金融機(jī)構(gòu)接管制度的法律問題分析

1、金融機(jī)構(gòu)接管制度的法律問題分析    摘要： 金融機(jī)構(gòu)接管普遍被視為一種行政行為，因而導(dǎo)致在實(shí)施過程中存在諸多法律難題，可借簽破產(chǎn)法上的重整制度，將接管重構(gòu)為一種司法程序。本文在接管涵義的重新界定下，將接管與金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出相關(guān)的制度如關(guān)閉托管等進(jìn)行了比較分析，并對(duì)制定金融機(jī)構(gòu)接管條例提出了立法建議。關(guān)鍵字： 接管重整托管由于金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營的重要性和破產(chǎn)倒閉的破壞性，各國都對(duì)出現(xiàn)財(cái)務(wù)困難瀕臨破產(chǎn)但有繼續(xù)經(jīng)營價(jià)值的金融機(jī)構(gòu)予以挽救，以使其恢復(fù)正常的經(jīng)營能力，接管就是這樣一種挽救措施。自上世紀(jì)70年代英格蘭銀行宣布接管Slater

2、60;Walter 帝國銀行部，成功避免一場(chǎng)可能的金融危機(jī)之后，美國日本新加坡香港等許多國家和地區(qū)都規(guī)定了接管制度。如1991年美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改革法規(guī)定了存款保險(xiǎn)公司對(duì)銀行的接管制度。此外，美國1989年的改革恢復(fù)與加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)法也規(guī)定了對(duì)銀行的改組與整頓措施，這些措施實(shí)際上也屬于接管的范疇。1我國1995年商業(yè)銀行法對(duì)銀行接管作了具體的規(guī)定，并且當(dāng)年即發(fā)生了首例金融機(jī)構(gòu)被接管事件-中國人民銀行接管中銀信托投資公司，此后一系列的金融法律法規(guī)如保險(xiǎn)法信托投資公司管理辦法金融租賃公司管理辦法和企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司管理辦法也規(guī)定了接管制度。十屆全國人大會(huì)常委會(huì)第六次會(huì)議于2003年12月

3、27日通過的銀行業(yè)監(jiān)督管理法又在第38條重申了該制度，并且拓寬了接管的適用對(duì)象，在法定條件下國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不但可以對(duì)商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機(jī)構(gòu)以及政策性銀行等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施接管而且可以對(duì)金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行接管。但必須看到，我國的金融機(jī)構(gòu)接管立法還是不完善的，不但在接管對(duì)象上留有空白如沒有明確規(guī)定對(duì)證券公司的接管，而且缺乏對(duì)接管制度的細(xì)化規(guī)定，實(shí)施過程中隨意性極大，透明度不高，近期南方證券被接管一案即將以上弊端暴露無遺。本文旨在對(duì)金融機(jī)構(gòu)接管的若干法律問

4、題進(jìn)行分析，以求澄清誤解達(dá)成共識(shí)，并期對(duì)不斷發(fā)生的接管實(shí)踐及所應(yīng)制定的金融機(jī)構(gòu)接管條例有所裨益。一接管法律涵義的重構(gòu)一般認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)接管是指金融監(jiān)督管理部門根據(jù)法律授權(quán)，對(duì)那些經(jīng)營管理嚴(yán)重失誤或有違法違規(guī)行為，已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)并具有挽救價(jià)值的金融機(jī)構(gòu)，通過成立接管組織強(qiáng)行介入，全面行使經(jīng)營管理的權(quán)力，采取一系列整頓和救助措施，防止其資產(chǎn)質(zhì)量和業(yè)務(wù)經(jīng)營進(jìn)一步惡化，以保護(hù)存款人投資者被保險(xiǎn)人和其他債權(quán)人的利益，恢復(fù)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營能力及信用秩序。從法律上講，接管包括以下幾層涵義：第一，接管是金融監(jiān)督管理部門依法對(duì)金融業(yè)務(wù)經(jīng)營實(shí)施的強(qiáng)制性行政干預(yù)措施，通過對(duì)被接管機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)實(shí)施全面控制進(jìn)而進(jìn)

