我對城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策屬性的理解

1、我對城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策屬性的理解聶晶（大慶市規(guī)劃建筑設(shè)計研究院，黑龍江大慶163311）摘要：中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法的出臺至少證明了我國的城市規(guī)劃正走向成熟，已擺脫了“從無到有”的基本追求，逐步進入了強調(diào)實施、加強監(jiān)督的制度化建設(shè)新時期.關(guān)鍵詞：中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法；城鄉(xiāng)規(guī)劃；公共政策2008年元月1日起，中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法（以下簡稱城鄉(xiāng)規(guī)劃法）這部由我國第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議于去年底通過的關(guān)系國計民生的重要法律正式實施。對城鄉(xiāng)規(guī)劃法的出臺，雖說業(yè)界褒貶不一，更有不少批評家在其尚未正式實施之前就羅列數(shù)條亟待改進之處，但城鄉(xiāng)規(guī)劃法的出臺至少證明了我國的城市規(guī)劃正走

2、向成熟，已擺脫了“從無到有”的基本追求，逐步進入了強調(diào)實施、加強監(jiān)督的制度化建設(shè)新時期.作為一部指導我國城市規(guī)劃建設(shè)工作的法典，城鄉(xiāng)規(guī)劃法將在很長一段時間內(nèi)規(guī)范著城市規(guī)劃行業(yè)發(fā)展，必將深入影響我國城市規(guī)劃和城市建設(shè)領(lǐng)域的方方面面。因此，研究城鄉(xiāng)規(guī)劃法的精神、內(nèi)容，以及具體實施，都顯得尤為重要。城鄉(xiāng)規(guī)劃法并不是城市規(guī)劃法的簡單修訂，而是有著天差地別的立法背景和立法需求，這必然導致城鄉(xiāng)規(guī)劃法在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上與城市規(guī)劃法有顯而易見的差別。差別在于：1實現(xiàn)了城鄉(xiāng)覆蓋我國長期以來在規(guī)劃上實施的是“城鄉(xiāng)二元分治”。在城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺以前，實行十多年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度可以用一法一條例來概括，即城市規(guī)劃的依據(jù)是城

3、市規(guī)劃法，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的依據(jù)是村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例。其中，城市規(guī)劃法由全國人大常委通過，在法律性質(zhì)上是一部國家法律；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例由國務院通過，屬于行政法規(guī)，城市規(guī)劃法的法律效率和地位上明顯高于村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例.城鄉(xiāng)規(guī)劃法的體系內(nèi)以城市規(guī)劃為主，涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的內(nèi)容。雖然城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的編制、批準、修訂和監(jiān)督程序仍存在差別，二元化的痕跡仍很明顯，但不得不承認城鄉(xiāng)規(guī)劃法的進步，以及立法者試圖結(jié)束二元分治的愿望和決心.2強化了依法修訂隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，規(guī)劃的適時修訂是現(xiàn)實發(fā)展的客觀需求，也是“過程規(guī)劃”理念的重要體現(xiàn)。但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施前更多的情形是規(guī)劃的修改過于頻繁，且往往摻雜

4、了過多的人為因素。城鄉(xiāng)規(guī)劃法單列“城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”為一章，規(guī)定了各規(guī)劃修編的前提條件。修改涉及總體規(guī)劃強制性內(nèi)容的，要先取得原審批機關(guān)的同意，而控制性詳細規(guī)劃修改涉及總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，甚至要先修改總體規(guī)劃。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃法將規(guī)劃修訂的程序用法律固定下來。雖然該法定修改程序之可操作性還有待實踐的檢驗，但至少規(guī)劃修改的有法可依縮小了主觀隨意性的空間，用法律手段增強規(guī)劃的嚴肅性.3突出了法定監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃法新設(shè)的“監(jiān)督檢查”一章，明確規(guī)定將監(jiān)督的責任明確到具體部門，并將監(jiān)督的手段合法化。法律的制定歸根結(jié)底是為了法律的實施，而法律的監(jiān)督向來是法律實施的保障。城鄉(xiāng)規(guī)劃法中突出法定監(jiān)督，實際也是一種控權(quán)，

5、政府行為的界定和規(guī)范化。這樣可以規(guī)避城市規(guī)劃各環(huán)節(jié)的隨意性，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃法的有效實施.4明確了法律責任城鄉(xiāng)規(guī)劃法較之城市規(guī)劃法，對“法律責任”相關(guān)內(nèi)容有大量增加.首先，明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的法律責任。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位是具體承接城鄉(xiāng)規(guī)劃的骨干，其起草編制的規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的基礎(chǔ)。明確城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的法律責任，有利于從規(guī)劃編制的源頭保障規(guī)劃的科學性和合法性。其次，細化并進一步明確規(guī)劃行政管理部門和具體責任人員的法律責任.這將有利于促進規(guī)劃的依法制定和實施。再次，城鄉(xiāng)規(guī)劃法詳細羅列了建設(shè)單位和個人違反規(guī)劃法規(guī)的行為及相應處罰。例如：對未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進

