論公車改革的法治之路

1、論公車改革的法治之路民主與法治黨政干部論壇.徐偉關(guān)于公車改革,大多數(shù)學(xué)者都是從管理學(xué)角度展開論述,鮮有從法學(xué)角度展開研究的,而國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,法治之路是公車改革的治本之策.一,公車改革的法律困境公車改革最直接的動力來自于財政與輿論兩方面的壓力,采取的手段主要是行政手段和經(jīng)濟(jì)手段,法律手段則一直處于缺位狀態(tài),這正是公車改革屢改屢敗的根本原因.從法的運(yùn)行角度出發(fā),公車改革面臨的法律困境有:法律保障缺失,目標(biāo)模式偏差,預(yù)算監(jiān)督乏力,公眾參與不夠,監(jiān)督效果有限等.(一)法律保障缺失黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法(以下簡稱使用管理辦法),是當(dāng)下規(guī)范公車改革最權(quán)威的規(guī)范性文件,由中共中央辦公廳,國務(wù)院

2、辦公廳聯(lián)合頒發(fā),對公車改革具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義.但也存在某些不足:從法律性質(zhì)層面來講,它屬于規(guī)范性文件,不屬于立法法中法的范疇,因而失去了國家強(qiáng)制力的保障,這將在很大程度上影響其效果;從內(nèi)容方面而言,它整體上只強(qiáng)調(diào)行為模式而忽視責(zé)任追究,如第十九條規(guī)定,對違規(guī)行為依照黨紀(jì)政紀(jì)有關(guān)規(guī)定處理,但何謂黨紀(jì)政紀(jì)有關(guān)規(guī)定?則語焉不詳;再如第十四條規(guī)定,公務(wù)用車使用管理要接受社會監(jiān)督,但對社會監(jiān)督的方式,程序,效力等并沒有作進(jìn)一步解釋,該條很可能因其不具有可操作性而起不到預(yù)期的規(guī)范效果.(二)目標(biāo)模式偏差使用管理辦法第一條將公車配備使用管理的目標(biāo)定位為推動節(jié)能減排,降低行政成本,推進(jìn)公務(wù)用車配備使用制度改革

3、,促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè),第三條規(guī)定公車配備使用的四項(xiàng)原則,即經(jīng)濟(jì)適用,節(jié)能環(huán)保,保障公務(wù),節(jié)約使用.從整體上看,該辦法將公車改革的目標(biāo)模式確立為經(jīng)濟(jì)模式(經(jīng)濟(jì)環(huán)保),而沒有采取效能模式(保障公務(wù)的正常執(zhí)行),盡管該辦法確立了保障公務(wù)原則,但散見于其他條款中,而且為數(shù)甚少.固(三)預(yù)算監(jiān)督乏力國外經(jīng)驗(yàn)表明,規(guī)范公車管理的源頭之策在于控制其預(yù)算,議會既有權(quán)審查批準(zhǔn)政府的公車財政預(yù)算,也有權(quán)監(jiān)督公車財政預(yù)算的執(zhí)行情況.反觀我國,人大法律地位與現(xiàn)實(shí)地位的反差在很大程度上制約了人大行使公車預(yù)算審批權(quán),監(jiān)督權(quán).除此之外,預(yù)算制度自身也存在不夠細(xì)化的問題,在預(yù)算審查批準(zhǔn)環(huán)節(jié),如三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算公開(公務(wù)出國經(jīng)費(fèi),公

