立法后評估對象的選擇

1、立法后評估對象的選擇 08-11-14 13:07:00 作者：汪全勝編輯：cw2112549摘 要：立法后評估是指法律實(shí)施一段時(shí)間以后，有關(guān)政府部門、組織或人員對其實(shí)施效果等進(jìn)行評估，根據(jù)法律在實(shí)施中存在的問題，分析其立法上的原因，從而進(jìn)一步完善立法。立法后評估對象的選擇依據(jù)在于立法后評估對象選擇的有效性、必要性以及可行性。關(guān)鍵詞：立法后評估；可評估性；有效性；必要性；可行性Abstract：”A “post-enactment evaluation” means one made by the relevant government agencies and personnel after

2、 an act was enacted and has been enforced for a period of time， concerning the consequences of its implementation. It aims to discover the problems arising out of the enforcement and analyze its legislative reasons so as to improve the legislation. While choosing what is to be evaluated， effectivene

3、ss， necessity and feasibility of the choice must be taken into account.Key Words： post-enactment evaluation； evaluability； effectiveness； necessity； feasibility近幾年我國開展的立法后評估活動(dòng)，都選取立法機(jī)關(guān)制定的一件或幾件代表性、典型性法律法規(guī)作為評估對象，如云南省人大法制委員會(huì)選取郵政條例、廣播電視管理?xiàng)l例、農(nóng)村土地承包條例作為評估對象；甘肅省人大常委會(huì)選取本省麥積山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例和農(nóng)機(jī)管理?xiàng)l例作為評估對象；上海市人大常委會(huì)也

4、選取了歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例作為其首次評估對象；國務(wù)院法制辦選取了艾滋病防治條例、勞動(dòng)保障監(jiān)察條例、信訪條例、蓄洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法、特種設(shè)備安全監(jiān)察條例、個(gè)人存款帳戶實(shí)名制規(guī)定6件行政法規(guī)作為首批評估對象等等。那么，作為評估組織活動(dòng)的主體為什么選取這些法律法規(guī)作為評估對象呢，其理論依據(jù)是什么?是不是所有的法律法規(guī)都可以進(jìn)行評估?這些問題有必要進(jìn)行深入探討，以為我國建立規(guī)范化、制度化的立法后評估制度有所助益。一、評估對象選擇的一般理論：可評估理論“可評估理論”并不是立法后評估對象的選擇理論，它是政策評估理論中的一個(gè)重要方面。各國開展立法后評估的歷史不長，理論研究上還基本上是空白。

5、因此，在很多領(lǐng)域方面還有待借鑒與吸收其他學(xué)科的知識?！翱稍u估理論”是政策評估理論發(fā)展到一定階段之后，人們對政策評估目的有效性反思的結(jié)果。政策評估理論最早產(chǎn)生于美國，大約形成于20世紀(jì)60年代，在70年代以后得到很大發(fā)展，“在20世紀(jì)60年代，美國政府的干預(yù)導(dǎo)致了公共機(jī)構(gòu)開始正式的政策評估過程。20世紀(jì)70年代，政策評估的分析水平得到了更明顯的提高，具有重要意義的是，國會(huì)關(guān)于項(xiàng)目評估的立法起到了很大的推動(dòng)作用。”1政策評估的目的是為了政策改進(jìn)。早期的政策評估逐漸發(fā)展起一套成熟的分析工具與評估方法，但評估結(jié)果并沒有實(shí)現(xiàn)其政策改進(jìn)的目的，要么政策評估與政策改進(jìn)沒有關(guān)系，要么政策評估結(jié)果被低效率的使用

6、。這引起了一些政策分析學(xué)者的反思。最早于1975年，美國學(xué)者尼爾森發(fā)表了評估為什么無法改善政策效能? 2 一文，對這個(gè)問題開始進(jìn)行思考。1976年，胡雷發(fā)表了評估與評估者在改進(jìn)公共項(xiàng)目中的角色一文，對早期的政策評估理論進(jìn)行了反思，提出“可評估性理論”。他認(rèn)為，早期的政策評估存在6大弊端：一是評估活動(dòng)不對政策形成支持；二是評估的時(shí)間、方式與準(zhǔn)確性與使用者的需求不相吻合；三是評估者很少與決策者溝通；四是缺乏相同政策的不同評估比較；五是缺乏評估的累積資料；六是評估經(jīng)常處理沒有答案或不需答案的問題，以至于使評估沒有實(shí)際成就3。 胡雷提出，要克服這些弊端，評估者就必須先對政策進(jìn)行“可評估性分析”，并通過

