精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實(shí)施的政策和實(shí)踐困境_唐麗霞

1、Vol 305 Nq 5May. 2 0 15總305期第5期2 0 15年5刀貴州社會(huì)科學(xué)(hiizhou Social Sciences精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實(shí)施的政策和實(shí)踐困境唐麗霞I羅江月2李小云I（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)北京100193,2.中國(guó)西部邊疆安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心四川 成都610064）摘要：我國(guó)的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制由縣級(jí)歸準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮?jí)、八級(jí)酬準(zhǔn).這一變化反映出我國(guó)扶貧政策臘準(zhǔn)粘 度不斷提髙和肺準(zhǔn)小元不斷卜-沉。從理論上來仟扶貧肺準(zhǔn)精度的增加仃助r提高扶貧資源使用效率但政 策實(shí)踐表明扶貧瞄準(zhǔn)制度受到現(xiàn)實(shí)和政策的雙亜挑戰(zhàn)，從贊閑農(nóng)戶識(shí)別的政策和技術(shù)用境、鄉(xiāng)村治理現(xiàn) 狀、貧因農(nóng)戶思想觀念的變化以及

2、扶貧政策本身的制度缺陷四個(gè)方面看，當(dāng)詢m準(zhǔn)扶貧機(jī)制面臨嚴(yán)峻的挑 戰(zhàn)，在實(shí)踐中必須考慮到特確瞄準(zhǔn)木身所產(chǎn)住的爼織、技術(shù)、人力資金和政治成木等并乩還要兼顧不同群 體對(duì)扶貧政策的態(tài)度和反應(yīng)。在提高扶貧瞄準(zhǔn)精度從而改進(jìn)扶貧效率的匸作中應(yīng)根據(jù)相關(guān)的扶貧侵算和 目標(biāo)采収不同的方法。關(guān)鍵詞：耕準(zhǔn)扶貧；扶貧瞄準(zhǔn)；瞄準(zhǔn)機(jī)制屮圖分類號(hào):C91-0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1002-6924（2015）5-151-156DOI:103713/ki.cssci.2015.05.02471994-2016 China Academic Journal Electronic Publishing House. All ri

3、ghts reserved, ki.nctVol 305 Nq 5May. 2 0 1571994-2016 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, ki.nctVol 305 Nq 5May. 2 0 15竹：斤簡(jiǎn)介：膚麗發(fā).中兇農(nóng)業(yè)人學(xué)人丈匕發(fā)燼學(xué)院副教授.冊(cè)I：.上嬰研究方向：扶貧和國(guó)際發(fā)加，羅江丿J,中國(guó)曲 部邊強(qiáng)安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心教學(xué)助理博士主要研究方向：扶貧與發(fā)展；李小云中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教 授，博匕主要研究方向：發(fā)展理論、扶貧和國(guó)際發(fā)展。一、引言從1986年開始實(shí)

4、施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略以來. 中國(guó)的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制-直在調(diào)整。1986年國(guó)家 以貧困縣為扶貧閘準(zhǔn)口標(biāo)鐵體'為時(shí)!'國(guó)一共 確定了 592個(gè)國(guó)家級(jí)貧閑縣覆蓋了全國(guó)72%以 上的農(nóng)村貧閑人I。無論從政府管理成本還是 貧閑人口的覆蓋率來考慮肖時(shí)通過縣域經(jīng)濟(jì)增 長(zhǎng)帶動(dòng)貧因人口脫貧的做法都不失為一種現(xiàn)實(shí) 選擇。玄但隨著時(shí)間推移，以縣為U標(biāo)的瞄準(zhǔn)機(jī) 制的問題日益突出例如，確定貧困縣時(shí)主觀性 因素考慮過多加大了扶貧資金的漏出戢.扶貧資 金被挪用使得扶貧資金貞止用于貧閑人I的H 標(biāo)無汛空現(xiàn)，扶貧資金使用過于分散導(dǎo)致扶貧淡 金的有效瞄準(zhǔn)性較差等。°在2010年，貧困縣只 能覆蓋63%的貧困人口