6、行建設(shè)的，指出了處理方式；明確了對違章建筑的強制拆除；規(guī)定了逾期辦理建設(shè)工程竣工驗收的罰款等。這都有助于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性，為規(guī)劃實施和管理創(chuàng)造更好的制度條件.5努力推動與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一從我國現(xiàn)行的政府法定規(guī)劃看，對應實體空間利用的主要包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及主體功能區(qū)劃（與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相聯(lián)系）。三大規(guī)劃分別由規(guī)劃建設(shè)部門、國土部門及計劃部門主導，其中，規(guī)劃建設(shè)部門主要通過規(guī)劃編制實施及“一書兩證”（尤其是“規(guī)劃建設(shè)用地許可證”）進行空間管理，而國土部門和計劃部門則分別通過土地出讓審批、產(chǎn)業(yè)政策制定方面進行控制。特別是由于城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃所對應的城鄉(xiāng)規(guī)劃法及中華人民共和國土

7、地管理法均為全國人大頒布的法律，具有同等的法律效力和級別，而計劃部門主導的規(guī)劃又由國家憲法授權(quán)，是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的根本性綱領(lǐng)。因此，在實際的規(guī)劃管理與建設(shè)過程中，往往造成了條塊分割、多頭管理、功能重疊甚至沖突的問題。相較而言，城市規(guī)劃處于相對弱勢的境地.城鄉(xiāng)規(guī)劃法雖然在總則部分規(guī)定了規(guī)劃編制應當“依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接”。但缺乏具體指導內(nèi)容，并未指明解決當前“三規(guī)并行”“、互相制約”問題的制度路徑.6進一步明確規(guī)劃核心控制概念在當前體制背景下，城市規(guī)劃特別是總體規(guī)劃編制過程中，規(guī)?？刂迫匀皇巧霞壵y(tǒng)籌管理地方發(fā)展的重要手段。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定“規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)

8、內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模應當作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容”。但是，在規(guī)劃區(qū)范圍趨于擴大的背景下，上述“規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)?！迸c現(xiàn)行規(guī)劃審批側(cè)重于城市“主城區(qū)”或“中心城區(qū)”規(guī)?？刂频臓顩r如何對接尚未明確。因此，城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍劃定及“規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)?！钡某叨劝盐战o地方政府與上級政府博弈留下了巨大空間.7吸納與融合既有規(guī)劃經(jīng)驗成果城市規(guī)劃法頒布實施以來的十幾年里，我國的城市規(guī)劃實踐與理論研究工作均取得了極大的進展，規(guī)劃的技術(shù)性、合理性都得到了豐富和提高。區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、城市設(shè)計等法定與非法定規(guī)劃得到了迅速發(fā)展，并廣泛運用于規(guī)劃編制、管理和實施工作中，發(fā)揮了良好的作用

9、.但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃法涉及內(nèi)容仍集中于傳統(tǒng)總體規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃領(lǐng)域，除明確了近期建設(shè)規(guī)劃的地位外，對其它規(guī)劃并未提及。對市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃甚至予以弱化，刪除了城市規(guī)劃法中“城市和縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，應當包括市或者縣的行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”的規(guī)定，區(qū)域協(xié)調(diào)的基本原則沒有得到制度化的表達。與此同時，由于城市規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定先于城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布實施，如何合理借鑒與融合各類型規(guī)劃的優(yōu)勢，構(gòu)建具有實際指導意義的規(guī)劃體系框架，還有待進一步工作的開展.8建立完善的規(guī)劃審批決策機制隨著對城市規(guī)劃作用認識的加深，規(guī)劃決策的科學性與合理性越來越受到重視。但是從目前的狀況看，規(guī)劃審批決策機制尚未真正建立。

10、一方面是所謂的公眾參與還停留于“咨詢公眾”階段，另一方面，除深圳等城市先行一步外，多數(shù)城市的規(guī)劃委員會制度建設(shè)均比較滯后。這造成了城市規(guī)劃審批與決策標準的模糊與混亂，帶來所謂“局長規(guī)劃、市長規(guī)劃”現(xiàn)象.2008年付諸實施的城市規(guī)劃編制辦法提出了“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的規(guī)劃組織方式。城鄉(xiāng)規(guī)劃法條文中也規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見?！钡菑目茖W決策、民主決策、規(guī)范決策的現(xiàn)代公共管理要求來看，還存在較大距離。不僅未規(guī)定將公眾意見上升至“共同決策”層面的方式方法，更是對地方規(guī)劃委員會制度的建立完善只字未提。這都應成為城鄉(xiāng)規(guī)劃法進一步完善的重要內(nèi)容.綜上所述，城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布實施，較城市規(guī)