國(guó)外電信法律體制的改革和對(duì)中國(guó)的啟示

1、國(guó)外電信法律體制的改革與其對(duì)中國(guó)的啟示郁光華 大學(xué)法學(xué)院一、 引子電信業(yè)傳統(tǒng)上被認(rèn)為是具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)。為了既避免因競(jìng)爭(zhēng)而破壞資源優(yōu)置又保護(hù)消費(fèi)者的利益，許多國(guó)家要么對(duì)提供服務(wù)的私有壟斷者進(jìn)行價(jià)格管制，要么對(duì)壟斷服務(wù)企業(yè)實(shí)行國(guó)有化。美國(guó)選擇了前者，而日本、德國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、新西蘭和智利等國(guó)選擇了后者。令人疑惑的是，社會(huì)價(jià)值觀念大致一樣的美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞卻選擇了完全不同的經(jīng)營(yíng)和管制模式。然而，無(wú)論上面哪一種經(jīng)營(yíng)和管制方法都有缺陷。壟斷經(jīng)營(yíng)者的低效益和電信技術(shù)發(fā)展的突飛猛進(jìn)使得對(duì)電信業(yè)改革的政治呼聲不斷提高,電信業(yè)改革的浪潮也使斯蒂格勒有關(guān)管制是保護(hù)被管制行業(yè)的政治經(jīng)濟(jì)管制理論大打折

2、扣。 1 美國(guó)、澳大利亞、新西蘭、智利和危地馬拉等許多國(guó)家先后對(duì)電信業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管制模式進(jìn)行了改革。在我國(guó)電信業(yè)改革不斷深入的今天，學(xué)習(xí)外國(guó)電信管制改革的政策和實(shí)踐具有重大的借鑒意義。本文將討論電信法促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)在互聯(lián)互通、撥打平等性與可帶性和頻譜分配方面的體現(xiàn)。二、國(guó)外電信業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)改革的簡(jiǎn)況引入競(jìng)爭(zhēng)是電信業(yè)改革的主要目標(biāo)。競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將有利于企業(yè)效益的增長(zhǎng)和消費(fèi)者福利的改善,國(guó)外電信業(yè)改革的一個(gè)重要特點(diǎn)是電信管制法體系的重建。在美國(guó)引入競(jìng)爭(zhēng)是分步進(jìn)行的。1983年對(duì)美國(guó)電報(bào)公司的分割使得長(zhǎng)話領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)得以公平地進(jìn)行, 2 1996 年的電信法則通過(guò)進(jìn)一步在本地電信服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)而實(shí)現(xiàn)各電

3、信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。 3智利是發(fā)展中國(guó)家中最早在電信業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家。 4 智利1982 年的電信法試圖在所有的電信領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng),但是在改革的前幾年，本地企業(yè)(CTC)和長(zhǎng)話企業(yè)(ENTEL)的壟斷力量還是很強(qiáng)的;1987年智利對(duì)互聯(lián)互通機(jī)制作了進(jìn)一步的規(guī)定;1988年對(duì)壟斷企業(yè)(CTC)和長(zhǎng)話壟斷企業(yè)(ENTEL)的私有化使政府避免了企業(yè)目標(biāo)中的非市場(chǎng)化因素，從而能更有效地對(duì)私有企業(yè)進(jìn)行管制;1993年，最高法院的判例使得從事本地電信業(yè)務(wù)的企業(yè)(CTC)和經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)話業(yè)務(wù)的企業(yè)(ENTEL)能以設(shè)立子公司的形式進(jìn)入對(duì)方的服務(wù)領(lǐng)域; 1994年的電信法改革使消費(fèi)者能選擇長(zhǎng)話經(jīng)營(yíng)者而使長(zhǎng)話業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)大為加

4、強(qiáng);在20世紀(jì)90年代末，競(jìng)爭(zhēng)逐漸地進(jìn)入了移動(dòng)電信領(lǐng)域。在1987年前，新西蘭的電信服務(wù)是由新西蘭郵電局(NZPO)壟斷的;1986年的梅森/莫里斯(Mason/Morris)報(bào)告建議將電信服務(wù)、銀行服務(wù)和郵政服務(wù)分離開(kāi)，并對(duì)電信服務(wù)進(jìn)行重組。 5 在該報(bào)告完成后不久，新西蘭郵政局中電信方面的資產(chǎn)被劃入國(guó)有新西蘭電信公司; 1987年的羅斯(Ross)報(bào)告使政府進(jìn)一步加強(qiáng)了在電信業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)的構(gòu)想; 6 1990年，新西蘭政府將新西蘭電信公司出售給了兩個(gè)私有企業(yè)而只保留了一個(gè)特別股(Kiwi Share)，以便使政府在實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)和有效監(jiān)管時(shí)對(duì)該電信公司的價(jià)格進(jìn)行有限度的干預(yù)。跟美國(guó)、澳大利亞

5、和智利相比，新西蘭細(xì)小的電信市場(chǎng)還缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。1975年前，澳大利亞的國(guó)際電信業(yè)務(wù)是由政府所有的海外電信委員會(huì)(OTC)經(jīng)營(yíng)的，國(guó)電信業(yè)務(wù)是由國(guó)有的澳大利亞電信委員會(huì)(Telecom)壟斷的;1981年成立的衛(wèi)星通信公司(AUSSAT)擁有和經(jīng)營(yíng)管理國(guó)家衛(wèi)星通信系統(tǒng);按照1991年的電信法，海外電信委員會(huì)和澳大利亞電信委員會(huì)合并組成澳大利亞和海外電信公司，該公司后來(lái)改名為得爾斯特拉(Telstra)。得爾斯特拉能從事國(guó)和國(guó)際的電信服務(wù)和移動(dòng)電信服務(wù)。 7 1991年后，澳大利亞通過(guò)并頒發(fā)了另一個(gè)綜合通信服務(wù)許可證給私有化了的原負(fù)責(zé)衛(wèi)星電信服務(wù)的公司，其它兩個(gè)移動(dòng)許可證給奧普特斯(Optus)移