5、彳這也就總味著若繼 續(xù)以貧閑縣為脯準(zhǔn)單位有近半數(shù)貧閑人I I不能 作為扶貧政策對(duì)象政策的棄貞性誤差突出。2001年國(guó)家提出“扶貧要到村到戶” 采取 貧困村瞄準(zhǔn)機(jī)制全國(guó)一共確定了 1丄8力個(gè)貧 因村從縣級(jí)瞄準(zhǔn)變?yōu)榇寮?jí)脯準(zhǔn)的主耍LI的是改 善扶貧投資項(xiàng)口對(duì)貧困人口的復(fù)蓋同時(shí)減少對(duì) 非貧因人口的漏出2貧困村範(fàn)蓋了 83%的貧因 人口。2村級(jí)瞄準(zhǔn)能夠在一定程度上提高扶貧脯 準(zhǔn)的粘度，冇調(diào)査表明，在我國(guó)三個(gè)省（區(qū)確定 的乖點(diǎn)村中冇90%都是最貧困的村。但是指 標(biāo)式的貧閑村確定方法在制度上排擠了一些貞. 正的貧閑村進(jìn)入瞄準(zhǔn)范用。血還有研究發(fā)現(xiàn)與 縣級(jí)瞄準(zhǔn)相比村級(jí)瞄準(zhǔn)的錯(cuò)誤率更高.2001年 貧困縣的瞄準(zhǔn)錯(cuò)

6、誤率是25%而貧困村的瞄準(zhǔn)錯(cuò) 謀率為48%/*即便村級(jí)識(shí)別是準(zhǔn)確的，也很 保證扶貧資金投向的準(zhǔn)確性。在實(shí)施了“整村推 71994-2016 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, ki.nct第5期粘冷扶貧機(jī)制實(shí)施的政策和實(shí)踐閑境155進(jìn)”的貧困村中，扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困群體的覆蓋率 只有16%.而對(duì)中等戶與富裕戶的覆蓋率分別為 51 %和3 3 % 使得我國(guó)扶貧資金出現(xiàn)酬準(zhǔn)偏 離。門因此冇研究者認(rèn)為在開發(fā)扶貧和農(nóng)村低 保兩項(xiàng)政策同時(shí)實(shí)施的tfi'況下農(nóng)村貧閑人口仍 然不能大幅度減少其車

7、要原因便是貧閑人II數(shù) 據(jù)的偏差和瞄準(zhǔn)對(duì)象的失謀。不論貧閑縣還是 貧困村的瞄準(zhǔn)都屬于區(qū)域性的瞄準(zhǔn)貧困縣和貧 困村中4/5的人口往往都不是窮人即便瞄準(zhǔn)到 村仍然不能保證扶貧資源準(zhǔn)確到戶。工為了提 高扶貧瞄準(zhǔn)輅度改善扶貧效果.2005年國(guó)家開 始對(duì)貧閑農(nóng)戶進(jìn)行“建檔立卡”實(shí)行農(nóng)戶瞄準(zhǔn)機(jī) 制。2014年，國(guó)家提出“椿準(zhǔn)扶貧”工作機(jī)制，再 次強(qiáng)調(diào)建檔立R ”工作，耍求做到劉貧因農(nóng)戶的 精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶、管理和考核等。至此中國(guó)已經(jīng) 建立起了貧閑縣、貧閑村和貧閑戶的三級(jí)扶貧瞄 準(zhǔn)機(jī)制。需要指出的是扶貧瞄準(zhǔn)幫度的提高伴隨著 管理成本的上升.村級(jí)瞄準(zhǔn)和貧閑戶瞄準(zhǔn)的成本 在不斷增加;并且任何扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制都面臨著信

8、 息失貞、激勵(lì)錯(cuò)誤、方法無效、污名化和社會(huì)歧 視、管理成本過高等方1何的挑戰(zhàn)冇時(shí)不為的扶 貧瞄準(zhǔn)機(jī)制產(chǎn)生的危害還耍遠(yuǎn)遠(yuǎn)鬲于沒有瞄準(zhǔn) 機(jī)制。本文根據(jù)在寧夏、甘肅、廣西、江西、陜西 等五個(gè)?。▍^(qū)）的實(shí)地調(diào)研資料分析和討論了粘 準(zhǔn)扶貧機(jī)制在我國(guó)扶貧工作政策和實(shí)踐中而臨 的困境。二、稱準(zhǔn)扶貧機(jī)制中貧困農(nóng)戶識(shí)別的技術(shù)因境粘準(zhǔn)扶貧機(jī)制的前提是識(shí)別貧困農(nóng)戶。實(shí) 際上早在2005年國(guó)務(wù)院扶貧辦就出臺(tái)了關(guān)于 進(jìn)一步加強(qiáng)貧閑人口建檔立卡和扶貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè) 工作的通知耍求在全國(guó)開始進(jìn)行貧閑戶的識(shí) 別和建檔立匸耍根據(jù)當(dāng)時(shí)的貧因標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)村貧 因人口識(shí)別出來。但曲丁扶貧資源的仃限這一 輪識(shí)別出來的貧困人口雖然進(jìn)行了建檔立R但