5、行重新整治；第二，接管是一種具體行政法律行為，其為法律所保障，表現(xiàn)為金融監(jiān)督管理部門依照法律授權(quán)而實(shí)施的金融行政管理行為。在接管法律關(guān)系中，金融監(jiān)管部門的法律身份為行政主體，被接管的金融機(jī)構(gòu)屬于行政相對(duì)人。被接管機(jī)構(gòu)可以對(duì)金融監(jiān)管部門的接管決定提起行政復(fù)議及行政訴訟；第三，被接管機(jī)構(gòu)的法人資格繼續(xù)存在，其債權(quán)債務(wù)關(guān)系不因接管而變化。2我國的法律法規(guī)及操作實(shí)踐也是將接管作為一種行政程序來加以規(guī)定和運(yùn)用的。如我國保險(xiǎn)法第113條規(guī)定：“保險(xiǎn)公司違反本法規(guī)定，損害社會(huì)公共利益，可能嚴(yán)重危及或者已經(jīng)危及保險(xiǎn)公司的償付能力的，金融監(jiān)督管理部門可以對(duì)該保險(xiǎn)公司實(shí)行接管。” 銀行業(yè)監(jiān)督管理法第38

6、條也規(guī)定：“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益的，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以依法對(duì)該銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行接管或者促成機(jī)構(gòu)重組，接管和機(jī)構(gòu)重組依照有關(guān)法律和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行?！边@些法律對(duì)接管的規(guī)定僅限于行政干預(yù)層面，根本沒有涉及法院的司法參與。在僅有的幾例接管事件中也是由監(jiān)管部門直接發(fā)布接管決定而實(shí)施行政接管的。筆者認(rèn)為將接管定義為行政接管并不妥當(dāng)，其在實(shí)際運(yùn)用中面臨的最棘手的難題就是行政權(quán)與司法權(quán)的沖突問題。這是因?yàn)樵趯?duì)金融機(jī)構(gòu)的接管過程中，法院的司法權(quán)隨時(shí)可能介入。介入的原因可能有以下幾種情形：（1）被接管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管部門提起行政訴訟；（2）被接管機(jī)構(gòu)的債

7、權(quán)人向法院提起破產(chǎn)訴訟；（3）其他自然人或法人與被接管機(jī)構(gòu)的民事糾紛而引起的訴訟。由于上述原因?qū)е路ㄔ航槿?，使得?duì)金融機(jī)構(gòu)的行政接管程序和司法程序同時(shí)進(jìn)行，勢(shì)必會(huì)引發(fā)行政權(quán)和和司法權(quán)的沖突，從而產(chǎn)生何種權(quán)力應(yīng)優(yōu)先適用的立法選擇問題。而對(duì)于已經(jīng)或可能出現(xiàn)信用危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行挽救，必須要及時(shí)進(jìn)行，否則很可能會(huì)出現(xiàn)大面積的公眾心理恐慌或擠兌現(xiàn)象，從而影響金融體系的穩(wěn)定。對(duì)于第一種情形下的兩權(quán)沖突，有觀點(diǎn)主張可通過規(guī)定金融機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管部門提起行政訴訟須以行政復(fù)議為前提即當(dāng)事人在提起訴訟前應(yīng)先申請(qǐng)復(fù)議的方式予以解決。3但這只是推遲了兩權(quán)發(fā)生沖突的時(shí)間，并不能從根本上杜絕沖突的發(fā)生，也不可避免地會(huì)分散監(jiān)管

8、部門的人力物力，從而減損其接管的功效。對(duì)于第二種情形下的兩權(quán)沖突，一般認(rèn)為應(yīng)遵循“破產(chǎn)訴訟程序優(yōu)先”和“司法權(quán)優(yōu)先”原則，即金融監(jiān)管部門在實(shí)施接管的過程中，如果被接管機(jī)構(gòu)的適格債權(quán)人向法院提起破產(chǎn)申請(qǐng)，則監(jiān)管部門應(yīng)中止接管，由法院根據(jù)債權(quán)人的請(qǐng)求作出裁定。實(shí)踐中，鑒于金融業(yè)不同于一般商事企業(yè)的特殊性，各國一般規(guī)定金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)程序必須經(jīng)監(jiān)管部門批準(zhǔn)方可開始。我國相關(guān)法律也是如此規(guī)定的，如商業(yè)銀行法第71條規(guī)定“商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)?！币虼耍绻O(jiān)管部門認(rèn)為有實(shí)施接管的必要，則可以不批準(zhǔn)破產(chǎn)的方式來恢復(fù)已中斷的接管。但經(jīng)過如此一番折騰