4、務(wù)用車購置及運(yùn)行費(fèi),公務(wù)接待費(fèi)用)時至今日才開始在中央部門陸續(xù)展開,而且只公開到項(xiàng),還沒有公開到目;再如,有的預(yù)算報告過于專業(yè),一般人大代表連看都看不懂,有效行使監(jiān)督權(quán)只能是一個美好的愿景.在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié),盡管預(yù)算法規(guī)定了人大及其常委會有權(quán)進(jìn)行調(diào)查,提出詢問或質(zhì)詢,但受我國人大會期較短,人大代表兼職制等方面的因素制約,預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督效果往往不盡如人意.(四)公眾參與不夠公眾參與是直接民主的重要方式,是現(xiàn)代民主的直接體現(xiàn).使用管理辦法從制定到通過再到實(shí)施,很難見到公眾參與的影子.具體而言,使用管理辦法在制定環(huán)節(jié),沒有征求社會公眾的意見;在通過環(huán)節(jié),社會公眾沒有表決權(quán);在實(shí)施環(huán)節(jié),社會公眾的監(jiān)督

5、權(quán)沒有具體制度保障.概言之,此次公車改革仍是政府內(nèi)部的一次自我改革,是一次由行政手段主導(dǎo)的自律改革.(五)監(jiān)督效果有限權(quán)力監(jiān)督有權(quán)力監(jiān)督權(quán)力和權(quán)利監(jiān)督權(quán)力兩種模式,后者又可分為公民權(quán)利監(jiān)督權(quán)力與社會權(quán)利監(jiān)督權(quán)力.根據(jù)監(jiān)督主體與監(jiān)督對象之間的關(guān)系,還有內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督之分.不難看出,此次公車改革采取的監(jiān)督模式是權(quán)力監(jiān)督權(quán)力,內(nèi)部監(jiān)督.然而,歷史經(jīng)驗(yàn)表明,權(quán)力有不斷膨脹直至邊界為止的無窮動力,僅靠一種監(jiān)督模式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,何況監(jiān)督主體2012年第3期民主與法治本身就是公車改革的利益攸關(guān)主體.因此,在此權(quán)力監(jiān)督模式下,此次公車改革很難達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督效果.二,公車改革的法治之路法治之路是公車改革的必

6、由之路,是使用管理辦法過渡性,規(guī)范性文件的最終形態(tài).公車改革法治化首先要有法可依,為公車改革提供法律保障;其次要有科學(xué)的價值取向,以保障公務(wù)為邏輯起點(diǎn);最后要有全方位的監(jiān)督,形成預(yù)算源頭監(jiān)督,公眾過程監(jiān)督,訴訟事后監(jiān)督的內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系.(一)法律保障給力公車改革法治化首先需要法律給予支撐,因?yàn)榉芍贫染哂鞋F(xiàn)行制度所不具有的穩(wěn)定性,權(quán)威性,強(qiáng)制性,規(guī)范性,明確性及可預(yù)測性等多種形式的特質(zhì).亞里斯多德曾指出:法治應(yīng)包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又是制定的良好的法律.公車改革應(yīng)有良法作為保障,構(gòu)建由體現(xiàn)公平正義的,科學(xué)的公車使用管理法律制度體系.初步設(shè)想是,將公車使

7、用管理納入公物法的范疇,以公車所有權(quán),使用權(quán),管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)為核心展開設(shè)計(jì),嚴(yán)格按照假定條件,行為模式與法律后果三部分構(gòu)建法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu),在此基礎(chǔ)上,輔之以修改預(yù)算法,監(jiān)督法,行政訴訟法等相關(guān)法律,為公車改革營造一個自洽的,協(xié)調(diào)的,完整的法律體系.(二)目標(biāo)模式科學(xué)立法目標(biāo)決定著公車改革的走向,它關(guān)系到法律原則的確立,進(jìn)而影響著具體法律制度和法律規(guī)則的設(shè)立.如前所述,公車改革應(yīng)以保障公務(wù)(效能模式)為邏輯起點(diǎn)和首要目的,它是經(jīng)濟(jì)適用,節(jié)能環(huán)保,保障公務(wù),節(jié)約使用四項(xiàng)原則中最高的判斷標(biāo)準(zhǔn).效能模式的實(shí)現(xiàn)離不開合法原則與比例原則的保障,詳言之,合法原則要求公車的配備,使用,管理應(yīng)符合法律明確列