6、動(dòng)公司和沃特福(Vodafone)公司，有限度地在電信業(yè)中引入了競(jìng)爭(zhēng);1997年的電信法則取消了電信營(yíng)運(yùn)商的數(shù)量限制，國(guó)有的得爾斯特拉也部分地被私有化以便有更公正的競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管。這樣，澳大利亞的電信市場(chǎng)引入了完全競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制。三、電信業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)的具體改革盡管美國(guó)、澳大利亞、新西蘭和智利都對(duì)電信業(yè)進(jìn)行了引入競(jìng)爭(zhēng)的改革，然而他們?cè)诨ヂ?lián)互通、可帶性、撥打平等性和頻譜資源的分配方面都有很大的差距。除美國(guó)、澳大利亞、新西蘭和智利外，本文對(duì)危地馬拉的討論只限于頻譜資源的分配。(一)互聯(lián)互通互聯(lián)互通對(duì)有效電信市場(chǎng)的建立至關(guān)重要，高的互聯(lián)互通收費(fèi)會(huì)形成市場(chǎng)進(jìn)入的障礙并維護(hù)現(xiàn)存的經(jīng)營(yíng)者的壟斷地位。另外，高的互聯(lián)互通

7、收費(fèi)也會(huì)導(dǎo)致低效繞開(kāi)或重復(fù)投資類似現(xiàn)存經(jīng)營(yíng)者的瓶頸設(shè)施。相反地，低的互聯(lián)互通收費(fèi)會(huì)使更低效的企業(yè)能方便地進(jìn)入市場(chǎng)。還有，低的互聯(lián)互通收費(fèi)不僅使進(jìn)入者不愿建立自己的設(shè)施，還會(huì)使現(xiàn)存經(jīng)營(yíng)者不愿維持和提升自己網(wǎng)絡(luò)的能力。 8 在現(xiàn)實(shí)中，確定一個(gè)合理有效的互聯(lián)互通收費(fèi)常常很困難。無(wú)論是新西蘭電信和克力爾(Clear)公司的互聯(lián)訴訟爭(zhēng)議，還是中國(guó)電信和中國(guó)移動(dòng)或聯(lián)通的互聯(lián)談判都存在著巨大的交易成本。困難的是，監(jiān)管者通常缺乏制定好的互聯(lián)互通政策的相關(guān)信息。再有，互聯(lián)政策中的經(jīng)濟(jì)利益使得互聯(lián)互通政策和法律的制定也受到利益集團(tuán)和政治因素的干擾。威利格(Willig)在1979年提出了倍受爭(zhēng)議的效益組成價(jià)格規(guī)則

8、(efficient component pricing rule)， 9該規(guī)則又被稱為平等價(jià)格原則或鮑莫爾-威利格規(guī)則。 10鮑莫爾和西達(dá)克認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)者使用另一經(jīng)營(yíng)者設(shè)備的進(jìn)入費(fèi)用(access charge)應(yīng)該等于經(jīng)營(yíng)者的機(jī)會(huì)成本，而機(jī)會(huì)成本應(yīng)包括讓競(jìng)爭(zhēng)者使用經(jīng)營(yíng)者自己必要設(shè)施(essential facilities)的邊際成本和經(jīng)營(yíng)者自己由于和競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)而損失的營(yíng)業(yè)收入。鮑莫爾-威利格規(guī)則有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn): 第一，在該規(guī)則下，只有比經(jīng)營(yíng)者更具效率的競(jìng)爭(zhēng)者才能進(jìn)入。第二，該規(guī)則對(duì)經(jīng)營(yíng)者的運(yùn)行利潤(rùn)沒(méi)有影響。但是，鮑莫爾.威利格規(guī)則的效益也是令人置疑的。 11 泰和拉普塔認(rèn)為,鮑莫爾-威利格規(guī)

9、則阻礙了競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這樣的規(guī)則不能起到限制壟斷價(jià)格、提高動(dòng)態(tài)效益和鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步的作用。 12 泰和拉普塔提出了在最終產(chǎn)品或服務(wù)市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)的情況下的互聯(lián)互通收費(fèi)機(jī)制與目標(biāo)，收費(fèi)機(jī)制的目標(biāo)是允許一樣競(jìng)爭(zhēng)者有同等的獲取資本成本的機(jī)會(huì)。另一個(gè)目標(biāo)是必要設(shè)施對(duì)現(xiàn)存的經(jīng)營(yíng)者既不是優(yōu)勢(shì)也不是負(fù)擔(dān)，互聯(lián)價(jià)格使經(jīng)營(yíng)者和競(jìng)爭(zhēng)者在競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)品市場(chǎng)上以一樣的條件競(jìng)爭(zhēng)。 13 按照這樣的目標(biāo)，互聯(lián)互通的價(jià)格應(yīng)建立在長(zhǎng)期增加成本(long-run incremental cost)的基礎(chǔ)上，也就是互聯(lián)互通價(jià)格應(yīng)包括連接兩個(gè)電信網(wǎng)絡(luò)的直接增加成本(direct incremental cost)和處理在一個(gè)網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始而在