9、，恐怕接管的時(shí)機(jī)已過，金融機(jī)構(gòu)不得不要宣告破產(chǎn)了?？梢姡瑘?jiān)持“破產(chǎn)訴訟程序優(yōu)先”和“司法權(quán)優(yōu)先”原則很可能會(huì)給金融體系的穩(wěn)定帶來負(fù)面影響。至于第三種情形下的兩權(quán)沖突，似乎亦有堅(jiān)持“司法權(quán)優(yōu)先”原則的必要，至少不應(yīng)排斥司法權(quán)與行政權(quán)的同時(shí)運(yùn)用。因?yàn)閷?duì)被接管機(jī)構(gòu)提起關(guān)于財(cái)產(chǎn)關(guān)系民事訴訟的自然人或法人主要是被接管機(jī)構(gòu)的債權(quán)人，而接管制度的目的之一即是維護(hù)債權(quán)人的利益。但實(shí)踐中各國并非如此，而是奉行了“行政權(quán)優(yōu)先”的原則，在接管實(shí)施過程中，法院可裁定中止與被接管機(jī)構(gòu)有財(cái)產(chǎn)關(guān)系的民事訴訟程序及執(zhí)行程序。在中國人民銀行接管中銀信托投資公司期間，最高法院于1995年12月21日發(fā)布的關(guān)于中銀信托投資公司作為

10、被執(zhí)行人的案件應(yīng)中止執(zhí)行問題的通知即體現(xiàn)了這一原則。眾所周知，法律的主要作用之一就是調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益，但對(duì)相互對(duì)立的利益進(jìn)行調(diào)整以及對(duì)它們的先后順序予以安排，則往往是依靠立法手段來實(shí)現(xiàn)的。4在法律思想的變遷過程中，法的社會(huì)本位思想逐漸形成并占據(jù)了主導(dǎo)地位，現(xiàn)代立法在私權(quán)利益與社會(huì)本位的沖突選擇之間通常也會(huì)眷顧后者。接管雖有維護(hù)債權(quán)人利益的一面，但其更多的是以維護(hù)社會(huì)整體利益為己任。因?yàn)槿绻麑?duì)發(fā)生信用危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)挽救失敗，不僅會(huì)給債權(quán)人帶來損失，更重要的是會(huì)引發(fā)連鎖性的金融危機(jī)進(jìn)而影響整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。由此可見，接管作為金融監(jiān)管的一種措施，更多的是體現(xiàn)社會(huì)的整體利益，而將債權(quán)人的

11、利益放在次要位置，這也佐證了金融監(jiān)管法的社會(huì)本位特性。由此，我們不難發(fā)現(xiàn)，接管所體現(xiàn)的核心理念與破產(chǎn)法上的重整制度有驚人的相似之處，可以說，接管在本質(zhì)上就是一種重整。實(shí)際上，如果借鑒破產(chǎn)法上的重整制度，對(duì)接管的傳統(tǒng)定義進(jìn)行改造，其將會(huì)更具操作價(jià)值，并且前面所述的幾種兩權(quán)沖突的難題也會(huì)迎刃而解。重整，是指對(duì)已具破產(chǎn)原因或有破產(chǎn)原因之虞而又有再生希望的債務(wù)人實(shí)施的旨在挽救其生存的積極程序。它具有以下基本特征：（1）重整對(duì)象的特定化：因重整程序社會(huì)代價(jià)巨大，耗資驚人，因而重整程序一般適用于大公司如股份有限公司或上市公司。（2）重整原因?qū)捤苫寒?dāng)債務(wù)人有不能支付之虞時(shí)，即可開始重整程序。（3）程序啟動(dòng)