8、舉規(guī)定的執(zhí)行公務(wù)情形,并遵循正當(dāng)?shù)姆沙绦?比例原則要求公車的配備使用管理應(yīng)有助于公務(wù)的實(shí)現(xiàn),在此前提下選擇最經(jīng)濟(jì)環(huán)保的方式,并且所實(shí)現(xiàn)的公共利益應(yīng)大于配備使用管理公車所造成的能耗損失.(三)預(yù)算監(jiān)督有效預(yù)算監(jiān)督不應(yīng)被視為一種靜態(tài)的節(jié)點(diǎn)監(jiān)督,而應(yīng)視為一種動態(tài)的過程監(jiān)督.為了保障各級人大及其常委會審查批準(zhǔn)權(quán)的充分實(shí)現(xiàn),公車預(yù)算報告要進(jìn)一步細(xì)化到目,即不但要說明公車經(jīng)費(fèi)用到何處,而且要表明每筆經(jīng)費(fèi)是如何用的;公車預(yù)算報告要有可接近性,要讓不具有專業(yè)知識的普通人大代表和社會公眾都看得懂;公車預(yù)算報告應(yīng)是可分割的,即可以通過部分合理的預(yù)算,否決部分不合理的預(yù)算,而不是目前一攬子表決方式.為了保障各級人

9、大及其常委會監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)現(xiàn),一要實(shí)行人大代表專職制,讓人大代表可以全身心地履行自己的職責(zé),人大代表若沒有時間,經(jīng)費(fèi)作保障,實(shí)難充分,有效地行使自己的監(jiān)督權(quán);二要強(qiáng)化人大代表的調(diào)查權(quán),賦予其國家強(qiáng)制力,以此變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督,深入,全面地監(jiān)督公車預(yù)算的執(zhí)行情況.(四)公眾參與充分公眾參與不僅是現(xiàn)代直接民主的具體要求,也是拉近政府與公眾距離,建立平權(quán)政府的有效途徑.公眾參與的效果取決于參與的廣度與深度.公眾參與公車改革應(yīng)是一種動態(tài)的,全程的參與,公車改革的全國性法律法規(guī)草案及地方性法規(guī)規(guī)章的形成與確定之前,要通過網(wǎng)絡(luò)媒體等形式征求社會公眾的意見,要對社會公眾反映的焦點(diǎn)問題進(jìn)行充分的說明;各單位

10、對公車的配備,管理,使用情況要定期通過網(wǎng)絡(luò)媒體向社會公開,因?yàn)橹闄?quán)直接制約著參與權(quán),監(jiān)督權(quán)的行使;各單位對社會公眾反映的違規(guī)配備,管理,使用公車的情況,必須負(fù)有向公眾說明情況及處理結(jié)果的法定職責(zé);公眾對違規(guī)配備,管理,使用公車的單位和個人,享有向人大代表反映情況,向法院提起納稅人客觀訴訟的權(quán)利.(五)監(jiān)督體系健全健全的監(jiān)督體系是遏制公車濫用的關(guān)鍵所在.從權(quán)力監(jiān)督模式來看,公車改革應(yīng)是權(quán)力監(jiān)督權(quán)力與權(quán)利監(jiān)督權(quán)力兩種的統(tǒng)一.前者既有立法權(quán),行政權(quán),司法權(quán)三位一體的監(jiān)督,也有上級,同級,下級權(quán)力的縱橫監(jiān)督;后者既包括公民個人權(quán)利的監(jiān)督,也包括社會權(quán)利的監(jiān)督.從監(jiān)督的主體來看,公車改革既有來自國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督,也有來自社會公眾,新聞輿論媒體的監(jiān)督,還有來自政黨團(tuán)體的監(jiān)督.從監(jiān)督主體與監(jiān)督對象之間的關(guān)系來看,既有用車單