深圳水管理體制改革的思考和建議

1、深圳水管理體制改革的思考和建議 楊 耕一、深圳市水管理的現(xiàn)狀和問題目前深圳的水行業(yè)管理是多部門分工管理，城市防洪及水源由水務(wù)局負(fù)責(zé)，城市雨污水系統(tǒng)由城管辦負(fù)責(zé)，自來(lái)水是商業(yè)化的，主要由國(guó)營(yíng)的市自來(lái)水公司提供服務(wù)，市水務(wù)局實(shí)行供水行業(yè)監(jiān)管。這種多頭管理和政企不分的管理體制，已不適應(yīng)改革的需要。深圳市水行業(yè)管理目前主要存在如下問題。(一)多頭管理體制極不利于水環(huán)境的保護(hù)由于水務(wù)局僅負(fù)責(zé)管理水源和河道，不能有效地按環(huán)境總量控制排入水庫(kù)及河道的污染負(fù)荷，這種管理上的脫節(jié)，導(dǎo)致水源和河道水環(huán)境難于得到有效保護(hù)。(二)水利設(shè)施建設(shè)的政府行為將導(dǎo)致水務(wù)建設(shè)資金匱乏在過(guò)去年內(nèi)，市政府在水務(wù)建設(shè)上不斷加大投入，

2、僅在特區(qū)內(nèi)，水廠和配套的管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)用就達(dá)到億元，水利基本建設(shè)費(fèi)用已達(dá)到6億元。根據(jù)“深圳市水務(wù)發(fā)展十五計(jì)劃及年長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃報(bào)告”，在未來(lái)年里水務(wù)建設(shè)所需資金億元，平均每年需投入億元。如果沿用傳統(tǒng)的投資管理體制，建設(shè)資金全由政府無(wú)償投入，將會(huì)給政府財(cái)政帶來(lái)巨大的壓力。(三)水行業(yè)整體效益不高負(fù)責(zé)城市排水的城管辦排水處是事業(yè)單位，處于行業(yè)壟斷地位的自來(lái)水公司，利潤(rùn)由市政府確定。整個(gè)給排水行業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)機(jī)制未能充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致水行業(yè)整體效益不高。(四)工程效益不高由于條塊分割，在工程設(shè)計(jì)、規(guī)劃和施工中，各部門只關(guān)心所分管職責(zé)，難以貫徹全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理的原則，工程效益不高。如目前

3、河道整治只解決防洪排澇問題，沒有將水環(huán)境改善工程一并進(jìn)行，工程投資大，卻效益單一。二、對(duì)深圳市水管理的建議(一)理順?biāo)芾眢w制，實(shí)施水行業(yè)一體化管理英國(guó)環(huán)保局全面負(fù)責(zé)控制污染、管理水源、防洪排澇、保護(hù)水環(huán)境和頒發(fā)抽水及排水許可證，實(shí)現(xiàn)了水源、城市排水和河道整治、排污和防洪排澇的統(tǒng)一管理，其管理成效顯著。深圳僅水源和防洪排澇工作由水務(wù)局負(fù)責(zé)，根據(jù)這一現(xiàn)狀，從水環(huán)境綜合整治和管理的角度出發(fā)，借鑒上海的經(jīng)驗(yàn)，水務(wù)局應(yīng)增設(shè)排水、排污的管理職能，從而實(shí)現(xiàn)水行業(yè)的一體化管理。從管理的角度出發(fā)，實(shí)施統(tǒng)一管理有利于機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，防止部門間的推諉，提高辦事效率。例如在傳統(tǒng)的管理模式下，水庫(kù)的功能只是防洪和供水，隨著

4、人民生活水平的不斷提高，水庫(kù)不僅能作為休閑度假的場(chǎng)所，還可用于改善整個(gè)流域水環(huán)境。上海在進(jìn)行蘇州河的綜合治理時(shí)，首次采取了調(diào)水和治污并重的方法，通過(guò)對(duì)座水閘合理調(diào)度，常年引上游的太湖清水入蘇州河，在黃浦江落潮時(shí)開啟蘇州河水閘，使蘇州河水全年向東流，達(dá)到稀釋、降解和消減污染總量，有效改善蘇州河水質(zhì)，使之成為景觀水體的要求。從工程建設(shè)的角度來(lái)看，統(tǒng)一管理有利于節(jié)省投資，工程實(shí)施也較為容易。從科學(xué)的角度出發(fā)，供水和排污、防洪和治澇本身就是不可分離的。英國(guó)和日本的河道整治均同時(shí)采用沿河道底部或河道兩岸設(shè)排水干管的措施，截流污染較為嚴(yán)重的初期雨水，以減輕河道水體的污染程度；我國(guó)的上海蘇州河和成都的府南河