10、另一個(gè)網(wǎng)絡(luò)終止的成本。 14 在這樣的價(jià)格機(jī)制下，任何一方都能部分回收自己網(wǎng)絡(luò)的前瞻性的固定和共同成本(forward looking fixed and common costs)。只有當(dāng)擁有必要設(shè)施的經(jīng)營(yíng)者必須承擔(dān)其它競(jìng)爭(zhēng)者無(wú)需承擔(dān)的義務(wù)時(shí)，它才可以在長(zhǎng)期增加成本上加收一個(gè)附加額(mark up)。這種情況通常會(huì)在只有經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)而其它競(jìng)爭(zhēng)者無(wú)需承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)時(shí)，或在需要使用經(jīng)營(yíng)者必要設(shè)施的公司不向經(jīng)營(yíng)者提供對(duì)等互聯(lián)的場(chǎng)合出現(xiàn)。以上幾國(guó)的實(shí)踐顯示，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家以法律的形式規(guī)定采用鮑莫爾-威利格規(guī)則。新西蘭電信曾試圖采用該規(guī)則，長(zhǎng)達(dá)五年的訴訟結(jié)果也認(rèn)為該規(guī)則并不違反反壟斷的商事法。 15 但

11、新西蘭電信在和它的競(jìng)爭(zhēng)者庭外和解協(xié)議中確定的互聯(lián)費(fèi)用價(jià)格遠(yuǎn)低于按該規(guī)則應(yīng)收的價(jià)格。 16 新西蘭的教訓(xùn)揭示了沒(méi)有具體的行業(yè)規(guī)則去規(guī)互聯(lián)價(jià)格是非常低效的。智利也不采用鮑莫爾-威利格規(guī)則。智利1982年的電信法雖然要求經(jīng)營(yíng)者和競(jìng)爭(zhēng)者實(shí)行互聯(lián)互通，然而該法并沒(méi)有規(guī)定互聯(lián)價(jià)格應(yīng)該如何確定。當(dāng)雙方不能達(dá)成協(xié)議時(shí)可要求反壟斷機(jī)構(gòu)裁定，競(jìng)爭(zhēng)者都發(fā)現(xiàn)和經(jīng)營(yíng)者達(dá)成互聯(lián)協(xié)議非常困難。盡管反壟斷機(jī)構(gòu)作出了有利于競(jìng)爭(zhēng)者互聯(lián)價(jià)格的裁定，但是這些爭(zhēng)議通常拖延了很久。1987年對(duì)電信法的修改規(guī)定：任何一種服務(wù)的價(jià)格必須以一個(gè)良好的基準(zhǔn)企業(yè)的價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，而最高價(jià)格一旦確定則保持五年不變?；鶞?zhǔn) (yard stick comp

12、etition) 的采用和管制延遲 (regulatory lag) 給了被管制經(jīng)營(yíng)者很大的激勵(lì)因素和回旋余地。盡管這樣的規(guī)定不能完全補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)者的機(jī)會(huì)成本，可是它卻非常有利于競(jìng)爭(zhēng)和技術(shù)進(jìn)步。 17 智利的實(shí)踐也說(shuō)明了在互聯(lián)互通方面具體的價(jià)格規(guī)定條款非常必要。澳大利亞不但使用了綜合服務(wù)長(zhǎng)期增加成本模型(total service long-run incremental cost (TSLRIC)model)以確定互聯(lián)價(jià)格，而且規(guī)定了具體的協(xié)商和爭(zhēng)議解決機(jī)制。澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督和實(shí)施互聯(lián)規(guī)則以與規(guī)壟斷行為， 18 該委員會(huì)有權(quán)強(qiáng)制要求經(jīng)營(yíng)者開(kāi)放必要或瓶頸設(shè)施以便互聯(lián)互通。如果經(jīng)營(yíng)

13、者和要求互聯(lián)的競(jìng)爭(zhēng)者不能自愿地在適當(dāng)條件下達(dá)成互聯(lián)協(xié)議，委員會(huì)將進(jìn)行仲裁。該委員會(huì)還要求經(jīng)營(yíng)者公布他們能接受的、并且為該委員會(huì)同意的互聯(lián)條件的承諾。委員會(huì)在進(jìn)行仲裁或?qū)彶榛ヂ?lián)承諾時(shí)適用綜合服務(wù)長(zhǎng)期增加成本原則和由電信商成立的電信互聯(lián)論壇制定并經(jīng)委員會(huì)批淮的電信互聯(lián)守則。美國(guó)在互聯(lián)互通方面的做法和澳大利亞相似。美國(guó)的1996年電信法要求現(xiàn)存本地經(jīng)營(yíng)者對(duì)其他電信經(jīng)營(yíng)者開(kāi)放本地網(wǎng)絡(luò)， 19 該法還要求各類經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)向提供競(jìng)爭(zhēng)服務(wù)的運(yùn)營(yíng)商給予進(jìn)入自己的管道和線桿的義務(wù)和給予競(jìng)爭(zhēng)者以通行權(quán)。 20 1996年電信法要求經(jīng)營(yíng)者之間自愿地達(dá)成互聯(lián)協(xié)議， 21 如果雙方不能達(dá)成協(xié)議，該法則有很具體的授權(quán)所在公

14、用企業(yè)委員會(huì)進(jìn)行仲裁的條款。 22 無(wú)論是自愿達(dá)成的互聯(lián)協(xié)議還是經(jīng)過(guò)仲裁的協(xié)議都必須得到公用企業(yè)委員會(huì)的批準(zhǔn)。 23 1996年電信法規(guī)定了仲裁互聯(lián)協(xié)議必須遵循的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)， 24 具體地說(shuō)互聯(lián)互通協(xié)議必須互惠地補(bǔ)償因?yàn)樘峁┗ヂ?lián)互通服務(wù)而產(chǎn)生的附加成本。 25 為了更好地實(shí)施電信法關(guān)于互聯(lián)互通的價(jià)格機(jī)制，聯(lián)邦通訊委員會(huì)制定了更加具體的執(zhí)行規(guī)則。聯(lián)邦通訊委員會(huì)規(guī)定：向競(jìng)爭(zhēng)者提供的互聯(lián)互通價(jià)格和賣出非捆綁網(wǎng)絡(luò)要素(unbundled network elements)的價(jià)格必須以經(jīng)營(yíng)者的總要素長(zhǎng)期增加成本為基礎(chǔ)(Total Element Long-run Incremental Cost (TEL

