試論基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡的治理策略

1、試論基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡的治理策略         08-04-05 10:29:00     作者：高洪源    編輯：studa20摘  要：基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的問題應(yīng)當(dāng)從我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的“建設(shè)公平的、促進(jìn)高質(zhì)量、高效率和有活力的體系”總體戰(zhàn)略出發(fā)，分析基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡的不同類型，有區(qū)別地加以解決。解決基礎(chǔ)教育發(fā)展的不均衡要根據(jù)具體情況從戰(zhàn)略、策略和戰(zhàn)術(shù)三個層面整體地考慮。   &#

2、160;關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育；均衡發(fā)展；戰(zhàn)略；區(qū)別治理    基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展是教育公平價值的外在表現(xiàn)，它之所以成為當(dāng)前人們關(guān)注的焦點之一，是由于當(dāng)前存在著不均衡，導(dǎo)致一些地區(qū)的義務(wù)教育成果受到侵蝕，一些經(jīng)濟上處境不利的社會階層利益受到損害，產(chǎn)生不滿，也導(dǎo)致人們對某些很有創(chuàng)意的基礎(chǔ)教育政策產(chǎn)生爭議，為了滿足各個階層公眾的合理要求，保持社會穩(wěn)定，促進(jìn)基礎(chǔ)教育的健康、積極發(fā)展，不能不重視這個問題的解決。但是，對這個問題的解決不應(yīng)采取生產(chǎn)“麥當(dāng)勞”的快餐方式，一種模式、片段分析、機械組合，而應(yīng)當(dāng)采用復(fù)雜方法的思路，對現(xiàn)實中存在哪些類型的不均衡，不均衡究竟是什么原因

3、造成的，這些原因的關(guān)系是什么，怎樣看待不均衡的問題，各類不均衡在基礎(chǔ)教育發(fā)展中的作用如何，采用什么樣的方針對待不均衡的問題凡此種種，作一個系統(tǒng)的分析，全面把握問題的性質(zhì)和關(guān)系，綜合地、戰(zhàn)略性地采取對策。    一、基礎(chǔ)教育不均衡發(fā)展的類型與成因分析    對“不均衡發(fā)展”的類型所做的區(qū)分基本是按照不均衡的存在狀態(tài)和產(chǎn)生原因劃分的，它們之間可能互有交叉，但這樣分析可能對認(rèn)識和解決問題很有幫助。    1.絕對不均衡與相對不均衡。所謂絕對不均衡是指以各地政府頒布的辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)為尺

4、度進(jìn)行衡量，學(xué)校間所存在的巨大差異。一些地方和學(xué)校無力保證部分學(xué)?；窘逃龡l件，不能滿足學(xué)生的基本學(xué)習(xí)活動和教師的教學(xué)活動要求，而另一些地方、學(xué)校則享受著高標(biāo)準(zhǔn)的教育資源。比如，近年來一些地區(qū)經(jīng)濟困窘，縣級財政不能支付教師工資和提供學(xué)校運轉(zhuǎn)資金，連教師辦公用的紙張和粉筆也買不起，學(xué)校工作難以為繼，而在一些大城市中，學(xué)校的辦學(xué)條件已經(jīng)整體上向現(xiàn)代化辦學(xué)條件發(fā)展了，高檔次的建筑和辦公設(shè)施趕上甚至超過了發(fā)達(dá)國家的學(xué)校硬件水平。絕對不均衡一般是由于全國范圍內(nèi)地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異而造成的后果，客觀因素影響突出，明顯表現(xiàn)在東部地區(qū)和西部地區(qū)之間的差別。但是由于基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制或行政管理上的原因，在一