5、整治中也采取了類似的方法。而在深圳，河道實(shí)際上成了排洪和排污的通道，上游和支流嚴(yán)重的污染造成下游水環(huán)境的惡化；下游市區(qū)低洼地勢(shì)以及潮水位對(duì)河水的頂托，造成市區(qū)頻繁洪澇；建設(shè)滯后的城市排水管網(wǎng)，造成面污染負(fù)荷加重；嚴(yán)重的水土流失，造成了河道排水不暢；市區(qū)河道大面積覆蓋，導(dǎo)致河道清淤和低標(biāo)準(zhǔn)河道的擴(kuò)建難以實(shí)施。深圳的河道整治工作，如能照流域進(jìn)行水環(huán)境整治和管理，將防洪、排澇和排污工程結(jié)合起來(lái)，既方便施工又能節(jié)省投資。除此之外，統(tǒng)一管理有利于從更高起點(diǎn)上規(guī)劃和推進(jìn)水務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)。實(shí)施水務(wù)新體制,可以克服過(guò)去在分割管理指導(dǎo)下制定規(guī)劃的局限性，能夠從綜合的角度和安全的角度出發(fā)，既注意水務(wù)建設(shè)與整個(gè)城市建

6、設(shè)的協(xié)同發(fā)展，又注意如何為提高城市的競(jìng)爭(zhēng)力作貢獻(xiàn)；在對(duì)防汛保安、灘涂開發(fā)、水資源配置、供水、排水等發(fā)展做規(guī)劃時(shí)，又統(tǒng)籌考慮城市景觀、生態(tài)修復(fù)、航運(yùn)等功能的改善。在系統(tǒng)內(nèi)既能保持各類基礎(chǔ)設(shè)施的合理布局協(xié)調(diào)，又能做到行業(yè)管理和政策法規(guī)、科技開發(fā)的協(xié)調(diào)配套。總之，水務(wù)一體化管理為把握和處理好開源與節(jié)流，開發(fā)與保護(hù)，建設(shè)與管理，市區(qū)與郊區(qū)，安全、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展各種關(guān)系提供了體制上的保證。(二)建立合理的水價(jià)格體系，促進(jìn)水行業(yè)的良性循環(huán)深圳目前的水價(jià)過(guò)多強(qiáng)調(diào)居民的經(jīng)濟(jì)承受能力，造成水費(fèi)，尤其是排污費(fèi)偏低。雖然水價(jià)已經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，但由于缺乏對(duì)資金的合理調(diào)配，水基礎(chǔ)設(shè)施和水環(huán)境保護(hù)費(fèi)用基本上由政府無(wú)償

7、投入，造成政府財(cái)政壓力巨大，無(wú)力加大對(duì)水務(wù)建設(shè)的投入。由此看來(lái)，現(xiàn)行體制導(dǎo)致了深圳水費(fèi)與國(guó)際上先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)相差懸殊，應(yīng)進(jìn)行改革。目前深圳市的水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是：居民用水每戶立方米以內(nèi).元/立方米，超立方米部分.元/立方米，行政單位.元/立方米，工業(yè)用水.元/立方米，商業(yè)服務(wù)業(yè)、建筑業(yè).元/立方米，外輪用水.元/立方米，東深供水工程原水費(fèi)為.元/立方米、排污費(fèi)為.元/立方米。每度電費(fèi)和每立方米水費(fèi)單價(jià)的比約為.。據(jù)深圳統(tǒng)計(jì)信息局的統(tǒng)計(jì)資料，年月深圳市居民家庭月人均可支配收入6.元，家庭月人均消費(fèi)性支出6.元。其中水費(fèi)支出.元（水價(jià)：.元/立方米），占生活費(fèi)支出.6；電費(fèi)支出.元（電價(jià)：.6元/kwh）

