行政法中的合理原則與比例原則

1、行政法中的合理原則與比例原則         06-09-23 17:21:00     作者：周云帆    編輯：studa20摘要：行政裁量權(quán)的不斷擴張和對行政裁量權(quán)控制的不斷加強，構(gòu)成了現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個重要脈絡(luò)。合理原則和比例原則就是兩大法系各自發(fā)展起來的、實現(xiàn)對行政裁量權(quán)的有效控制的基本原則，它們使行政法從形式法治走向了實質(zhì)法治。     關(guān)鍵詞：行政裁量權(quán)；合理原則；比例原則 

2、60;  在早期的法治國中，行政權(quán)處于立法權(quán)的有效控制之下，“無法律則無行政”。這種嚴(yán)格法治主義使傳統(tǒng)的行政法把行政裁量視為暴政的同義詞，“法律終結(jié)的地方，便是暴政開始的地方”1（348頁）。隨著社會的不斷發(fā)展，行政管理事務(wù)也日益繁雜，并越來越專門化、技術(shù)化。立法機關(guān)制定的法律已無法及時、全面、科學(xué)地對社會現(xiàn)實加以規(guī)范，行政裁量不再被視為洪水猛獸，而被作為提高行政效率、實現(xiàn)個案公正的有效措施積極地發(fā)展起來了。但行政裁量權(quán)的膨脹使傳統(tǒng)的公法控制手段無法有效地制約行政權(quán)力，從而對行政法治構(gòu)成了潛在的威脅，如何控制行政裁量權(quán)，便成為現(xiàn)代行政法中的一個核心內(nèi)容?？梢哉f，行政裁量權(quán)的不斷擴張和

3、對行政裁量權(quán)進(jìn)行控制的不斷加強，構(gòu)成了現(xiàn)代行政法發(fā)展的一個重要脈絡(luò)。在謀求對行政裁量權(quán)進(jìn)行有效控制的探索中，英美國家和大陸國家通過判例發(fā)展起了各具特色的審查原則，這就是英美法系的合理原則和大陸法系的比例原則。這兩大原則有著相似的目的和發(fā)展過程，卻又帶有各自的鮮明特點，共同為現(xiàn)代行政法理論的飛躍作出了積極的貢獻(xiàn)。    一、合理原則（principleofreasonableness）    合理原則存在的一個基本認(rèn)識前提是：所有的權(quán)力均應(yīng)受法律限制?！敖⒃诜ㄖ位A(chǔ)上的制度中，無約束的政府裁量權(quán)是自相矛盾的命題”2（68頁）。在英國，

4、合理原則的歷史可追溯至16世紀(jì)，1598年的魯克案首開其端。水利委員會在修復(fù)泰晤士河的河堤后僅對原告魯克課征修護(hù)費，魯克因之提起訴訟，主張所有受益人應(yīng)公平負(fù)擔(dān)此修護(hù)費，而不能僅因原告的土地緊鄰河流即令原告?zhèn)€人負(fù)擔(dān)所有開支。法院支持了原告的觀點。大法官科克認(rèn)為，雖然法律已授予水利委員會裁量權(quán)以決定修護(hù)費用課征的對象和數(shù)額，但裁量的過程必須依據(jù)法律并合乎理性。“裁量是一種用以區(qū)分真實與虛假、正確與錯誤、實體與影象、公平與偽裝的科學(xué)，不能由行政機關(guān)按其自由意志和個人好惡來決定”3（395頁）。韋德認(rèn)為，這就是合理原則之濫觴。此后，又陸續(xù)有若干案例重申了魯克案的精神，確立了行政裁量得由法院審查的先例。

5、其審查基礎(chǔ)是適當(dāng)（sound）、公正（justice）等，還沒有直接使用合理（reasonable）一詞。直至1666年，法院在審查芬斯水利委員會案時，認(rèn)為該委員會顯然以不合理的程序作出行政決定，因此法院有權(quán)對其進(jìn)行審查。這是首次使用“合理”作為審查行政裁量的基礎(chǔ)。到20世紀(jì)上半葉，合理原則已相當(dāng)成熟，法官們明確地將“不相關(guān)的考慮（irrelevantconsideration）”、“未考慮相關(guān)因素（failingtotakeaccountofrelevantconsiderations）”、“不合乎理性（irrationality）”“惡意（badfaith；malice）”等視為不合理。不

6、過，至此時止，法院適用合理原則時仍然只注重裁量程序是否有瑕疵、有沒有超越自然公正的程序性要求。在1948年的韋德內(nèi)斯伯里案件中，才終于突破了這一界限。在這個案件中，法院并未發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)有程序上的瑕疵，但格林法官認(rèn)為，法院對于行政處分的審查，不但有形式審查權(quán)，而且有實質(zhì)審查權(quán)。對于荒謬（absurd）的行政裁量，法院有權(quán)干預(yù)。這就是著名的“韋德內(nèi)斯伯里不合理性”或“韋德內(nèi)斯伯里原則”。傳統(tǒng)英國行政法上的司法審查范圍由是得以大幅度擴展4（180185頁）。    1968年的帕德菲爾德案為合理原則開創(chuàng)了新紀(jì)元。英美國家傳統(tǒng)上采用“公共義務(wù)原則（publicdutyru