5、些發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)部也存在絕對不均衡。相對不均衡是在一個辦學(xué)條件基本達(dá)標(biāo)的區(qū)域內(nèi)，由于種種原因，導(dǎo)致一些學(xué)校辦學(xué)條件、水平明顯超過另一些學(xué)校，這些學(xué)校的學(xué)生享受到遠(yuǎn)高于其他學(xué)校學(xué)生的優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)。造成相對不均衡的原因中，一部分是政府的“偏愛”行為造成的，也有一部分是由于教育機制的積極改變而導(dǎo)致的不均衡，即由于學(xué)校在自主發(fā)展的制度框架內(nèi)創(chuàng)造性地開展工作，合法地從社會上爭取到資源，這在一定程度上反映了社會和教育體制的進(jìn)步。但是“不平則鳴”，當(dāng)相對不均衡差異過大無論是哪種原因造成的，特別是這種不均衡是由政府投資偏好造成時，那就不僅會引起教育消費者的不滿，也會嚴(yán)重挫傷處于弱勢地位的那些學(xué)校的管理者與教師的積

6、極性。這里要特別指出的是，相對不均衡在一定社會機制和教育政策的環(huán)境中會演變?yōu)榻^對不均衡，比如當(dāng)前一些地區(qū)在擇校收費的政策環(huán)境中，由于學(xué)校之間收入分配的差別而導(dǎo)致優(yōu)秀師資流失，從而造成學(xué)校課程無法按照標(biāo)準(zhǔn)開齊的后果。絕對不均衡是基礎(chǔ)性不均衡，它對落實義務(wù)教育法、保障每個學(xué)生的受教育權(quán)是根本性障礙，解決這個問題應(yīng)當(dāng)是社會的“死命令”，各級政府必須承擔(dān)起這項職責(zé)，下級政府解決不了的，上級政府要千方百計地解決，直至中央政府出面承擔(dān)令人欣喜的是，我們今天已經(jīng)看到了這套機制初露曙光。    2.保護性不均衡與競爭性不均衡。它們是由于政府采取不同政策而發(fā)生在學(xué)校之間的

7、微觀不均衡。前者是指一些學(xué)校由于受到政府政策的關(guān)照而在辦學(xué)條件水平上遠(yuǎn)高于其他學(xué)校的狀況，比如原國家教委在20世紀(jì)90年代中期提出“建設(shè)高中示范?！钡恼?，各個省、市、地區(qū)為使名牌學(xué)校進(jìn)入示范校行列，向一些辦學(xué)條件已然高于其他學(xué)校的重點中學(xué)進(jìn)行大投入，少則數(shù)百萬元，多則數(shù)億元。這種措施雖然在一定程度上為建設(shè)現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)學(xué)校提供了指導(dǎo)和支持，但是所做的工作卻是“錦上添花”，拉大了少數(shù)學(xué)校與其他學(xué)校的差距。競爭性不均衡是在政府政策鼓勵和自身努力下，一些學(xué)校通過競爭而形成的教育業(yè)績的比較優(yōu)勢，憑借這種優(yōu)勢獲得了更多的社會資源和部分政府資源。這種不均衡是在市場機制下形成的，學(xué)校在了解和滿足社會需要的前提

8、下，通過向公眾提供優(yōu)質(zhì)、特色的教育服務(wù)，獲得公眾的資源支持，形成了辦學(xué)機制上的良性循環(huán)。競爭性不均衡是教育管理體制變化的產(chǎn)物，這種體制重新界定了政府、學(xué)校、社會在基礎(chǔ)教育發(fā)展中的地位和作用，通過擇校等措施引進(jìn)社會力量參與學(xué)校發(fā)展，鼓勵學(xué)校發(fā)揮自身的主動性和創(chuàng)造性，并在一定程度上發(fā)展出使長期落后的學(xué)校退出（通過合并、兼并、取消等形式）教育活動領(lǐng)域的機制。競爭性不均衡雖然也是不均衡，盡管受到了一些社會輿論的質(zhì)疑，但是它的某些生成機制給基礎(chǔ)教育系統(tǒng)的自我更新帶來了動力，促進(jìn)了學(xué)校的創(chuàng)新，從長遠(yuǎn)看會給教育的消費者帶來持久的利益。公正地說，對于基礎(chǔ)教育的競爭性不均衡這種“似是而非，似非而是”的現(xiàn)象，不是