15、RIC)。 26討論美國(guó)、澳大利亞、新西蘭和智利互聯(lián)互通機(jī)制為中國(guó)互聯(lián)互通機(jī)制的建立提供了非常有益的經(jīng)驗(yàn)。在最終產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)或者實(shí)行價(jià)格的上限管制的情況下，前瞻性的長(zhǎng)期增加成本模式比鮑莫爾-威利格規(guī)則更有利于競(jìng)爭(zhēng)、動(dòng)態(tài)效益和技術(shù)進(jìn)步。美國(guó)和澳大利亞都相對(duì)成功地實(shí)施了前瞻性的長(zhǎng)期增加成本機(jī)制。沒(méi)有一個(gè)討論過(guò)的國(guó)家以法律規(guī)定的形式適用鮑莫爾-威利格規(guī)則，這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也揭示了缺乏行業(yè)特定的互聯(lián)互通的法律規(guī)則便難以解決互聯(lián)合同的爭(zhēng)議。美國(guó)和澳大利亞不僅有具體的實(shí)體條款而且有詳細(xì)的仲裁程序和司法審查規(guī)定。當(dāng)爭(zhēng)議雙方在不能自愿達(dá)成合同的情況下，美國(guó)的公用企業(yè)委員會(huì)與澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)將

16、按照法律規(guī)定對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行仲裁。由于認(rèn)識(shí)到專業(yè)的管制委員會(huì)的專門(mén)知識(shí)和技能，這兩國(guó)都只允許不滿仲裁結(jié)果的一方對(duì)裁決中的法律和程序問(wèn)題、而不是實(shí)體或事實(shí)問(wèn)題請(qǐng)求司法審查。相反，新西蘭在解決互聯(lián)互通爭(zhēng)議方面非常低效。新西蘭在開(kāi)放壟斷市場(chǎng)初期沒(méi)有采用前瞻性的長(zhǎng)期增加成本模型。另外，新西蘭主要適用跨行業(yè)的反壟斷法而缺少行業(yè)特定的互聯(lián)互通法律規(guī)定。還有，新西蘭把解決技術(shù)性很強(qiáng)的互聯(lián)互通爭(zhēng)議的任務(wù)交給了相對(duì)缺乏電信行業(yè)知識(shí)和技能的法院。新西蘭電信和克力爾長(zhǎng)達(dá)四五年的訴訟仍然得不出具體的互聯(lián)價(jià)格就是機(jī)制失敗的有力證據(jù)。(二)撥打平等和可帶性電信網(wǎng)絡(luò)存在著正外部性(network externalities)。消

17、費(fèi)者對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)需求的福利隨著網(wǎng)絡(luò)使用者的增加而增長(zhǎng)。 27 如果電信網(wǎng)絡(luò)的正外部性很大，那么在沒(méi)有互聯(lián)規(guī)定的情況下消費(fèi)者會(huì)選擇最大網(wǎng)絡(luò)的供給企業(yè)。在這樣的動(dòng)態(tài)情況下，電信市場(chǎng)可能會(huì)導(dǎo)致壟斷。美國(guó)電報(bào)公司在20世紀(jì)初在本地市場(chǎng)拒絕與競(jìng)爭(zhēng)者互聯(lián)的行為正說(shuō)明了這一點(diǎn)。 28 網(wǎng)絡(luò)正外部性也會(huì)造成鎖住效因 (lockin effect)。 29 當(dāng)網(wǎng)絡(luò)的正外部性很大時(shí)，從最大電信網(wǎng)絡(luò)企業(yè)轉(zhuǎn)向另一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者時(shí)，消費(fèi)者會(huì)損失短期的網(wǎng)絡(luò)利益。這種電信網(wǎng)絡(luò)的鎖住效因使得競(jìng)爭(zhēng)者的市場(chǎng)進(jìn)入和擴(kuò)變得非常困難。在生產(chǎn)規(guī)模呈遞增時(shí)，最早的市場(chǎng)壟斷者采用的技術(shù)不一定是最有效益的。從這一角度看，強(qiáng)制性的互聯(lián)互通規(guī)則十分重要。

18、首先，互聯(lián)互通的規(guī)定增加了消費(fèi)者的網(wǎng)絡(luò)正外部性。消費(fèi)者不僅可以和自己購(gòu)買服務(wù)的電信公司的其它消費(fèi)者通話，而且可以和其它電信公司的消費(fèi)者通訊。第二，互聯(lián)互通的法律規(guī)定在轉(zhuǎn)換電信服務(wù)公司時(shí)的網(wǎng)絡(luò)利益損失不再存在，這就使得競(jìng)爭(zhēng)變得更為有效?；ヂ?lián)互通雖然在很大程度上增加了網(wǎng)絡(luò)的正外部性和改善了競(jìng)爭(zhēng)，但撥打的平等性和的可帶性將進(jìn)一步改善競(jìng)爭(zhēng)。撥打的平等性使競(jìng)爭(zhēng)公司的消費(fèi)者在獲得其它網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)利益時(shí)不再需要比另一個(gè)提供電信服務(wù)公司的消費(fèi)者撥打更多的。這就使得競(jìng)爭(zhēng)更加公平，的可帶性會(huì)減少消費(fèi)者轉(zhuǎn)換電信公司的成本。也就是說(shuō)消費(fèi)者從一個(gè)電信服務(wù)公司轉(zhuǎn)移到另一個(gè)電信服務(wù)公司時(shí)無(wú)需每次都重新更換和通知自己的朋友和顧

