我國(guó)海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)題目初探

1、    我國(guó)海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)題目初探    海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是指海域使用權(quán)在不同實(shí)體之間的活動(dòng)和轉(zhuǎn)讓。根據(jù)我國(guó)1982年憲法及其它法規(guī)規(guī)定，我國(guó)海域回國(guó)家所有，所以國(guó)家擁有海域的所有權(quán)是勿庸置疑的。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，海域的使用權(quán)卻是海域使用者任意占有的，他們開(kāi)發(fā)無(wú)序，使用無(wú)償，利用無(wú)度，一些地方甚至出現(xiàn)了海洋的“圈地運(yùn)動(dòng)”。這不僅造成了海洋資源和空間的巨大浪費(fèi)，而且破壞了海洋環(huán)境，降低了開(kāi)發(fā)效益。只有通過(guò)海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，讓不公道占用的海域退讓到公道開(kāi)發(fā)者手中，才能進(jìn)步海洋生產(chǎn)率，促使海洋經(jīng)濟(jì)沿著可持續(xù)的軌道順利運(yùn)行

2、。一、建立海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的必要性1.是建立主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求在過(guò)往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，生產(chǎn)資料實(shí)行公有制，國(guó)家通過(guò)無(wú)償挑唆、劃轉(zhuǎn)來(lái)配置資源，使用者作為公有制經(jīng)濟(jì)的組成部分，也有權(quán)無(wú)償使用資源。結(jié)果導(dǎo)致使用者不考慮海域的使用效益，任意占用海域，浪費(fèi)了海域資源?，F(xiàn)在在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，資源的配置是按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，海域資源不應(yīng)再是無(wú)償?shù)氖褂茫鴳?yīng)按照價(jià)值規(guī)律來(lái)實(shí)現(xiàn)它的價(jià)值。1992年，國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)國(guó)家海洋局、財(cái)政部關(guān)于外商投資使用我國(guó)海域有關(guān)的報(bào)告所作的指示中，提出了要建立海域使用許可證制度和有償使用海域的制度。1993年，財(cái)政部、國(guó)家海洋局聯(lián)合下發(fā)了國(guó)家海域使用治理暫行規(guī)定，開(kāi)

3、始推行海域有償使用制度和海域使用許可證制度，海域有償使用治理開(kāi)始起步。實(shí)施海域有償使用，是為了促使使用者進(jìn)步效率和效益，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)海域資源的公道配置，那么對(duì)于不能較好地開(kāi)發(fā)利用海域資源者來(lái)說(shuō)，則應(yīng)當(dāng)通過(guò)海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，將其手中的使用權(quán)流轉(zhuǎn)出來(lái)，然后流進(jìn)那些有能力做好海域資源開(kāi)發(fā)工作的人手中，達(dá)到海域資源的公道配置。2.是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然要求隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和深進(jìn)，在海洋開(kāi)發(fā)中出現(xiàn)了一些原來(lái)不曾有過(guò)的題目，這些題目都與海域使用權(quán)有關(guān)。首先，海洋新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使原有的海域資源開(kāi)發(fā)布局矛盾突出。長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)海洋的熟悉一直定位在“漁鹽之利、船楫之便”上，這主要是受到當(dāng)

4、時(shí)海洋水平的限制，很多海洋新興產(chǎn)業(yè)沒(méi)有出現(xiàn)的緣故，對(duì)海域資源的利用主要集中在漁業(yè)、鹽業(yè)、港口和海運(yùn)上。但是隨著近年來(lái)海洋科技的飛速發(fā)展，很多效益高、產(chǎn)量大的海洋新興產(chǎn)業(yè)不斷出現(xiàn)，原有的海洋產(chǎn)業(yè)布局已經(jīng)暴露出不公道的方面，據(jù)對(duì)沿海地區(qū)岸線利用的調(diào)查，大連有13，秦皇島有12，青島有12的岸線利用不公道。現(xiàn)在國(guó)家和部分省市都在編制海洋功能區(qū)劃、海洋開(kāi)發(fā)規(guī)劃和科技興海規(guī)劃，有的已經(jīng)完成，這些規(guī)劃的實(shí)施，必將對(duì)海域的使用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整，達(dá)到優(yōu)化的布局。在調(diào)整過(guò)程中，僅靠行政命令是不行的，必須建立公道的海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，將不公道的使用權(quán)流轉(zhuǎn)出來(lái)。其次，在海洋新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，也出現(xiàn)需要調(diào)整海域使用權(quán)的題