7、“可評估確定報(bào)告”實(shí)現(xiàn)決策者和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的溝通，在得到評估結(jié)果使用者的反饋信息后，再確定政策評估的步驟?！痹鯓哟_定可評估性呢?有學(xué)者提出可評估性的11個(gè)方面，有一定的借鑒意義：(1)選擇政策執(zhí)行與社會(huì)變化存在明顯因果關(guān)系的政策。如果因果關(guān)系不明確，那么社會(huì)變化是否應(yīng)歸于政策執(zhí)行所致，將很難分析解釋，評估方案也很難設(shè)計(jì)。(2)選擇政策直接影響比間接影響更為主要也更為顯著的政策，以減輕分析衡量的難度。(3)選擇短期效益具有價(jià)值的政策。長期效益政策將受到多種因素的影響，很難精確衡量。(4)選擇具有代表性的政策。這種評估結(jié)果可以推廣使用，為類似的政策評估提供參照。(5)選擇運(yùn)作充分、執(zhí)行信息資料豐富的政

8、策，避免政策執(zhí)行得不成熟。(6)選擇高成本、高效益的政策。如果一項(xiàng)政策成本效益都微小，那么通過投資進(jìn)行評估所帶來的收益也將很小，這種評估有可能造成評估投入的浪費(fèi)或根本沒有必要。(7)選擇政策績效產(chǎn)生的原因明顯且易說明的政策，避免對績效產(chǎn)生的不同原因解釋時(shí)出現(xiàn)偏差。(8)在政策執(zhí)行中所做的工作不能明確判定時(shí)，要避免進(jìn)行績效評估，因?yàn)檫@種評估很難說明執(zhí)行過程與績效的密切關(guān)系。(9)選擇有關(guān)人員支持的評估，主要是政策決策者和政策執(zhí)行者的支持與配合。這種支持與配合將使評估工作有可能獲取更為豐富的信息資料。(10)選擇有經(jīng)費(fèi)資助的評估。社會(huì)資助的經(jīng)費(fèi)一方面可以充實(shí)評估費(fèi)用，另一方面也說明政策評估引起一定

9、的社會(huì)關(guān)注。(11)借助社會(huì)力量進(jìn)行評估，諸如學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、高等院校研究生等都是政策評估中可利用的人員，他們可以通過學(xué)術(shù)論文的方式評估政策。這一方面可以節(jié)省評估費(fèi)用，另一方面也可以促進(jìn)理論研究與社會(huì)實(shí)踐的溝通?，F(xiàn)代 法 學(xué) 汪全勝：立法后評估對象的選擇 在可評估性問題上，謝明提出：“雖然在一項(xiàng)實(shí)際的政策評估活動(dòng)中，評估對象是既定的，但這并不是說所有政策在任何時(shí)候都可以并有必要進(jìn)行評估?！薄霸u估應(yīng)以有效性(有沒有實(shí)際價(jià)值)、時(shí)間性(時(shí)機(jī)合適不合適)、必要性(有沒有現(xiàn)實(shí)需要)和可行性為前提，具體問題具體分析，不能不加區(qū)別，一概而論?！?貟杰、楊誠虎認(rèn)為：“應(yīng)當(dāng)根據(jù)評估工作的需要，遵循有效性、必要性

10、與可行性相結(jié)合的原則來確定可評估性?！?結(jié)合西方各國立法后評估的實(shí)踐、西方學(xué)者提出的可評估性理論以及我國近幾年的立法后評估過程中評估對象選擇的實(shí)踐，我們認(rèn)為，立法后評估對象選擇的標(biāo)準(zhǔn)是：立法后評估的有效性、必要性與可行性原則相結(jié)合。二、立法后評估對象選擇的有效性所謂立法后評估對象選擇的有效性，即是說，立法后評估選擇的對象必須確實(shí)有價(jià)值，能夠通過評估達(dá)到一定的目的。立法后評估主要是通過評估，了解法律法規(guī)實(shí)施情況，找出法規(guī)實(shí)施以及法律質(zhì)量方面存在的問題，為今后該法的立、改、廢提供依據(jù)。那么立法后評估的目的主要有以下方面：第一，法律法規(guī)實(shí)施狀況如何，實(shí)現(xiàn)立法目的的程度?第二，法律法規(guī)的合憲性、合法性

11、、合理性、可操作性、可行性如何?第三，法律實(shí)施過程中存在哪些問題，是執(zhí)法本身的問題，還是立法質(zhì)量的問題，分析問題產(chǎn)生的原因與根源?第四，它對該法律法規(guī)的后續(xù)發(fā)展能有什么啟示或建議?這是立法后評估活動(dòng)的最終目的或根本目的。1通過立法后評估，了解法律法規(guī)實(shí)施的成效，對法律法規(guī)的積極作用有個(gè)中肯評價(jià)。 08-11-14 13:07:00 作者：汪全勝編輯：cw2112549法律法規(guī)的積極作用是指通過法律法規(guī)的實(shí)施，其對社會(huì)的影響等是積極的、主要的，肯定的方面。比如，國務(wù)院法制辦啟動(dòng)的勞動(dòng)保障監(jiān)察條例評估，評估課題組發(fā)現(xiàn)，該條例實(shí)施兩年來，“相關(guān)配套立法相繼問世，宣傳活動(dòng)廣泛展開，執(zhí)法力度明顯加強(qiáng)，社