12、多元化：重整可由債務(wù)人提出，也可由適格的債權(quán)人或公司股東提出。（4）措施多樣化：重整計(jì)劃內(nèi)容豐富，措施多種多樣，不僅包括債權(quán)人對(duì)債務(wù)人的妥協(xié)與讓步，還包括企業(yè)的整體出讓合并與分離追加投資租賃經(jīng)營等。（5）程序優(yōu)先化：重整程序一經(jīng)開始，不僅正在進(jìn)行的與債務(wù)人財(cái)產(chǎn)有關(guān)的一切民事訴訟程序及執(zhí)行程序應(yīng)當(dāng)中止，而且正在進(jìn)行的破產(chǎn)程序或和解程序也應(yīng)當(dāng)中止。當(dāng)破產(chǎn)申請(qǐng)和解申請(qǐng)與重整申請(qǐng)同時(shí)并存時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受理重整申請(qǐng)。（6）擔(dān)保物權(quán)的非優(yōu)先化：重整程序的開始限制擔(dān)保物權(quán)的行使，故重整程序中所指的重整債權(quán)人包括有擔(dān)保物權(quán)的債權(quán)人。這是對(duì)傳統(tǒng)民法之“物權(quán)優(yōu)于債權(quán)”原則的變通，充分體現(xiàn)了重整程序?qū)⑸鐣?huì)利益放在

13、首位，而將債權(quán)人利益及其他因素放在次要位置的價(jià)值取向。（7）參與主體的廣泛化：除了債權(quán)人與債務(wù)人的參與外，重整程序還規(guī)定了股東的法律地位，股東不僅可以申請(qǐng)企業(yè)重整，而且對(duì)重整計(jì)劃的通過有表決權(quán)。5通過以上對(duì)重整制度的考察，筆者認(rèn)為接管實(shí)質(zhì)上就是一種重整，二者在立法理念與基本特征上均是一致的。只是由于金融業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的特殊作用，決定了對(duì)那些陷入困境的金融機(jī)構(gòu)的接管在許多方面與破產(chǎn)法上對(duì)公司的重整有一定的差別。這些差別集中體現(xiàn)為：在重整程序中，為了協(xié)調(diào)債務(wù)人債權(quán)人股東及社會(huì)整體利益之間的沖突，法院作為中立方在其中發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用，無論是重整程序的開始重整人的任命還是重整計(jì)劃的批準(zhǔn)與執(zhí)行，法院均

14、具有最終的決定權(quán)；而在接管過程中，法院的介入主要是體現(xiàn)接管程序的司法屬性，其介入的主要目的在于確認(rèn)法院在接管過程中所作出的一系列裁定以及在接管申請(qǐng)?zhí)崞鸷髮?duì)金融機(jī)構(gòu)各利益相關(guān)人的行為所進(jìn)行的種種限制措施諸如停止一切民事訴訟程序與執(zhí)行程序等的合法性，而該過程中一些實(shí)體性的權(quán)利則是由金融監(jiān)管部門實(shí)質(zhì)性行使的。比如，就程序的啟動(dòng)與開始來說，重整程序可以由債權(quán)人債務(wù)人或公司的股東向法院提出申請(qǐng)而啟動(dòng)，并且法院在經(jīng)過對(duì)重整申請(qǐng)的形式審查與實(shí)質(zhì)審查之后，才會(huì)作出重整程序是否開始的裁定。然而，對(duì)于接管程序的開始則要視不同情形而定：如果是金融機(jī)構(gòu)自身或其股東或其債權(quán)人向法院提起接管申請(qǐng)，則法院應(yīng)僅對(duì)申請(qǐng)作形式審

15、查而將實(shí)質(zhì)審查的權(quán)利交給金融監(jiān)管部門行使，只有在監(jiān)管部門認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)具備接管原因及挽救希望時(shí)，法院才可以作出開始接管程序的裁定；如果監(jiān)管部門向法院提起對(duì)某一金融機(jī)構(gòu)的接管申請(qǐng)時(shí)，法院只需對(duì)該申請(qǐng)進(jìn)行形式審查，即在監(jiān)管部門提交了該機(jī)構(gòu)具備接管原因及挽救希望的有關(guān)證據(jù)資料并且法院對(duì)案件有管轄權(quán)時(shí)，便應(yīng)立即裁定開始接管程序。實(shí)際上，將接管界定為一種司法程序并非筆者在此的杜撰，國外也不乏如此立法的先例。如香港金融管理局可以對(duì)有問題銀行進(jìn)行接管，但其接管必須得到香港高等法院的批準(zhǔn)方可實(shí)施，荷蘭等國亦有類似的規(guī)定。綜上所述，筆者認(rèn)為可以將金融機(jī)構(gòu)的接管作如下的定義：接管是指金融監(jiān)督管理部門在法院的監(jiān)督與參