5、目。海水養(yǎng)殖業(yè)是海洋新興產(chǎn)業(yè)中的一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)，由于海水養(yǎng)殖業(yè)的比較利益高，沿海各地海水養(yǎng)殖呈如火如荼之勢(shì)，灘涂、淺海布滿了對(duì)蝦養(yǎng)殖池、扇貝養(yǎng)殖筏。由于養(yǎng)殖密度過(guò)大，養(yǎng)殖海區(qū)富營(yíng)養(yǎng)化十分嚴(yán)重，導(dǎo)致赤潮頻生，病害肆虐，有的地區(qū)甚至所養(yǎng)品種全軍覆沒(méi)。因此，很多受災(zāi)的漁農(nóng)民無(wú)力繼續(xù)從事海水養(yǎng)殖，他們?nèi)绾瓮顺?，手中的海域使用?quán)如何流轉(zhuǎn)，則需要建立明確的機(jī)制。另一方面，對(duì)那些在海水養(yǎng)殖上一帆風(fēng)順的漁農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于從事多年海水養(yǎng)殖業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益高，收進(jìn)劇增，便產(chǎn)生“小富即安”、“小富即滿”的思想，不愿再對(duì)養(yǎng)殖生產(chǎn)進(jìn)行較多的投進(jìn)（包括物質(zhì)與精力），但是他們一般也不愿完全與海域“盡交”，放棄這棵“搖錢(qián)樹(shù)”，便采取

6、一種粗放粗養(yǎng)的方式，給海域資源造成極大的浪費(fèi)。因此，通過(guò)建立海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，就可促使這一部分人或者加大對(duì)海水養(yǎng)殖的投進(jìn)，或者將海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)他人。二、按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則建立海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立不能選擇別的機(jī)制，只能選擇市場(chǎng)機(jī)制。這是由于確立海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制有以下幾個(gè)明顯的優(yōu)點(diǎn)：第一，可以真正落實(shí)海洋開(kāi)發(fā)者（包括企業(yè)與個(gè)人）的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。假如運(yùn)用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式建立海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，海洋開(kāi)發(fā)者作為獨(dú)立的商品生產(chǎn)者的權(quán)益得不到尊重和保護(hù)，只有運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制確立海洋使用權(quán)制度，海洋開(kāi)發(fā)者才能自主地根據(jù)市場(chǎng)情況做出擴(kuò)大用海或縮小用海生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的決策。離開(kāi)了生產(chǎn)要素配置的市

7、場(chǎng)機(jī)制，就不可能有真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也不可能有海洋開(kāi)發(fā)者真正的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。第二，可以使經(jīng)常發(fā)生的勞動(dòng)力與海域比例失調(diào)及時(shí)地得以調(diào)整，從而使海洋生產(chǎn)力要素在總體上保持一個(gè)動(dòng)態(tài)的優(yōu)化結(jié)構(gòu)。第三，海域使用權(quán)在等價(jià)交換基礎(chǔ)上的有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)梢允雇顿Y者解除對(duì)海洋產(chǎn)業(yè)投資，特別是長(zhǎng)期投資的顧慮，有利于海洋產(chǎn)業(yè)的集約化生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，進(jìn)步勞動(dòng)生產(chǎn)率和海洋資源利用率。第四、有利于充分利用海域資源。我國(guó)固然是海洋大國(guó)，擁有資源開(kāi)發(fā)等專(zhuān)屬權(quán)的管轄海域300多萬(wàn)平方公里， 但是其中大部分海域資源尚未開(kāi)發(fā)利用，大多數(shù)海洋開(kāi)發(fā)者只能集中在海岸帶進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，造成海岸帶資源，特別是淺海、灘涂的飽和和過(guò)飽和狀態(tài)。通過(guò)對(duì)海岸帶資源開(kāi)

8、發(fā)利用的“級(jí)差地租”和使用權(quán)流轉(zhuǎn)，就能促使一部分開(kāi)發(fā)者將目光投向深海遠(yuǎn)洋，另辟新區(qū)，充分利用海域資源。第五，有利于保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。海洋開(kāi)發(fā)者假如不留意保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，降低海域生產(chǎn)力，既給自己開(kāi)發(fā)生產(chǎn)造成危害，減少收益，又因海域價(jià)值降低，難以流轉(zhuǎn)出往，還要負(fù)擔(dān)海域使用費(fèi)和有關(guān)部分的處罰。因此會(huì)促使海洋開(kāi)發(fā)者積極保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益的同一。三、海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建1.培育海域使用權(quán)市場(chǎng)市場(chǎng)一詞，在這里我們是按照經(jīng)濟(jì)學(xué)上的市場(chǎng)來(lái)理解的，即商品交換關(guān)系的總和。它與日常生活中所指的商品交換的場(chǎng)所是不同的。海域使用權(quán)市場(chǎng)包括一級(jí)海域使用權(quán)市場(chǎng)（簡(jiǎn)稱(chēng)一級(jí)海域市場(chǎng)）和二級(jí)海域使