19、客新的，他們有權(quán)繼續(xù)使用現(xiàn)有的，美國(guó)、澳大利亞、智利和新西蘭對(duì)撥打的平等性和的可帶性的法律處理不盡一樣。1996年美國(guó)電信法有撥打平等性和可帶性要求。 30 按國(guó)會(huì)的要求，聯(lián)邦通訊委員會(huì)制定了可帶性規(guī)則。 31 這些規(guī)則具體規(guī)定了可帶性的過(guò)渡性和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦通訊委員會(huì)在1998年建立了長(zhǎng)期可帶性的成本回收機(jī)制。 32 按該機(jī)制，它將從所有的普通營(yíng)運(yùn)商 (common carriers)處收取為實(shí)施可帶性而支出的用于建立和運(yùn)作區(qū)域可帶性的數(shù)據(jù)庫(kù)，收取的比例是基于各營(yíng)運(yùn)商在每一個(gè)可帶性區(qū)域的、際和國(guó)際電信服務(wù)的收入。營(yíng)運(yùn)商則可以用合法的方法回收他們分擔(dān)的成本和其它各自為實(shí)施可帶性而支付

20、的成本。在澳大利亞，澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)必須保證由澳大利亞通信局制定的計(jì)劃具有可帶性的條款。 33 計(jì)劃大致規(guī)定：當(dāng)一個(gè)消費(fèi)者在特定的區(qū)域從一個(gè)營(yíng)運(yùn)商轉(zhuǎn)向另一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的營(yíng)運(yùn)商時(shí)可以保留自己原先的。相關(guān)營(yíng)運(yùn)商應(yīng)保證該消費(fèi)者在轉(zhuǎn)移后得到的服務(wù)是一樣的。 34和美國(guó)與澳大利亞不同，新西蘭和智利的電信法直到20世紀(jì)90年代末都未對(duì)撥打平等性和可帶性進(jìn)行規(guī)定。雖然新西蘭法院相對(duì)容易地得出了新西蘭電信要求競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的顧客必須撥打進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)，而自己的顧客則不必如此的做法是反競(jìng)爭(zhēng)行為的結(jié)論， 35 但電信服務(wù)公司在可帶性方面的協(xié)商則非常艱難。由于沒(méi)有可帶性的實(shí)體性法律規(guī)定和爭(zhēng)議解決的程序性規(guī)則，可帶性的合同

21、安排完全基于電信公司的協(xié)商。在信息不對(duì)稱和存在機(jī)會(huì)主義行為的情況下，有關(guān)可帶性的協(xié)商非常低效。只是當(dāng)電信部威脅，如電信服務(wù)公司在1998年底不能達(dá)成協(xié)議時(shí)將采用管制措施解決這一問(wèn)題時(shí)，某些電信公司才達(dá)成了協(xié)議。 36 雖然這些電信公司達(dá)成了可帶性的協(xié)議，但是該協(xié)議并沒(méi)有具體實(shí)施可帶性的規(guī)則，它只是規(guī)定了最終確定具體條款的過(guò)程。 37 相似地，智利缺乏可帶性的條款也影響了本地服務(wù)的有效競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)、澳大利亞、新西蘭和智利的經(jīng)驗(yàn)表明，要打破電信服務(wù)的壟斷和引入競(jìng)爭(zhēng)以獲得動(dòng)態(tài)效益和實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步，僅有行業(yè)特定的互聯(lián)互通的實(shí)體和程序規(guī)則還是不夠的。行業(yè)特定的可帶性和撥打平等性的法律規(guī)則也是必不可少的。在這

22、方面，美國(guó)和澳大利亞要成功得多。相反，缺乏可帶性的法律規(guī)定延緩了新西蘭和智利有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成。我國(guó)的電信法對(duì)撥打平等性和可帶性的實(shí)體問(wèn)題和爭(zhēng)議解決的程序性問(wèn)題也必須加以具體規(guī)定。(三)頻譜資源的分配機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)里，有效地分配頻譜 (spectrum) 資源的應(yīng)該是市場(chǎng)機(jī)制。不能充分利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)分配頻譜資源表明了財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)定的不清楚。 38 有了清楚的財(cái)產(chǎn)權(quán)機(jī)制，市場(chǎng)參與者就可以通過(guò)雙邊合同機(jī)制或市場(chǎng)拍賣機(jī)制把頻譜資源有效地轉(zhuǎn)讓到能最有效地利用這些資源的人手中。另外，刑法和侵權(quán)法對(duì)擁有頻譜資源者的保護(hù)是必不可少的。斯必勒和卡狄里闡述了通過(guò)財(cái)產(chǎn)權(quán)機(jī)制去分配通信頻譜的可能性和必要性。 39 按照

23、他們的設(shè)想，通過(guò)財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)分配頻譜資源必須解決三方面的問(wèn)題：第一，頻譜資源的所有者必須有財(cái)產(chǎn)權(quán)去占有、分割和處分頻譜資源。分割和處分頻譜資源就能使這樣的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到最有效的利用者手中，這也表明有關(guān)電信服務(wù)的限制規(guī)定是低效的。第二，所有者能使用得到的頻譜資源。這就使許可證所有者能夠決定選擇頻譜資源的使用目的。只有在對(duì)頻譜資源未施加使用限制的情況下，才能使所有者最大限度地獲得頻譜資源的價(jià)值。而有了追求財(cái)富最大化的可能和激勵(lì)因素，市場(chǎng)參與者就會(huì)有實(shí)現(xiàn)技術(shù)發(fā)展的動(dòng)力。第三，為了清楚界定頻譜的財(cái)產(chǎn)權(quán)從而防止相互干擾，頻譜所有者在特定區(qū)域、時(shí)間和頻譜波長(zhǎng)使用頻譜的必不可少的技術(shù)條件必須加以規(guī)定。然后法律