16、與下，對(duì)那些經(jīng)營管理嚴(yán)重失誤或有違法違規(guī)行為，已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)并具有挽救價(jià)值的金融機(jī)構(gòu)，組織實(shí)施的旨在恢復(fù)其經(jīng)營能力及信用秩序的司法重整程序。二接管與其他相關(guān)制度的區(qū)別為了更加準(zhǔn)確的把握接管的概念，有必要將其同以下概念加以區(qū)分：1接管與整頓整頓在我國金融法律中特指監(jiān)管部門處理有問題金融機(jī)構(gòu)的一種具體行政行為，整頓組織通常并不直接介入金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營，只是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督。整頓有停業(yè)整頓與非停業(yè)整頓之分。我國保險(xiǎn)法第109條至112條對(duì)整頓作了較為詳盡的規(guī)定，規(guī)定由金融監(jiān)督管理部門決定選派保險(xiǎn)專業(yè)人員和指定保險(xiǎn)公司的有關(guān)人員，組成整頓組織，對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行整頓；整頓組織在整頓過程

17、中，有權(quán)監(jiān)督保險(xiǎn)公司的日常業(yè)務(wù)。保險(xiǎn)公司的負(fù)責(zé)人及有關(guān)管理人員，應(yīng)當(dāng)在整頓組織的監(jiān)督下行使自己的職權(quán)；在整頓過程中，保險(xiǎn)公司的原有業(yè)務(wù)繼續(xù)進(jìn)行，但是金融監(jiān)督管理部門有權(quán)停止開展新的業(yè)務(wù)或者停止部分業(yè)務(wù)，調(diào)整資金運(yùn)用。一般來說，整頓是接管的前奏，如果整頓失敗則很可能進(jìn)入接管程序。如信托投資公司管理辦法第60條即規(guī)定：信托投資公司管理混亂，經(jīng)營陷入困境的，由監(jiān)管部門責(zé)令該公司采取措施進(jìn)行整頓或者重組，并建議撤換高級(jí)管理人員；監(jiān)管部門認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)其實(shí)行接管。而且，接管是監(jiān)管部門清理金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營狀況的更為堅(jiān)決的措施，監(jiān)管部門任命的接管組織會(huì)直接介入金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營，并負(fù)責(zé)其全部經(jīng)營活動(dòng)的開展。

18、2接管與關(guān)閉（撤銷）金融機(jī)構(gòu)一旦因經(jīng)營管理不善或違規(guī)經(jīng)營等原因而陷入財(cái)務(wù)困境，就有可能被監(jiān)管部門吊銷營業(yè)許可，關(guān)閉撤銷。由于大的金融機(jī)構(gòu)涉及的社會(huì)利益關(guān)系非常復(fù)雜，通常被關(guān)閉撤銷的可能性要比中小金融機(jī)構(gòu)小的多，因此，關(guān)閉撤銷的問題主要為中小金融企業(yè)所面臨。關(guān)閉撤銷應(yīng)定性為行政處罰，但2001年11月23日國務(wù)院令第324號(hào)金融機(jī)構(gòu)撤銷條例第2條規(guī)定，又把“撤銷”定義為“中國人民銀行對(duì)經(jīng)其批準(zhǔn)設(shè)立的具有法人資格的金融機(jī)構(gòu)依法采取行政強(qiáng)制措施，終止其經(jīng)營活動(dòng)，并予以解散”。依據(jù)該條，似乎所有的撤銷行為都應(yīng)屬于行政強(qiáng)制措施。但是，根據(jù)該條例第5條“金融機(jī)構(gòu)有違法違規(guī)經(jīng)營，經(jīng)營管理不善等情形，不予撤銷