9、要消滅其本身，而是調(diào)整其生成過程中某些不公正的東西，讓它們更加合理。    3.制度性不均衡。這是指由于政策和制度的缺陷而導(dǎo)致的基礎(chǔ)教育發(fā)展的不均衡。這種缺陷表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，一些基礎(chǔ)教育的政策和制度設(shè)計不合理，高估了某些區(qū)域基礎(chǔ)教育的條件基礎(chǔ)，導(dǎo)致原發(fā)性不均衡。這方面最為突出的制度是將小學(xué)的辦學(xué)和管理責(zé)任下放到鄉(xiāng)一級政府，同時將大部分農(nóng)村地區(qū)完成“普九”任務(wù)的時間確定在2000年之前，而中國農(nóng)村經(jīng)濟的脆弱忽然差異之大是人所共知的，對于欠發(fā)達(dá)和貧困地區(qū)的農(nóng)民來說，教育費附加成為需要支付的最大一筆費用。教育費附加征收不上來，學(xué)校也就沒有了辦學(xué)資金，

10、甚至不能按期、如數(shù)發(fā)放教師工資。這類政策以權(quán)威的手段“羊口奪食”暫時實現(xiàn)社會目標(biāo)，但是由于缺少資源基礎(chǔ)而難以為繼，勢必造成各個不同區(qū)域基礎(chǔ)教育發(fā)展的不均衡。類似制度還有小學(xué)生升初中的“就近入學(xué)”制度，在相關(guān)政策不配套的情況下就推行開來，忽視了學(xué)生及其家長、學(xué)校、教師這些群體與政策的博奕行為，結(jié)果導(dǎo)致學(xué)校之間的差距迅速擴大。其二，政策和制度不適合社會環(huán)境的變化，原有政策和制度排除那些新產(chǎn)生的社會群體享受體制內(nèi)利益的權(quán)利，或者新政策剝奪了一些群體的利益機遇。前者的突出表現(xiàn)是城市中大批打工族子弟不能進(jìn)入普通小學(xué)享受借讀待遇，只能在條件簡陋的學(xué)校（某些是非法舉辦的）上學(xué)。后者的事例是，實行小學(xué)生升學(xué)就

11、近入學(xué)政策以后，由于政策不配套和條件不充分，使得工薪階層子弟在擇校競爭中處于不利境地。其三，適應(yīng)某些新的社會需要的政策打破了原有的利益格局，在沒有調(diào)整到位的情況下，產(chǎn)生一些無序的現(xiàn)象，導(dǎo)致利益分配的不均衡。部分公立學(xué)校轉(zhuǎn)制國有民辦后，富裕的社會階層享受了更多的優(yōu)質(zhì)教育資源，就是這種情況的反映。在這種情況中，政府引進(jìn)了市場機制，但是沒有充分估計這種政策帶來的負(fù)面效應(yīng)，缺少具體、細(xì)致的監(jiān)督和管理，使得享受這種政策的學(xué)校無限制地擴大自己的利益范圍，形成“贏者通吃”的趨勢，部分優(yōu)質(zhì)學(xué)校幾乎壟斷了當(dāng)?shù)氐膬?yōu)質(zhì)教育資源，迫使其他學(xué)校處于越來越困難的境地。其四，政策缺位導(dǎo)致不均衡。政策上設(shè)計不完善也會導(dǎo)致不均

12、衡。比較典型的是在當(dāng)前解決不均衡發(fā)展的過程中，各級政府只注意投資校舍建設(shè)和增添設(shè)備，對于優(yōu)秀師資和管理者這類最重要也是最難配置的資源卻長期拿不出相關(guān)政策，而市場機制導(dǎo)致這些關(guān)鍵優(yōu)質(zhì)資源不斷向優(yōu)質(zhì)學(xué)校集中。這類不均衡的原因可以概括為政府缺位或政策失當(dāng)。    4.內(nèi)生性不均衡與外生性不均衡。從不均衡生成來源看，有些不均衡來自教育領(lǐng)域內(nèi)部，比如內(nèi)部政策調(diào)整（這又包括來自上級的和出自本地的）和學(xué)校之間競爭導(dǎo)致的不均衡。另一些不均衡現(xiàn)象的生成原因則首先來自外部，然后轉(zhuǎn)化成教育系統(tǒng)內(nèi)部的不均衡。比如城市建設(shè)中小區(qū)建設(shè)不配套或者低水平配套導(dǎo)致產(chǎn)生一批不達(dá)標(biāo)學(xué)校；流動

