ｎ覈?guó)人口眾多，土地資源稀缺。國(guó)家對(duì)國(guó)有土地和集體所有的土地均實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)政策。新的土地管理法規(guī)定，為了合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，國(guó)家實(shí)行土地利用總體規(guī)劃制度，土地用途管制制度，耕地特殊保護(hù)制度和土地執(zhí)法監(jiān)察制度。所以，集體土地所有權(quán)是受限制的所有權(quán)。這種限制是必要的，但是不能忽視，在現(xiàn)在的有關(guān)土地問(wèn)題的法律法規(guī)中，對(duì)集體土地所有權(quán)限制性規(guī)定明確具體

14、，而保護(hù)性規(guī)定相對(duì)模糊、抽象。在使用權(quán)和收益權(quán)方面，明顯地存在以管理權(quán)排斥、替代所有權(quán)的現(xiàn)象。通過(guò)承包合同取得集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，在逐漸建立起來(lái)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，本應(yīng)享有根據(jù)合同的約定和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，自主合理使用土地和爭(zhēng)取最大收益的權(quán)利。然而在不少基層人民政府常常以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，用行政命令的方式，把國(guó)家保護(hù)農(nóng)民利益為基本出發(fā)點(diǎn)的指導(dǎo)性計(jì)劃，變成損害農(nóng)民利益的指令性計(jì)劃，強(qiáng)行要求或者禁止農(nóng)民從事某些屬于自主經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。當(dāng)前，使用權(quán)和收益權(quán)是集體土地所有權(quán)的兩項(xiàng)最為重要的權(quán)能，如果不能保證切實(shí)享有，與農(nóng)民生存權(quán)休戚相關(guān)的集體土地所有權(quán)將失去存在的價(jià)值。此外，農(nóng)民因承包經(jīng)營(yíng)

15、集體土地而承擔(dān)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))統(tǒng)籌的款項(xiàng)中，亦部分含有以行政權(quán)力參與農(nóng)民收益分配的性質(zhì)。集體土地使用權(quán)還應(yīng)包括使用權(quán)人有依法有償進(jìn)行出讓和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，但由于缺少可操作的規(guī)定，實(shí)踐中這一權(quán)利也難以行使。1988年12月修訂的土地管理法第2 條中曾規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。1993年7月制定的農(nóng)業(yè)法第13條第2款規(guī)定”在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)讓所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者?！叭欢瑖?guó)務(wù)院一直未能制定集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法，在新的土地管理法中則只規(guī)定”土地使用權(quán)可以依

16、法轉(zhuǎn)讓“，是否要制定”具體辦法“未作規(guī)定。依據(jù)法律規(guī)定，取得集體土地使用權(quán)的主體包括個(gè)人或者單位。取得集體土地使用權(quán)的途徑主要有：(1 )本集體組織成員通過(guò)簽訂承包經(jīng)營(yíng)合同無(wú)償取得農(nóng)用土地使用權(quán)和按規(guī)定取得的宅基地使用權(quán);(2 )本集體組織以外的單位或者個(gè)人，通過(guò)簽訂承包經(jīng)營(yíng)合同有償取得的集體土地的使用權(quán);(3)單位或個(gè)人通過(guò)拍賣、招標(biāo)、 協(xié)議等方式有償取得的集體所有的”四荒“地使用權(quán)。另外，國(guó)家交由集體使用的國(guó)有土地的使用權(quán)，亦可通過(guò)上述辦法轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。理論界普遍認(rèn)為，無(wú)償取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(等于社員權(quán)加使用權(quán))，因具有社會(huì)保障性質(zhì)，應(yīng)限制或禁止轉(zhuǎn)讓，但可在本集體組織成員間轉(zhuǎn)包;凡有償取得的土