19、將嚴(yán)重危害金融秩序、損害社會(huì)公眾利益的，應(yīng)當(dāng)依法撤銷”和第6條“中國人民銀行決定撤銷金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)制作撤銷決定書，撤銷決定自中國人民銀行宣布之日起生效”，綜合分析判斷：撤銷行為屬于對(duì)金融企業(yè)的否定性評(píng)價(jià)，行政處罰的含義很重，而且“關(guān)閉”、“撤銷”行為必然伴隨“吊銷許可證”。既然“吊銷許可證”是行政處罰的一種，那么金融監(jiān)管者撤銷金融機(jī)構(gòu)的行為，應(yīng)當(dāng)視為行政處罰。6根據(jù)公司法第192條規(guī)定“公司違反法律、行政法規(guī)依法責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)當(dāng)解散，由有關(guān)主管機(jī)關(guān)組織股東、有關(guān)機(jī)關(guān)及有關(guān)專業(yè)人員成立清算組，進(jìn)行清算”，金融機(jī)構(gòu)被關(guān)閉后，必須進(jìn)行強(qiáng)制清算。即金融機(jī)構(gòu)一旦被宣布關(guān)閉，就必須要進(jìn)行清算，直至注銷其法

20、人資格，徹底退出市場(chǎng)。而對(duì)于陷入困境的大的金融機(jī)構(gòu)即使出現(xiàn)嚴(yán)重的違規(guī)經(jīng)營或資不抵債，監(jiān)管部門也不敢貿(mào)然采取關(guān)閉措施或提起破產(chǎn)申請(qǐng)，而會(huì)采取一系列的挽救措施，以避免連鎖性金融危機(jī)的發(fā)生。接管即是一種常用的挽救手段，近期相關(guān)部門對(duì)南方證券的接管就充分體現(xiàn)了監(jiān)管者的良苦用心。如果接管成功，則金融機(jī)構(gòu)將恢復(fù)經(jīng)營能力或被并購；如果接管失敗，則金融機(jī)構(gòu)可能會(huì)被關(guān)閉或被宣告破產(chǎn)，從而退出市場(chǎng)。3接管與托管托管是同關(guān)閉聯(lián)系在一起的，一家金融機(jī)構(gòu)被關(guān)閉后，便可以進(jìn)入托管清算階段。在我國，托管單位由關(guān)閉后依法成立的清算組委托的金融機(jī)構(gòu)或是監(jiān)管部門指定的金融機(jī)構(gòu)擔(dān)任，負(fù)責(zé)關(guān)閉機(jī)構(gòu)債權(quán)債務(wù)的清理。如金融機(jī)構(gòu)撤銷條例第

21、12條規(guī)定：清算期間，清算組可以將清算事務(wù)委托監(jiān)管部門指定的金融機(jī)構(gòu)辦理；托管機(jī)構(gòu)不承擔(dān)被撤銷機(jī)構(gòu)的債務(wù)，不墊付資金，不負(fù)責(zé)被撤銷機(jī)構(gòu)的人員安置；托管費(fèi)用列入清算費(fèi)用。筆者認(rèn)為，無論是清算組委托的托管還是監(jiān)管部門指定的托管，托管組織與清算組或監(jiān)管部門之間的法律關(guān)系均應(yīng)由信托法來加以規(guī)范。但目前我國對(duì)托管的程序期限后果以及托管組織的權(quán)利和義務(wù)以及托管組織與委托方及被關(guān)閉機(jī)構(gòu)自身及其利益相關(guān)人的關(guān)系等幾乎都沒有明確的法律法規(guī)予以規(guī)范，托管處處留下了行政干預(yù)的痕跡，干擾了市場(chǎng)功能的發(fā)揮。在實(shí)踐中對(duì)于托管的操作也極不規(guī)范，如近期中國證監(jiān)會(huì)指定中信證券托管富友證券以及太平洋證券托管云南證券的案例中，托管