8、，占生活費(fèi)用支出.。電費(fèi)支出是水費(fèi)支出的.倍。三、水價(jià)改革的建議由于深圳水價(jià)偏低，導(dǎo)致節(jié)水意識(shí)淡漠。英格蘭和威爾士人均生活綜合用水指標(biāo)低于升/天，而深圳的生活綜合用水指標(biāo)達(dá)到了升/天。新加坡有萬(wàn)人，平均日耗水量為萬(wàn)立方米；年香港66萬(wàn)人，總用水量為.億立方米（其中海水消耗量為億立方米）。深圳1999年正式公布的人口約為萬(wàn)人，耗水量為.億立方米（6萬(wàn)立方米/天）。深圳的人均工業(yè)產(chǎn)值遠(yuǎn)低于上述國(guó)家和地區(qū)。這些數(shù)據(jù)表明深圳用水指標(biāo)偏高，節(jié)約用水意識(shí)不足。通過(guò)價(jià)格的杠桿作用來(lái)達(dá)到節(jié)約用水，避免水資源的浪費(fèi)，是非常必要和可行的。節(jié)約用水帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益是巨大的。我國(guó)管網(wǎng)滲漏率一般為%。對(duì)深圳來(lái)講，滲漏率降

9、低，意味著每年可節(jié)水萬(wàn)立方米以上。如將深圳的人均生活綜合用水指標(biāo)從現(xiàn)在的升/天，調(diào)整成為英國(guó)現(xiàn)狀的升/天，按公布的年底常住人口.萬(wàn)人計(jì)，每年可節(jié)約用水.億立方米。按現(xiàn)行水價(jià)計(jì)算，每年可節(jié)約的水費(fèi)就達(dá)到了億元左右。此外，還可節(jié)省水廠和管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)用約億元，以及數(shù)億元的污水處理廠和污水管網(wǎng)的建設(shè)費(fèi)用。從上節(jié)分析的水電費(fèi)支出比例關(guān)系看，國(guó)外家庭水、電費(fèi)支出比例一般為左右，我們即使按.測(cè)算，深圳的居民水價(jià)可提高到.元/立方米以上。為此建議調(diào)高嚴(yán)重不合理的排水費(fèi)用，并按東深供水工程的標(biāo)準(zhǔn)征收水源費(fèi)。根據(jù)深圳市自來(lái)水公司年度自來(lái)水供水成本和利潤(rùn)情況，綜合水價(jià)由年的.元/立方米調(diào)整為.元/立方米；參考香港標(biāo)準(zhǔn)

10、，建議排水費(fèi)從現(xiàn)在的.元/立方米調(diào)整為.元/立方米（排水費(fèi)用和供水費(fèi)用的比值仍遠(yuǎn)低于英國(guó)）。年深圳市的總供水量為.億立方米，若取污水率為.，每年可收取的排水費(fèi)可達(dá)到億元。去年深圳的用水增長(zhǎng)率為6，若需水量按此速度增長(zhǎng)，到年估計(jì)用水量為.億立方米/年，可收取排水費(fèi)用為億元。目前，在深圳新建東部引水工程的同時(shí)，廣東省投資余億元進(jìn)行東深改造工程，根據(jù)“東深改造工程規(guī)劃報(bào)告”，工程完工后，原水價(jià)格將達(dá)到.元/立方米（供水單價(jià)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加.元/立方米），并擬向深圳增加供水.億立方米/年，若按東深供水原水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn).元/立方米收取原水費(fèi)，從年起，扣除東深供水.億立方米/年的供水量后，當(dāng)徑流特性和年相同時(shí)

11、（偏枯年份），可收取的水源費(fèi)用為.億元。綜上所述，水費(fèi)調(diào)整后，從年起每年可收取的給排水費(fèi)用為.億元，在未來(lái)年里，即使用水量不增加，可收取的水資源費(fèi)和排水費(fèi)可達(dá)到億元；根據(jù)規(guī)劃，未來(lái)年水務(wù)建設(shè)的總費(fèi)用約需億元，扣除防洪和水土保持的費(fèi)用（由政府另行安排資金興建），其他水務(wù)建設(shè)費(fèi)用約為億元。按此統(tǒng)計(jì)，給排水收費(fèi)與水基礎(chǔ)設(shè)施及水環(huán)境保護(hù)建設(shè)所需資金基本達(dá)到平衡，可逐步實(shí)現(xiàn)以水養(yǎng)水的良性循環(huán)。(三)轉(zhuǎn)換行業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制,實(shí)行政企分開，促進(jìn)水行業(yè)的良性競(jìng)爭(zhēng)在水源建設(shè)方面，深圳投資多億元興建的東部引水工程估計(jì)在年能夠發(fā)揮效益，為此，應(yīng)盡快組建水資源公司，將沿線的松子坑水庫(kù)、西麗水庫(kù)、鐵崗水庫(kù)和梅林水庫(kù)實(shí)施統(tǒng)一調(diào)