12、會(huì)影響與日俱增，勞動(dòng)保障監(jiān)察已經(jīng)成為勞動(dòng)者維權(quán)和推進(jìn)勞動(dòng)保障事業(yè)的主要手段之一。”接著課題組從 “完善了我國的勞動(dòng)保障監(jiān)察制度”以及“促進(jìn)了勞動(dòng)保障法律法規(guī)和國家勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的貫徹落實(shí)”兩個(gè)方面具體闡述了該條例的具體績效6。還有上海市人大常委會(huì)對歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例歷時(shí)10個(gè)月的評估得出的評估結(jié)論認(rèn)為，“條例的實(shí)施使上海市基本建立了以保護(hù)條例為核心的規(guī)劃管理法律框架，健全了兩級規(guī)劃管理保護(hù)工作機(jī)制，立法的目的明確、手段豐富，措施得當(dāng)，加快和加強(qiáng)了全市各項(xiàng)規(guī)劃管理保護(hù)工作，取得了明顯績效。”72通過立法后評估，對法律法規(guī)的合憲性、合法性、合理性、可行性等進(jìn)行評估評價(jià)。法律法規(guī)的合憲性

13、是指法律法規(guī)的規(guī)定、原則、精神不得違反憲法的規(guī)定、原則與精神。法律法規(guī)的合法性是指在形式上不得與上位價(jià)法律法規(guī)相抵觸，其制定主體、行使權(quán)限、運(yùn)行程序不得違反法律的規(guī)定，在實(shí)質(zhì)上指法律法規(guī)的實(shí)施獲得社會(huì)主體的支持與擁護(hù)。法律法規(guī)的合理性是指作為規(guī)范選擇來講法律法規(guī)是合理的，成本與收益的比率是合理的，法律績效是合理的。法律法規(guī)的可行性是指法律法規(guī)的條款規(guī)定合乎實(shí)際狀況，符合社會(huì)發(fā)展的規(guī)律性與客觀事物的規(guī)律性。立法后評估的一個(gè)主要目的或重要任務(wù)就是對法律法規(guī)的合憲性、合法性、合理性、可行性進(jìn)行審查與修正。如山東省人大法制委員會(huì)對該省私營企業(yè)和個(gè)體工商戶權(quán)益保護(hù)條例、產(chǎn)品質(zhì)量法實(shí)施辦法、法律援助條例和

14、就業(yè)促進(jìn)條例評估時(shí)，其評估的重點(diǎn)是法規(guī)設(shè)定的權(quán)力和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)是否合理；賦予行政部門權(quán)力的同時(shí)有沒有對其加以限制；規(guī)定的公民權(quán)利有沒有切實(shí)得到保障以及這些規(guī)定執(zhí)行的情況。北京市專門出臺了北京市地方性法規(guī)合法性評估工作規(guī)程，將合法性評估作為評估的重要內(nèi)容，它認(rèn)為“合法性評估是指市人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)國家新頒布實(shí)施的法律、行政法規(guī)，及時(shí)地對本市相關(guān)的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，并對法規(guī)中與上位法相抵觸的內(nèi)容提出處理意見的制度?！痹诒本?，宗教事務(wù)條例于2002年11月1日起施行。國務(wù)院宗教事務(wù)條例于2004年11月30日頒布，2005年3月1日才正式實(shí)施。按照北京市地方性法規(guī)合法性

15、評估工作規(guī)程，2004年底北京市人大常委會(huì)法制辦公室組織市人大常委會(huì)民族僑務(wù)工作委員會(huì)、市政府法制辦對該法規(guī)進(jìn)行合法性評估。經(jīng)過評估，認(rèn)為其中部分條款與上位法相抵觸，需要適時(shí)進(jìn)行修改完善8。3通過立法后評估，發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)實(shí)施中存在的問題，并分析是立法本身的問題還是執(zhí)法的問題以及這些問題背后的原因。立法后評估不僅在于真實(shí)評價(jià)法律法規(guī)的實(shí)施績效，還要對其實(shí)施過程中的問題進(jìn)行分析。在國務(wù)院法制辦啟動(dòng)的勞動(dòng)保障監(jiān)察條例評估中，評估課題組也發(fā)現(xiàn)了該條例實(shí)施中的一些問題：一是條例本身存在的制度問題，如條例因立法層次的限制，缺乏必要的行政強(qiáng)制手段；條例對監(jiān)察處理決定的執(zhí)行缺乏有效的保障措施；條例對法律責(zé)任的