13、人口管理不到位導(dǎo)致不合入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的兒童數(shù)量激增，給大城市解決兒童入學(xué)帶來困難。外生性不均衡的生成有幾個特點：第一，對于教育部門來說，它多是控制能力以外的，需要政府從全局把握，但是地方教育部門必須對它們做出預(yù)測和對策方案；第二，外生性教育問題一旦納入公眾視野，公眾和輿論只追究教育部門的直接責(zé)任而不管引發(fā)問題的原始責(zé)任。而在變革和社會高速發(fā)展時期，由于政府總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)能力不足，這類問題將可能周而復(fù)始地發(fā)生，所以教育部門要保持高度的警惕并提高自己的“抗訴”能力，避免生成既成不均衡事實使自己處于無能為力的境地。    5.實際不均衡（公平）和心理性不均衡（公平）

14、。在公眾所批評的基礎(chǔ)教育不均衡發(fā)展現(xiàn)象中，多數(shù)是實際存在的、應(yīng)當(dāng)并且可以采取一定辦法解決的。比如縮小學(xué)校校舍辦學(xué)建筑、設(shè)備、師資條件的差距，進(jìn)而在一定程度上改進(jìn)學(xué)校教育成績等。這類均衡多是物質(zhì)性的，屬于胡森所說的起點公平的范疇，相對來講比較好解決。但是公眾的批評中也有很多指向結(jié)果不均衡，指責(zé)政府沒有把某些學(xué)校辦好，使這些學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量不高。這類批評的存在可以歸結(jié)為幾種原因：公眾對于優(yōu)秀教育成果的期望和要求不斷提高；政府確實對于優(yōu)質(zhì)學(xué)校做了許多“錦上添花”的事情；公眾不了解政府在改進(jìn)辦學(xué)困難學(xué)校方面所做的努力以及這些學(xué)校取得的成果；公眾清楚哪些因素影響學(xué)校業(yè)績水平以及學(xué)校之間存在差距的必然性。

15、心理性不均衡一方面反映了事實，但是另一方面也不符合事實或者超越現(xiàn)實的可能，由此形成的輿論對于區(qū)域教育發(fā)展特別是學(xué)校工作可能產(chǎn)生消極影響。    二、解決基礎(chǔ)教育不均衡發(fā)展的指導(dǎo)思想和目標(biāo)    如上所述，基礎(chǔ)教育不均衡發(fā)展的成因是多樣的，所產(chǎn)生的效果性質(zhì)也是多樣的，所以解決這個問題的思路不應(yīng)該是單一的，不應(yīng)像一些同志所倡導(dǎo)的那樣，把基礎(chǔ)教育發(fā)展的重心從重“效率”轉(zhuǎn)向重“公平”，這樣的提法給人們一種印象，似乎非此即彼才是解決問題的辦法。法國哲學(xué)家埃德加·莫蘭的看法值得我們借鑒。他認(rèn)為，面對問題不把各個側(cè)面構(gòu)成一個更為復(fù)雜的整體加以分析，這就不免帶有眼光上的局限性，所得出的結(jié)論只是局部的、一時的“真理”，從全局和長遠(yuǎn)看，這些結(jié)論卻可能導(dǎo)致叢生的弊病甚至災(zāi)難性后果。他指出，具體的現(xiàn)實對象都是復(fù)雜的，很難對它們的性質(zhì)作出單一觀點的概括。他對“復(fù)雜性”作出解釋：“不能