17、地使用權(quán)，使用權(quán)人可以依法轉(zhuǎn)讓。目前，集體土地使用權(quán)不能正常進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包，不但使用權(quán)人的權(quán)益受到限制，土地資源作用的發(fā)揮也受到影響。在集體土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能中，受到限制最多的莫過(guò)于分權(quán)。集體土地所有權(quán)不能交易，也不能轉(zhuǎn)讓(國(guó)家征用者除外)。根據(jù)憲法和土地管理法規(guī)定，“國(guó)家為公共利益的需要”，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用，征用后轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。實(shí)踐證明，國(guó)家征用的土地實(shí)際上只有一部分用于“公共利益的需要”，而其他部分則用于商業(yè)性目的。統(tǒng)統(tǒng)視為“公共利益的需要”，至少有兩大弊端：一是容易助長(zhǎng)多征、亂征集體土地之風(fēng);二是嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民集體的利益。前些年不少地方政府大搞“以地生財(cái)”，政府將低價(jià)征

18、用來(lái)的土地，高價(jià)出讓給商家、企業(yè)使用，或者用地人給政府某些好處后低價(jià)使用，在這里政府充當(dāng)了合伙人的角色。另外，現(xiàn)有規(guī)定對(duì)被征用的土地，只給少量的地力、地上損失補(bǔ)償費(fèi)和失去土地人口的安置費(fèi)，不包括土地本身的價(jià)格。實(shí)際上只承認(rèn)集體土地使用權(quán)的存在，而否認(rèn)了集體土地(財(cái)產(chǎn))所有權(quán)的存在。二、完善集體土地所有權(quán)的對(duì)策1.明確集體土地所有權(quán)改革的價(jià)值取向關(guān)于集體土地所有權(quán)制度的改革，80年代以來(lái)，理論戰(zhàn)線和實(shí)際工作部門不斷提出各種主張：(注：王衛(wèi)國(guó)：中國(guó)土地權(quán)利研究第116頁(yè)，第98頁(yè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年5月出版。)(1 )取消集體土地所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化;(2)取消集體土地所有權(quán)， 實(shí)

19、行農(nóng)村土地私有化;(3)部分取消集體土地所有權(quán)， 實(shí)行農(nóng)村土地的國(guó)家所有、集體所有和農(nóng)民私人所有三者并存或者集體所有和農(nóng)民私人所有二者并存;(4)保留集體土地所有權(quán)， 實(shí)行農(nóng)村土地使用制度的改革。我國(guó)土地資源有限，人多地少的矛盾突出。據(jù)悉，目前我國(guó)人均占有耕地僅為世界人均數(shù)3.75畝的47%。土地制度是社會(huì)制度的基礎(chǔ)。在我國(guó)歷史上，土地所有權(quán)制度的變革曾引起過(guò)社會(huì)的激烈的振蕩，甚至政權(quán)的更迭，所以，土地制度的改革必須慎之又慎。印度實(shí)行土地私有制后，結(jié)果農(nóng)民的土地不斷被兼并，失去土地的農(nóng)民擁入城市，流落街頭，社會(huì)矛盾叢生。這種狀況，我們應(yīng)當(dāng)引以為戒。因?yàn)樯狭星叭N主張均涉及集體土地所有權(quán)制度的改

20、革，所以在修改土地管理法時(shí)未予考慮，而是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，適度加強(qiáng)了集體土地使用權(quán)的規(guī)定。對(duì)于如何完善集體土地所有權(quán)和使用權(quán)，學(xué)者們的見(jiàn)解又有所不同。有的認(rèn)為，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況決定了農(nóng)村土地制度改革必須先建立相對(duì)完善的土地使用權(quán)制度，在此基礎(chǔ)上才有條件完善土地所有權(quán)制度。(注：皮純協(xié)：新土地管理法理論與適用第102頁(yè)， 中國(guó)法制出版社1999年1月出版。)筆者則認(rèn)為， 完善所有權(quán)制度比完善使用權(quán)制度更為重要。所有權(quán)和使用權(quán)在地位上存在從屬性，即后者從屬于前者，前者決定后者。改革開放以來(lái)，在集體土地立法上就存在管理權(quán)優(yōu)位于所有權(quán)的現(xiàn)象，已經(jīng)導(dǎo)致在一些地方以行政權(quán)排擠、代替所有權(quán)的不良結(jié)果。若