16、規(guī)定總體過輕等。二是勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法中存在的問題，如監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)不健全，人員配備不足；經(jīng)費(fèi)保障不夠；地方政府干擾監(jiān)察的問題依然嚴(yán)重等6。4通過立法后評估，最終的目的是對法律法規(guī)的繼續(xù)沿用還是修改或廢除提供決策依據(jù)。立法后評估與執(zhí)法檢查主要區(qū)別在于側(cè)重點(diǎn)有所不同。立法后評估的重點(diǎn)在于挖掘與立法有關(guān)的信息，客觀評價(jià)法律法規(guī)的實(shí)施效果，目的是為了改進(jìn)立法工作；執(zhí)法檢查則側(cè)重于檢查有關(guān)部門在貫徹執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的問題，目的是為了監(jiān)督法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行。以海南省人大對海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定立法后評估為例，海南省人大法制委員會(huì)、法工委牽頭組織了這次評估，提出了5點(diǎn)建議來進(jìn)一步修改完善海南省紅樹林保護(hù)規(guī)

17、定。這5點(diǎn)建議是：1理順管理體制，明確職責(zé)。要依據(jù)國家森林法、海域使用管理法、海洋環(huán)境保護(hù)法、漁業(yè)法、自然保護(hù)區(qū)條例等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，林業(yè)、海洋、環(huán)保等部門根據(jù)各自的職業(yè)分工，從不同的角度負(fù)責(zé)紅樹林的保護(hù)；2完善法律責(zé)任的設(shè)定，增強(qiáng)可操作性。法規(guī)中設(shè)定的毀壞林木處罰標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具體、合理，要突出保護(hù)珍稀樹種；3加大政府對紅樹林保護(hù)和發(fā)展的扶持力度，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)各類投資主體投資保護(hù)紅樹林，建立全社會(huì)參與紅樹林保護(hù)的投入機(jī)制；4明確紅樹林地和林木的產(chǎn)權(quán)；5規(guī)定正確處理保護(hù)和開發(fā)利用關(guān)系的內(nèi)容9。三、立法后評估對象選擇的必要性立法后評估對象選擇的必要性在于進(jìn)行某項(xiàng)法律法規(guī)評估有否現(xiàn)實(shí)的需要。立法后評

18、估對象選擇的必要性在實(shí)踐中表現(xiàn)出多種類型，一般來講，有這樣幾種情形：(一)法律法規(guī)有效期即將屆滿或法律法規(guī)的實(shí)施時(shí)機(jī)即將結(jié)束，立法機(jī)關(guān)在決定該法是否繼續(xù)延用還是修改或廢止時(shí)，法律法規(guī)有必要進(jìn)行立法后評估。1法律法規(guī)有效期是指法律法規(guī)實(shí)施的時(shí)間期限，在西方稱為“日落條款”，即在法律法規(guī)中明確規(guī)定法律法規(guī)實(shí)施到什么時(shí)間即終止，如果再要適用就必須對其評估后作出延續(xù)適用的決定，否則該法的有效期屆滿后即終結(jié)。1976年，美國科羅拉多州通過了第一個(gè)“日落法”，該法律對一項(xiàng)計(jì)劃或一個(gè)規(guī)章規(guī)定一個(gè)日期，到了這個(gè)日期，該計(jì)劃或規(guī)章除非再次得到批準(zhǔn)，否則就此失效，從而迫使政府部門定期對其活動(dòng)和規(guī)章的結(jié)果進(jìn)行評價(jià)1

19、0 根據(jù)OECD的調(diào)查報(bào)告，OECD大多數(shù)成員國都宣稱自己在某些監(jiān)管領(lǐng)域采用了日落條款。如澳大利亞規(guī)定，“監(jiān)管規(guī)則每10年、7年甚至5年就要自動(dòng)廢除?！表n國也采用了日落條款，“在監(jiān)管規(guī)則沒有明確的理由繼續(xù)存在的情況下，它們的存續(xù)期原則上不能超過5年?！泵绹熬退械恼臅ぷ饕蠖荚O(shè)定了3年的日落條款期限”；墨西哥對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了5年的日落條款期限，同時(shí)規(guī)定“所有的標(biāo)準(zhǔn)必須在生效后的前12個(gè)月內(nèi)得到審查，以確定他們是否如預(yù)想的那樣發(fā)揮作用。”11我國還未完全采取日落條款，但有一點(diǎn)跡象，如1996年出臺的行政處罰法在其附則中要求，本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應(yīng)當(dāng)自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢。2法律法規(guī)的實(shí)施時(shí)機(jī)即將結(jié)束，那么該法律法規(guī)的命運(yùn)該如何?我們知道，有些法律法規(guī)則是針對特定時(shí)期的需要出臺