24、就可以保護(hù)頻譜資源所有者的權(quán)利，每個(gè)頻譜資源所有者受到的限制是其它所有者不受干擾的權(quán)利。 40盡管通過(guò)財(cái)產(chǎn)權(quán)機(jī)制去分配通訊頻譜是相對(duì)有效的，但是由于認(rèn)知、歷史和集團(tuán)利益等因素的影響，絕大多數(shù)國(guó)家對(duì)頻譜資源的分配并不采用這樣的機(jī)制。在這一節(jié)，我們將通過(guò)討論頻譜資源在美國(guó)、澳大利亞、新西蘭和危地馬拉的分配方法來(lái)說(shuō)明我國(guó)頻譜資源分配制度改革的方向和意義。在美國(guó)，頻譜資源的分配是由兩個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的。商業(yè)部下屬的國(guó)家電信和信息局管理聯(lián)邦政府頻譜資源的使用，而聯(lián)邦通訊委員會(huì)管理商業(yè)、業(yè)余和地方與政府頻譜資源的使用。 41 在歷史上，頻譜許可證的頒發(fā)是在公共方便、利益和必要(public convenienc

25、e、 interest、 and necessity) 的準(zhǔn)則下按先到先得的原則分配的。當(dāng)有兩個(gè)以上的申請(qǐng)者、而頻譜資源的使用又是互相排斥時(shí)，聯(lián)邦通訊委員會(huì)就采用比較聽(tīng)證會(huì)(comparative hearing)的形式?jīng)Q定取舍。 42 1981年國(guó)會(huì)在電信法中增加了第309(i)條款從而使聯(lián)邦通訊委員會(huì)能用抽簽(lottery)的形式分配頻譜資源，1993修改后的電信法則允許聯(lián)邦通訊委員會(huì)用競(jìng)投的方法去分配頻譜資源。 43在澳大利亞，管理和計(jì)劃頻譜分配的任務(wù)是由澳大利亞通信局承擔(dān)的。1992年的無(wú)線通信法具體規(guī)定了頻譜的分配和使用、頻譜使用的收費(fèi)和無(wú)線通訊的許可證制度。雖然頻譜許可證制度可以

26、按事先確定協(xié)商的價(jià)格分配頻譜資源，但通常他們是以拍賣或競(jìng)投的方式分配的。 44 頻譜許可證的最長(zhǎng)使用期可達(dá)15年。許可證可以轉(zhuǎn)讓以便使頻譜資源的使用權(quán)流轉(zhuǎn)到能最有效地利用該資源的人手中，然而許可證卻不能續(xù)延。使用期終止時(shí)頻譜許可證將按拍賣或競(jìng)投的方式重新分配。跟美國(guó)限制頻譜使用目的的規(guī)定不同，澳大利亞不論使用何種設(shè)備，無(wú)線電臺(tái)頻譜許可證能許可經(jīng)營(yíng)者從事無(wú)線通訊。這顯然符合技術(shù)發(fā)展的動(dòng)態(tài)效益和資源的最佳利用。為了防止干擾，許可證擁有者必須在許可證規(guī)定的時(shí)間、地理圍和頻率波長(zhǎng)圍從事無(wú)線通訊服務(wù)。 45在新西蘭，頻譜的管理和分配在20世紀(jì)80年代末是由商務(wù)部負(fù)責(zé)的。1989年的無(wú)線電通信法建立了嘗試

27、性的頻譜財(cái)產(chǎn)權(quán)分配機(jī)制。在該法下，商務(wù)部有權(quán)除了用行政方法分配頻譜外，還可采用可轉(zhuǎn)讓的使用頻譜財(cái)產(chǎn)權(quán)的方法;商務(wù)部可授予頻譜管理權(quán)給某個(gè)特定的人或通過(guò)拍賣來(lái)確定頻譜管理權(quán)擁有者。管理權(quán)包括了某區(qū)段的頻譜使用權(quán)與頒發(fā)該區(qū)段頻譜使用許可證給他人的權(quán)力。 46 頻譜許可證則是可以再分割并轉(zhuǎn)讓的，這就保證了頻譜資源的最佳利用。為了防止頻譜資源的干擾，無(wú)線電法和條例都有禁止和減少干擾的具體規(guī)定。 47危地馬拉1996年的電信法要求頻譜資源的分配采用財(cái)產(chǎn)權(quán)機(jī)制?，F(xiàn)在頻譜使用資格的權(quán)利是完全可以分割和轉(zhuǎn)讓的。 48 在該機(jī)制下，所有未被分配給政府、電臺(tái)與電視臺(tái)和其它許可證擁有者的頻譜都是可以在要求下分配給申

28、請(qǐng)者使用的。如果管制機(jī)構(gòu)認(rèn)為某個(gè)頻譜申請(qǐng)不妨礙任何現(xiàn)存許可證擁有者的權(quán)利，它將給予一個(gè)公共評(píng)論期以便相關(guān)利益者能提出反對(duì)頻譜授予權(quán)的意見(jiàn)。反對(duì)意見(jiàn)可以是反對(duì)者已擁有的權(quán)利將會(huì)被侵犯，或者反對(duì)者自己也想得到部分的申請(qǐng)頻譜。 49 如果是前者，申請(qǐng)將被否決;假如是后者，管制機(jī)構(gòu)必須采用拍賣或競(jìng)投程序。在分割頻譜能促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的情況下，管制機(jī)構(gòu)必須在采用同時(shí)多輪向上競(jìng)價(jià)的方法對(duì)申請(qǐng)的頻譜在分割后進(jìn)行拍賣。 50從美國(guó)、澳大利亞、新西蘭和危地馬拉頻譜分配方法的討論可知，管制機(jī)構(gòu)分配頻譜資源可以采用四種方法。這些方法包括先到先得、比較聽(tīng)證會(huì)、抽簽和拍賣或競(jìng)投。由于頻譜資源的稀缺性，先到先得的方法已越來(lái)越少被