9、用權(quán)市場(chǎng)（簡(jiǎn)稱(chēng)二級(jí)海域市場(chǎng)）。一級(jí)海域市場(chǎng)是國(guó)家依法將其海域使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給使用者之間的交易關(guān)系。二級(jí)海域市場(chǎng)是海域使用者在承租期限內(nèi)依法將海域使用權(quán)再轉(zhuǎn)包給第三者的交易關(guān)系，而且這種轉(zhuǎn)包可能會(huì)繼續(xù)多個(gè)層次。但是這種流轉(zhuǎn)，無(wú)論轉(zhuǎn)上多少層，只要是在海域使用者之間進(jìn)行，都應(yīng)屬于二級(jí)海域市場(chǎng)的范疇。就一級(jí)海域市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，在一定時(shí)期內(nèi)它將是一種不完全的市場(chǎng)。國(guó)家在出讓海域使用權(quán)時(shí)，不能不考慮現(xiàn)有使用者的實(shí)際狀況，對(duì)于同時(shí)提出申請(qǐng)正當(dāng)使用權(quán)的海洋開(kāi)發(fā)者，已經(jīng)使用的開(kāi)發(fā)者應(yīng)該有權(quán)優(yōu)先獲得使用權(quán)。沿海地區(qū)的使用者也應(yīng)當(dāng)比其它地區(qū)的使用者在情況相同下優(yōu)先獲得使用權(quán)。在那些以海為生的漁區(qū)、漁村中，海域使用必須堅(jiān)持

10、人人同等的原則，即應(yīng)該使每個(gè)成員都能得到大致相同的海域使用權(quán)。由于在這些地方，海域使用權(quán)是大多數(shù)漁民的生存保障，假如全部通過(guò)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式出讓?zhuān)菍?shí)際上損害了一部分漁民的生存權(quán)利，造成社會(huì)題目。同時(shí)，對(duì)于海域使用期的是非和租金（或使用費(fèi)）的高低，也都必須在黨和國(guó)家的政策、法律所規(guī)定的范圍內(nèi)約定。在現(xiàn)階段條件下，這樣做是必要的，也是公道的。在二級(jí)海域市場(chǎng)上，本著優(yōu)化配置資源的原則，海域使用權(quán)人在符正當(dāng)定的條件下，可以有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押海域使用權(quán)。對(duì)于海域轉(zhuǎn)讓面積、租金數(shù)額、轉(zhuǎn)讓形式等。都可以由當(dāng)事人自由協(xié)商。國(guó)家只對(duì)海域使用方向，予以監(jiān)視控制并收取增值費(fèi)和辦理有關(guān)使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。2.測(cè)算海

11、域的“級(jí)差地租”固然由于培育市場(chǎng)機(jī)制，在海域的“級(jí)差地租”形成方面主要依靠市場(chǎng)的自發(fā)氣力，但是，為了保證流轉(zhuǎn)的公平、公道，維護(hù)正常流轉(zhuǎn)秩序，減少糾紛，必須在科學(xué)熟悉海域特性及海洋產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上對(duì)海洋的“海租”、“海價(jià)”進(jìn)行測(cè)算，確定公道的數(shù)目界限，以便為海域市場(chǎng)的宏觀調(diào)控提供科學(xué)依據(jù)。由于海洋的特性與陸地完全不同，海洋開(kāi)發(fā)不是平面的，而是立體的，其“黃金地段”的概念與陸地“黃金地段”有很大不同。在收取幅度的確定上不應(yīng)簡(jiǎn)單比照陸地轉(zhuǎn)讓金的確定原則，而應(yīng)根據(jù)不同情況采取不同的價(jià)位：（1）對(duì)淺海與灘涂水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)， 可視其效益和區(qū)位（如有優(yōu)越的地理、水文條件），實(shí)行優(yōu)區(qū)高價(jià)出讓?zhuān)⒈M可能實(shí)行招標(biāo)、拍

12、賣(mài)。（2）對(duì)利用高新技術(shù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)的如海洋潮汐發(fā)電、 化學(xué)元素提取，可視其具體投進(jìn)產(chǎn)出情況確定出讓金比例，并應(yīng)體現(xiàn)鼓勵(lì)政策。（3）對(duì)高收益且污染程度較高的海洋開(kāi)發(fā)項(xiàng)目， 對(duì)其使用權(quán)的出讓?xiě)?yīng)實(shí)行高收費(fèi)，以保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值和保護(hù)環(huán)境。（4 ）對(duì)來(lái)自陸地的污染物的排放和填海造地的單位應(yīng)實(shí)行高收費(fèi)后出讓使用權(quán)（排污染和造地權(quán)），以保護(hù)環(huán)境和生態(tài)平衡。（5）對(duì)公益事業(yè)和因行使國(guó)家治理權(quán)而使用海域的， 不實(shí)行出讓?zhuān)珣?yīng)該核發(fā)使用證，納進(jìn)同一治理軌道。3.逐步推行規(guī)范化的海域使用流轉(zhuǎn)治理（1）搞好海域調(diào)查即對(duì)海域進(jìn)行、經(jīng)濟(jì)、調(diào)查，以查清海域面積、海況（包括理化因子）、位置、利用狀況、勞力狀況，收益情況等。