12、度，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，原水價(jià)可與東深改造工程相一致,供水服務(wù)區(qū)可通過(guò)經(jīng)濟(jì)分析的方法加以確定。對(duì)于離供水網(wǎng)絡(luò)干線工程較遠(yuǎn)的地區(qū)，如當(dāng)?shù)厮Y源比較豐富的東部大鵬半島地區(qū)和西部羅田水庫(kù)的供水服務(wù)區(qū)，要充分利用本地水資源，可進(jìn)行水源、供水、排污和水環(huán)境保護(hù)一體化運(yùn)營(yíng)改革試點(diǎn)。值得一提的是，目前廣東省投資余億元進(jìn)行東深供水工程改造，該工程至深圳水庫(kù)的過(guò)流能力達(dá)到了.立方米/秒（.億立方米/年）。由于香港產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其淡水需用量自年以來(lái)一直維持在億立方米/年（東深供水為.6億立方米/年）的水平，預(yù)計(jì)未來(lái)需水量也將維持在此水平，按廣東省和香港所定的協(xié)議，到年對(duì)港供水將達(dá)到.億立方米/年，由此推算，東

13、深供水工程實(shí)際可向深圳的供水量達(dá)到了億立方米/年。目前，東深工程對(duì)深圳的供水量為.億立方米/年，如深圳不盡快組建公司，使東部引水工程盡快發(fā)揮效益，東深工程將增大對(duì)深圳的供水量，若按其規(guī)劃每年向深圳增加供水.億立方米的水量，就意味著市財(cái)政要向省財(cái)政多上繳水源費(fèi)用.億元，造成深圳所建的東部引水工程不能充分發(fā)揮作用，卻需花巨資引用東深工程提供的水質(zhì)較差的原水。在理順價(jià)格體系的同時(shí)，排水、排污行業(yè)應(yīng)實(shí)施政企分開。如排水處應(yīng)按企業(yè)化進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，并劃歸水務(wù)局進(jìn)行行業(yè)管理。參照英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，政府事先定出給排水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，向社會(huì)公開招標(biāo)，競(jìng)標(biāo)公司提交實(shí)施計(jì)劃和相應(yīng)的費(fèi)用建議（包括排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用和相應(yīng)的環(huán)境改善費(fèi)用），政府審核確定中標(biāo)公司。中標(biāo)公司全面負(fù)責(zé)服務(wù)區(qū)內(nèi)的給排水業(yè)務(wù)，政府依法監(jiān)督，經(jīng)過(guò)一定時(shí)間（一般為年）的運(yùn)營(yíng)，政府進(jìn)行價(jià)格回顧，比較公司表現(xiàn)，向社會(huì)公開，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，制定出下年度的質(zhì)量和水環(huán)境要求及相應(yīng)的給排水費(fèi)。為推進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，目前英國(guó)水務(wù)局正在研究共用給排水基礎(chǔ)設(shè)施的方案，即支付一定的固定資產(chǎn)維護(hù)和折舊費(fèi)用后，其他公司可利用其共用管網(wǎng)，競(jìng)爭(zhēng)開展給排水業(yè)務(wù)。深圳的供水基礎(chǔ)設(shè)施屬于國(guó)家所有，逐步共用水基礎(chǔ)設(shè)施是有可能的。參照英國(guó)方式，防洪、防潮和防風(fēng)工作仍舊由政府全面負(fù)責(zé)。為使水務(wù)工作有序地進(jìn)行，必須完善監(jiān)控體系，充分發(fā)揮宣傳媒體的作用。在英國(guó)，十個(gè)地區(qū)性水用戶委員會(huì)是一個(gè)法