29、使用。比較聽(tīng)證會(huì)在信息不對(duì)稱不太嚴(yán)重的情況下是可以采用的，然而這種方法需要花費(fèi)較多的人力資源和時(shí)間。在美國(guó)早期分配無(wú)線服務(wù)許可證時(shí)，有200多個(gè)申請(qǐng)者競(jìng)爭(zhēng)初始的30來(lái)個(gè)許可證。由于許多申請(qǐng)者都遞交了1千多頁(yè)的申請(qǐng)資料，整個(gè)過(guò)程耗時(shí)1- 2年。 51 抽簽法雖然有省時(shí)和申請(qǐng)代價(jià)低的特點(diǎn)，但會(huì)出現(xiàn)非常多的不具備經(jīng)營(yíng)條件的申請(qǐng)者爭(zhēng)取許可證以便在二級(jí)市場(chǎng)高價(jià)轉(zhuǎn)讓頻譜許可證的現(xiàn)象。如果管制機(jī)構(gòu)對(duì)所有的申請(qǐng)者進(jìn)行經(jīng)營(yíng)能力審查，那么這又會(huì)耗時(shí)花力。還有，在采用抽簽法而又允許頻譜許可證在二級(jí)市場(chǎng)自由轉(zhuǎn)讓的情況下，投機(jī)者而不是政府將獲得由抽簽而得到許可證的利潤(rùn)。而真正有能力經(jīng)營(yíng)的營(yíng)運(yùn)商必須花大筆的資金在二級(jí)市場(chǎng)

30、購(gòu)買頻譜許可證，這顯然會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)拖延新服務(wù)的提供。美國(guó)在1987年就有過(guò)這方面的教訓(xùn)。 52 比較而言，在頻譜資源緊缺的情況下，拍賣或競(jìng)投是最好的分配頻譜資源的方法。它能使最能有效利用頻譜資源的經(jīng)營(yíng)者較快地得到頻譜許可證。如果初始獲得許可證的競(jìng)投者不是最有效的，那么頻譜資源在二級(jí)市場(chǎng)的自由流轉(zhuǎn)也能使資源轉(zhuǎn)移到最能有效利用這種資源的人的手中。在市場(chǎng)機(jī)制下，過(guò)高的拍賣價(jià)也會(huì)在市場(chǎng)上隨時(shí)間的流動(dòng)而得以糾正。從福利角度看，政府的拍賣所得既可用于管制機(jī)構(gòu)的運(yùn)作成本，也可以補(bǔ)貼給某些使用服務(wù)的消費(fèi)者。相比，在抽簽法下，無(wú)能的投機(jī)者也能奪得橫財(cái)。從美國(guó)、澳大利亞、新西蘭和危地馬拉對(duì)頻譜資源使用限制的角度來(lái)看

31、，采用市場(chǎng)機(jī)制的財(cái)產(chǎn)權(quán)方法要好得多。允許區(qū)段頻譜的再分割和自由轉(zhuǎn)讓將明顯有利于資源的最佳分配和利用。按這一標(biāo)準(zhǔn)，新西蘭和危地馬拉的法律機(jī)制優(yōu)越于美國(guó)的。另外，美國(guó)過(guò)死地規(guī)定被分配到的頻譜資源必須用于特定的目的也使社會(huì)損失巨大的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)效益。如美國(guó)在限制被分得的頻譜只能用于無(wú)線電臺(tái)而不能用于無(wú)線時(shí)，靜態(tài)福利損失是巨大的。在頻譜資源只能用于被限制的特定目的時(shí)，生產(chǎn)的設(shè)備或提供的服務(wù)只能符合該特定目的，這就會(huì)延緩技術(shù)的進(jìn)步和福利最大化而不利于動(dòng)態(tài)效益。從這一點(diǎn)看，危地馬拉采用市場(chǎng)機(jī)制的財(cái)產(chǎn)權(quán)方法分配頻率資源比美國(guó)的機(jī)制具有更大的優(yōu)越性。這些好的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)頻譜資源的分配和管理是很好的借鑒。四、結(jié)尾為

32、了在電信業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)以提高電信企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和讓消費(fèi)者分享因效益增長(zhǎng)而產(chǎn)生的利益，我國(guó)正在對(duì)傳統(tǒng)的、由國(guó)有企業(yè)壟斷電信服務(wù)的電信業(yè)進(jìn)行重大改革。雖然加入世界貿(mào)易組織并不會(huì)使外國(guó)電信企業(yè)以獨(dú)資的方式進(jìn)入中國(guó)的電信業(yè)，但這并不表明這種限制是有利于消費(fèi)者褔?yán)图夹g(shù)進(jìn)步的。從我國(guó)本身的利益出發(fā)也不能說(shuō)明為什么本國(guó)的民營(yíng)或私有企業(yè)不能進(jìn)入電信市場(chǎng)。如果允許這些企業(yè)進(jìn)入電信業(yè)而實(shí)現(xiàn)電信業(yè)的充分競(jìng)爭(zhēng)，政府適當(dāng)?shù)赝顺鲭娦欧?wù)提供將有利于公平競(jìng)爭(zhēng)和有效監(jiān)管。由于篇幅的限制，本文只集中討論了國(guó)外電信業(yè)改革中對(duì)互聯(lián)互通、撥打平等性與可帶性和頻譜資源的分配機(jī)制的改革。我國(guó)正在制定新的電信法?，F(xiàn)有的電信條例對(duì)的可帶性和撥