13、我國(guó)在80年代對(duì)全國(guó)海岸帶的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源進(jìn)行了深進(jìn)調(diào)查，90年代又對(duì)全國(guó)海島的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源進(jìn)行了調(diào)查，已經(jīng)基本摸清了這二大海洋區(qū)域的自然資源與開(kāi)發(fā)狀況。但是隨著沿海各地海洋經(jīng)濟(jì)的飛速，很多地區(qū)的情況也在不斷的變化，因此各地每年都應(yīng)有針對(duì)性地對(duì)本地海域進(jìn)行一些新的調(diào)查，而不能等靠國(guó)家往搞。只有摸清海域自然資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀，才能對(duì)海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行有效的治理。（2）做好海域生產(chǎn)力評(píng)價(jià)工作應(yīng)由海洋治理部分、海洋部分、海洋產(chǎn)業(yè)部分以及漁村干部、群眾代表組成海域評(píng)價(jià)小組，依據(jù)海域調(diào)查的信息，對(duì)海域進(jìn)行分等、評(píng)級(jí)和估價(jià)。（3）對(duì)海域進(jìn)行確權(quán)、登記。從民法上說(shuō)，國(guó)家是海域所有者，享有占有

14、、使用、受益、處分海域的權(quán)力。但是所有權(quán)在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，其權(quán)能往往是不完整的，可以根據(jù)所有者的意志和利益，通過(guò)法定程序與所有權(quán)發(fā)生分離，由于作為抽象的概念，國(guó)家無(wú)法自己占用，使用、收益的，往往要通過(guò)具體單位來(lái)體現(xiàn)。因此，要在承認(rèn)國(guó)家是海域所有者的條件下，明確各個(gè)海域的占有（承包）權(quán)、經(jīng)營(yíng)（使用）權(quán)、出租權(quán)、買(mǎi)賣(mài)權(quán)、繼續(xù)權(quán)、抵押權(quán)、收益權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、轉(zhuǎn)作他用權(quán)等如何在國(guó)家和用海者之間的劃分，即明確國(guó)家把各個(gè)海域究竟按什么權(quán)限下放給使用者。這種權(quán)限一經(jīng)確定，就應(yīng)由政府有關(guān)部分代表國(guó)家所有者進(jìn)行確權(quán)、登記，并向使用者頒發(fā)證書(shū)。確權(quán)登記制度非常必要，由于登記是確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的形式，而且海洋產(chǎn)權(quán)的交易制度也需

15、要以產(chǎn)權(quán)登記標(biāo)志產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，同時(shí)，國(guó)家作為財(cái)產(chǎn)所有者對(duì)產(chǎn)權(quán)活動(dòng)實(shí)行治理也需要以登記制度為必要手段。在確權(quán)的指導(dǎo)思想上，本著有利于在經(jīng)濟(jì)上、法律上確定海域使用者獨(dú)立商品生產(chǎn)者的地位的原則，確定海域權(quán)限的著力點(diǎn)應(yīng)該放在強(qiáng)化海域使用者的自主權(quán)上，除了規(guī)劃?rùn)?quán)、轉(zhuǎn)作他用權(quán)、所有權(quán)和部分收益權(quán)之外，其余各種權(quán)利大都可以考慮交給海域使用者。這與國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度改革的思路是吻合的。（4）對(duì)海域制定開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃。實(shí)踐證實(shí)，制定實(shí)施海洋開(kāi)發(fā)規(guī)劃、功能區(qū)劃、科技興海規(guī)劃等，是進(jìn)步海洋開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的最佳途徑?？傮w規(guī)劃是海域開(kāi)發(fā)總的行動(dòng)綱領(lǐng)，還要在此基礎(chǔ)上，再編制具體的海域開(kāi)發(fā)利用分區(qū)規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)規(guī)定開(kāi)發(fā)利用的各項(xiàng)控制指標(biāo)和治理要求，或直接對(duì)建設(shè)項(xiàng)目做出具體安排和規(guī)劃設(shè)施，通過(guò)總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的制定，明確海域的使用方向和達(dá)到的目標(biāo)，為海域使用權(quán)的監(jiān)視治理與流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)。（5）管好海域檔案資料整理和妥善保管海域各種檔案資料，為搞好海域使用權(quán)的治理和一級(jí)、二級(jí)海域市場(chǎng)的運(yùn)作提供各種有用的數(shù)據(jù)和信息。5.制定和完善海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的