21、循先完善使用權(quán)后完善所有權(quán)的思路立法，同樣會(huì)不可避免地出現(xiàn)上述情況。那時(shí)，要完善所有權(quán)，難度會(huì)更大。所以二者應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行。2.改革農(nóng)民集體組織形式前文已經(jīng)論及，不少學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行法律法規(guī)中所提到的“農(nóng)民集體”和“集體經(jīng)濟(jì)組織”是兩個(gè)不同的概念，前者為享有集體范圍內(nèi)土地所有權(quán)的唯一組織，后者為不特定的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，只對(duì)屬于本經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)享有權(quán)。二者的混淆是造成集體土地所有權(quán)不清的關(guān)鍵所在。改革農(nóng)民集體組織(集體土地所有權(quán)主體)，可以著重從兩個(gè)方面進(jìn)行：(1)在修改民法通則或制定民法典時(shí)， 統(tǒng)一規(guī)定“農(nóng)民集體組織”為集體土地所有權(quán)的主體，具有法人資格。在此順便說(shuō)明一下，對(duì)集體土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、管理的“集體

22、經(jīng)濟(jì)組織”、村民委員會(huì)或村民小組，是否具有法人資格，現(xiàn)有法律未予明確。按常理，村民委員會(huì)和村民小組均為群眾自治組織，不具有法人資格。而不論何種性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織是否具有法人資格，則不宜由法律來(lái)規(guī)定，應(yīng)通過(guò)工商登記來(lái)認(rèn)定。建議制定農(nóng)民集體組織規(guī)則(或章程)(其名稱可以是××經(jīng)濟(jì)(或資產(chǎn))管理委員會(huì)，或者其他適合的名稱)，規(guī)定農(nóng)民集體組織的性質(zhì)、組成、職責(zé)、權(quán)限以及行使權(quán)利的原則、程序等。使集體土地所有權(quán)主體明晰，行使權(quán)利有現(xiàn)實(shí)的組織形式和規(guī)范的運(yùn)作程序。(2 )將目前的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村內(nèi)的三種農(nóng)民集體所有改為一種，即村農(nóng)民集體所有或曰村民委員會(huì)范圍內(nèi)的全體農(nóng)民共同共有。理由有三：

23、其一是“三級(jí)所有”的體制早已過(guò)時(shí)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村內(nèi)的農(nóng)民集體所有大多數(shù)都已名存實(shí)亡;其二是村農(nóng)民集體所有規(guī)模比較適合當(dāng)前農(nóng)村的生產(chǎn)力水平和組織管理水平，村黨支部和村民委員會(huì)又可對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督;其三是當(dāng)前不少地方對(duì)土地管理法第10條中規(guī)定的三種農(nóng)民集體所有已經(jīng)作了選擇性的理解，且在確權(quán)發(fā)證時(shí)將所有權(quán)證發(fā)給了村民委員會(huì)，尤其是在地少人多經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，有的省已作出規(guī)定，集體土地統(tǒng)一歸村農(nóng)民集體所有。另外，自90年代初以來(lái)，理論界對(duì)集體土地歸村農(nóng)民集體所有，已基本形成了共識(shí)。實(shí)行土地村農(nóng)民集體所有，因不涉及土地制度的改變，不會(huì)引起社會(huì)振蕩，又可以使原來(lái)所有權(quán)主體缺位的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村內(nèi)農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體清晰。3.強(qiáng)化農(nóng)用土地使用權(quán)按照用途之別，土地管理法將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)民集體所有的土地絕大部分屬于農(nóng)用地。集體農(nóng)用地由農(nóng)戶長(zhǎng)期承包經(jīng)營(yíng)后，農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否得到切實(shí)保障，不僅關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益，也影響到集體土地所有權(quán)的完善。對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)歷來(lái)有兩種不同的看法，一種認(rèn)為是債權(quán)，另一種認(rèn)為是物權(quán)?，F(xiàn)在，盡管這兩種認(rèn)識(shí)的分歧依然存在，但都認(rèn)識(shí)到債權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不利于維護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，不利于使用權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，不利于使用權(quán)制度的穩(wěn)定。強(qiáng)化農(nóng)用地使用權(quán)(承包經(jīng)營(yíng)權(quán))是維護(hù)集體土地所有權(quán)的有效措施之一，而強(qiáng)化的途徑是將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化。當(dāng)前，