33、打的平等性沒(méi)有具體的規(guī)定。另外，電信條例對(duì)頻譜資源轉(zhuǎn)讓、出租和用途的限制非常不利于資源的最佳利用和技術(shù)進(jìn)步。在競(jìng)爭(zhēng)全球化的環(huán)境下，沒(méi)有理由繼續(xù)容忍妨礙效益和技術(shù)進(jìn)步的法律。也正是基于解放生產(chǎn)力的考慮，我國(guó)新的電信法有必要適當(dāng)?shù)貐⒄肇?cái)產(chǎn)權(quán)方法的市場(chǎng)分配頻譜機(jī)制。還有，電信條例沒(méi)有對(duì)互聯(lián)互通的價(jià)格結(jié)算模型的實(shí)體性問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，這不利于限制有市場(chǎng)壟斷能力經(jīng)營(yíng)者的機(jī)會(huì)主義行為。在爭(zhēng)議解決程序方面，有關(guān)采用專家論證結(jié)論的規(guī)定未能使管制機(jī)構(gòu)更好地實(shí)行責(zé)任負(fù)責(zé)制。這樣的機(jī)制缺乏透明度，有關(guān)利益方如消費(fèi)者也沒(méi)有機(jī)會(huì)表達(dá)意見(jiàn)。這樣的機(jī)制也會(huì)使?fàn)幾h的解決具有很大的隨意性和不穩(wěn)定性，沒(méi)有授予法院對(duì)爭(zhēng)議結(jié)果的法律或程

34、序方面的問(wèn)題進(jìn)行司法審查也不利于減少武斷和腐敗現(xiàn)象。由于歷史的原因，我國(guó)的電信業(yè)改革將會(huì)是非常艱巨的。在這樣的背景下，了解和掌握國(guó)外電信業(yè)改革成敗的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)即使不能洋為中用，也能使我們避免前車之覆。路漫漫其修遠(yuǎn)，徑路破而功倍。注釋:1 George Stigler, “The Theory of Economic Regulation,” 2(1) The Bell Journal of Economics and Management Science 3 (1971).2 Daniel Spulber, “Deregulating Telecommunications”, 12 Yale

35、Journal on Regulation 25 (1995).3 Michael Katz, “Ongoing Reform of U.S. Telecommunications Policy”, 41 European Economic Review 681(1997).4 Michael Kert and Damien Geradin, “Post-Liberalization Challenges in Telecommunications: Balancing Antitrust and Sector-specific Regulation,” 23(2) Journal of Wo

36、rld Competition 27-77 (2000) at 48.5 Mark Jeffries and Alicia Young, “New Zealand,” in Jane Forster ed., Telecommunications in the Pacific Rim (St. Leonards: Prospect Media Pty Ltd., 1999) at 256.6 同上。7 Jane Forster,“Australia” in Jane Forster ed., Telecommunications in the Pacific Rim (St. Leonards

37、: Prospect Media Pty Ltd., 1999) at 16-17.8 Jean-Jacques Laffont and Jean Tirole, Competition in Telecommunications (Cambridge: The MIT Press, 2000) at 99.9 Robert Willig, “The Theory of Network Access Pricing,” in H. Trebing ed., Issues in Public Utility Regulation (Michigan State University Public

38、 Utilities Papers, 1979).10 William Baumol and Gregory Sidak, “The Pricing of Inputs Sold to Competitors,” 11 Yale Journal on Regulation 171 (1994).11 C. Armstrong, C. Doyle, and J. Vickers, “The Access Pricing Problem: A Synthesis,”44(2) Journal of Industrial Economics 131 (1996); N. Economides and

39、 L. White, “Access and Interconnection Pricing? How Efficient is the Efficient Component Pricing Rule?”40 Antitrust Bulletin 557 (1995).12 William Tye and Carols Lapuerta, “The Economics of Pricing Network Interconnection: Theory and Application to the Market for Telecommunications in New Zealand,”

40、13 Yale Journal on Regulation 419 (1996).13 同上，第485頁(yè)。14 同上。15 Mark Jeffries and Alicia Young, “New Zealand”, in Jane Forster ed., Telecommunications in the Pacific Rim (St. Leonards: Prospect Media Pty Ltd., 1999) at 278.16 Kerf and Geradin, supra, note 4 at 42.17 同上，第49-50 頁(yè)。18 Part XIC of the Trad

41、e Practice Act.19 1996 Telecommunications Act Section 251(5)(2).20 1996 Telecommunications Act, Section 251(d)(4).21 1996 Telecommunications Act, Section 252.22 1996 Telecommunications Act, Section 252(b).23 1996 Telecommunications Act, Section 252(e)(1).24 1996 Telecommunications Act, Section 252(d

42、).25 1996 Telecommunications Act, Section 252(d)(2).26 Implementation of the Local Competition Provision in the Telecommunications Act of 1996, 11 FCC Rcd. 15, 499 (1996).27 Jeffrey Rehlfs, “A Theory of Interdependent Demand for a Communications Service,” 5 Bell Journal of Economics and Management S

43、cience 16 (1974); Michael Katz and Carl Shapiro, “Systems Competition and Network Effects, 8 Journal of Economic Perspective 93 (1994).28 Howard Shelanski and Gregory Sidak, “Antitrust Divestiture in Network Industries,” 68 The University of Chicago Law Review 1 (2001).29 Brian Arthur, Competing Technologies, Increasing Returns, and Lock-in by Historical Events, 99 Economic Journal 116 (1989); Paul David, “Clio and the Econ