7、le）”，認(rèn)為行政機關(guān)僅對國家或公眾而非對公民個人負(fù)有法律義務(wù)，因此，無論在理論上還是實務(wù)中，均否認(rèn)公民對于行政裁量權(quán)的行使有介入請求權(quán)，從而當(dāng)行政機關(guān)怠于行使裁量權(quán)時也不得向法院尋求救濟。在帕德菲爾德訴農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品大臣的案件中，法官丹寧和里德認(rèn)為：部長有權(quán)利更有義務(wù)正確行使裁量權(quán)以實現(xiàn)該法律的政策（thepolicyoftheAct），裁量權(quán)的行使并非不受拘束（notunfettered），乃有積極行使之法律義務(wù)，從而使英美國家也發(fā)展出了類似大陸法的“行政介入請求權(quán)”。丹寧大法官認(rèn)為：“在我們的行政法中，此案是一個里程碑?！?（115頁）。    1985年

8、，在G·C·H·Q案件（GovernmentCom municationHeadquaters）中，合理原則不僅擴展到了傳統(tǒng)上不受司法審查的國王特權(quán)領(lǐng)域，而且注入了比例原則的內(nèi)容4（191194頁）。    就這樣，經(jīng)過司法判例幾個世紀(jì)的不斷演進(jìn)，合理原則的內(nèi)涵從程序?qū)彶閿U展到實質(zhì)審查，從行政機關(guān)的積極裁量行為擴展到消極裁量行為，使之不斷豐富和完善起來。據(jù)臺灣學(xué)者林惠瑜概括，合理原則包括下列相互交叉的概念：不適當(dāng)之動機或目的，考慮不相關(guān)之因素，未考慮相關(guān)因素，不合乎理性，荒謬，惡意，不誠實，恣意，反復(fù)無常，過分，禁止反言之違反，忽視公

9、共政策，法律期待之違反，違反比例原則，法律解釋錯誤4（197頁）。這些概念從不同角度對裁量權(quán)的不適當(dāng)行使進(jìn)行了描述。    合理原則極大地豐富和發(fā)展了行政法學(xué)理論。韋德認(rèn)為：“合理性原則已成為近年賦予行政法生命力最積極和最著名的理論之一，它在實體方面對行政法的貢獻(xiàn)與自然公正原則在程序法方面的貢獻(xiàn)相同?！?（6667頁）    二、比例原則（principleofproportionality）    比例原則的基本內(nèi)涵是行為的手段和目的的關(guān)系必須適當(dāng)，國家在基于公共利益的需要而對人民科以負(fù)擔(dān)時，不能過度侵

10、害人民的利益。這一基本思想在其他國家的民主思想中也有體現(xiàn)，但以德國為首的大陸國家把它發(fā)展成為一套結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)涵豐富、思想深入的理論。18世紀(jì)末期，受法國大革命的影響，德國在一系列司法宣言中明確了國家僅得在必要情形下限制個人自由。1882年，在著名的十字架山案件中，柏林警方規(guī)定十字架山附近的居民建筑房屋不得越過一定高度，以免阻礙柏林市民眺望建在十字架山上的勝利紀(jì)念碑。普魯士高等法院認(rèn)為，警察機關(guān)未得法律授權(quán)，不得為不必要的措施，因而判決其制定的建筑禁令無效。由此發(fā)展出作為比例原則核心內(nèi)容之一的必要性原則。德國行政法之父奧托·梅耶在其著作中強調(diào)了“警察權(quán)力不可違反比例原則”（1895年德

11、國行政法）。弗雷納爾對比例原則進(jìn)行了更詳細(xì)的論述，并提出了“警察不可以炮擊雀”的名言。此后，在德國公法學(xué)者的努力下，比例原則的內(nèi)容進(jìn)一步發(fā)展起來。至威瑪時代，各邦的警察行政法普遍采納了比例原則?？梢?，比例原則在其發(fā)韌之初，主要是對警察干預(yù)行政加以控制。至1958年聯(lián)邦憲法法院在藥房案中正式確認(rèn)比例原則具有憲法位階，并作為檢驗國家行為是否合憲的基準(zhǔn)6（144149）（120122頁）。    比例原則是指行政主體實施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益，如果為了實現(xiàn)行政目標(biāo)可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍內(nèi)，使二者處于適度的比例。按照通說，可以將其劃分為適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則三個部分。所謂適當(dāng)性原則，是指行政機關(guān)所采取的措施必須能實現(xiàn)行政目的或者至少有助于達(dá)到目的，亦即在目的手段關(guān)系上必須適當(dāng)。所謂必要性原則，又稱最少侵害原則或最溫和手段原則，它要求在幾個可以達(dá)到行政目標(biāo)的適當(dāng)手段中，必須選擇對公民基本權(quán)利侵害最少的措施。所謂狹義比例原則，也叫禁止過分原則，它要求行政措施對公民造成的損害不得