22、都是在證監(jiān)會(huì)沒有對(duì)違法違規(guī)的證券公司實(shí)施行政關(guān)閉的前提下進(jìn)行的，其實(shí)施明顯缺乏法律依據(jù)，并且從程序上來說也很不合理。正確的做法應(yīng)該是，如果證監(jiān)會(huì)認(rèn)為違規(guī)的證券公司有挽救的價(jià)值和必要的，應(yīng)該向法院申請(qǐng)進(jìn)入接管程序；如果證監(jiān)會(huì)認(rèn)為無挽救必要的，可以先對(duì)違規(guī)的證券公司實(shí)施關(guān)閉，然后指定某證券公司對(duì)關(guān)閉機(jī)構(gòu)進(jìn)行托管清算。三制定金融機(jī)構(gòu)接管條例的立法建議如前所述，我國的金融機(jī)構(gòu)接管制度還是很不完善的，筆者注意到最近媒體報(bào)道的銀監(jiān)會(huì)年內(nèi)立法規(guī)劃中也無關(guān)于完善接管立法的計(jì)劃，可見這一立法缺陷還沒有引起監(jiān)管部門的足夠重視。本文將接管重構(gòu)為一種司法程序，以下將在這一理念下談?wù)勚贫ń鹑跈C(jī)構(gòu)接管條例重點(diǎn)應(yīng)該解決的問

23、題：1關(guān)于接管的條件接管的法定條件是構(gòu)成金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的實(shí)際危機(jī)或可預(yù)見的危機(jī)，如財(cái)務(wù)狀況惡化不能支付債務(wù)有可能嚴(yán)重?fù)p害存款人投資者被保險(xiǎn)人利益等。一般情況下，金融機(jī)構(gòu)是否滿足上述條件的認(rèn)定依據(jù)是金融監(jiān)管部門在預(yù)防性監(jiān)管措施下頒布的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)以及行業(yè)的一般經(jīng)營水平。比如以商業(yè)銀行為例，可借鑒美國駱駝評(píng)級(jí)體系，制定符合我國實(shí)際的考量資本資產(chǎn)管理收益和流動(dòng)性等多種因素在內(nèi)的綜合評(píng)級(jí)體系，確定銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況，作為接管的具體標(biāo)準(zhǔn)。72關(guān)于接管申請(qǐng)人有權(quán)提出接管申請(qǐng)的不僅包括金融監(jiān)管部門，還應(yīng)包括陷入困境的金融機(jī)構(gòu)自身持有一定債權(quán)數(shù)額的債權(quán)人和持股數(shù)量達(dá)到一定比例及持股時(shí)間達(dá)到一定期限的金融機(jī)構(gòu)的股東。

24、3關(guān)于接管申請(qǐng)的審查法院接到接管申請(qǐng)后，應(yīng)在法律規(guī)定的期限內(nèi)，對(duì)接管申請(qǐng)進(jìn)行審查，以作出是否開始接管的裁定。法院對(duì)接管申請(qǐng)的審查是形式審查，主要是指法院對(duì)案件有無管轄權(quán)接管申請(qǐng)人是否適格以及接管申請(qǐng)的形式是否符合法律規(guī)定。而進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查即金融機(jī)構(gòu)是否具備接管條件是否具有挽救價(jià)值的權(quán)利則要賦予監(jiān)管部門行使。4關(guān)于法院作出接管裁定前的救濟(jì)措施因從法院接到接管申請(qǐng)到作出是否開始接管的裁定前有一個(gè)期間，在此期間內(nèi)，有可能發(fā)生金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移資產(chǎn)或其他影響存款人投資者被保險(xiǎn)人利益的行為，故應(yīng)對(duì)此規(guī)定救濟(jì)措施。常見的措施有：（1）對(duì)金融機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保全處分；（2）對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)進(jìn)行限定，如凡是帶來手續(xù)費(fèi)收入的業(yè)務(wù)均應(yīng)在接管組織監(jiān)督下繼續(xù)進(jìn)行，而靠利差和資本增值獲利的業(yè)務(wù)必須中止；（3）破產(chǎn)和解與金融機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)有關(guān)的一切民事執(zhí)行程序及訴訟程序的中止。5關(guān)于接管組織從接管程序開始之日起，被接管的金融機(jī)構(gòu)不再行使經(jīng)營管理權(quán)，而由接管組織代為行使，接管組織對(duì)外以金融機(jī)構(gòu)的名義進(jìn)行民事活動(dòng)，接管組組長成為金融機(jī)構(gòu)的法定代表人。接管組織由監(jiān)管部門負(fù)責(zé)組成，其成員主要是具備金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營能力的人員，可考慮從監(jiān)管部門其他金融機(jī)構(gòu)以及金融同業(yè)