9、 并沒有在扶貧資源的分配上采取更多克接支持 的政策措施。2009年國(guó)務(wù)院扶貧辦和民政部開 展了最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策（簡(jiǎn)稱 “兩項(xiàng)制度”）銜接試點(diǎn)工作試點(diǎn)工作的核心Z 一就是通過建檔立卡識(shí)別全國(guó)的貧閑人口。 2011年新的扶貧開發(fā)綱耍乂明確捉出“建立他 全扶貧對(duì)象識(shí)別機(jī)制做好建檔立卡工作實(shí)行 動(dòng)態(tài)管理，確保扶貧對(duì)象得到冇效扶持?！?014 年貧閑農(nóng)戶的建檔立卡工作成為實(shí)施粘準(zhǔn)扶貧 的重要工作機(jī)制。從日詢的政策規(guī)定來看識(shí)別貧閑農(nóng)戶主要 采取的是“程序識(shí)別法”具體步驟包括農(nóng)戶自主 屮報(bào)、村比氏主評(píng)議、地方扶貧部門入戶調(diào)査、多 部門共同審核以及貧因農(nóng)戶張榜公示等五個(gè)程 序。調(diào)研發(fā)現(xiàn)貧閑農(nóng)戶的

10、識(shí)別主耍是在鄉(xiāng)氛兩 個(gè)層面所面臨的技術(shù)閑境主要包括：逐級(jí)指標(biāo) 分配法導(dǎo)致部分貧閑農(nóng)戶被排斥、非貧閑標(biāo)準(zhǔn)的 來納導(dǎo)致識(shí)別粘度F降以及識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)附近的臨 界農(nóng)戶難以確認(rèn)等。（一）貧因農(nóng)戶的逐級(jí)指標(biāo)分配法導(dǎo)致部分 貧困農(nóng)戶被排斥貧閑農(nóng)戶數(shù)戢和規(guī)模是地方獲得扶貧資源 多寡的重要依據(jù)為了防止地方相關(guān)部門為了爭(zhēng) 取資源而多報(bào)、虛報(bào)貧閑人口數(shù)的現(xiàn)象多地 在識(shí)別貧困農(nóng)戶時(shí)都采用了口上而下、逐級(jí)分配 指標(biāo)的方法1:1 :山省里根據(jù)貧困監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)將貧困 人口折標(biāo)總量分解到縣并個(gè)?。▍^(qū)）任確定本省 （區(qū)）和各個(gè)縣總的貧閑人口規(guī)模時(shí)菇本上都采 用了貧閑線的方法如寧夏用人均純收入1650 尤作為貧閑標(biāo)準(zhǔn)測(cè)出農(nóng)村總體貧閑發(fā)生

11、率為 30%：陜西省則用1600元的貧困標(biāo)褓測(cè)出農(nóng)村 總體貧困發(fā)生率為20. 2%。根據(jù)收入貧因線和 總體的貧困發(fā)生率乞?。▍^(qū)）能夠測(cè)定出縣的 貧困人口總鼠«縣再將指標(biāo)分解到備鄉(xiāng)氛由 鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配至行政村，最后再由行政村逐級(jí)向上申 報(bào)貧閑人口名單相關(guān)部門進(jìn)行審核。IN務(wù)院扶貧辦在2014年2丿發(fā)布的&扶貧開發(fā)建檔龍I】工作方案）中捉出了貧【材人I規(guī)模分解的今考辦法。從程序和政策實(shí)踐來看，村干部是識(shí)別貧困 戶的關(guān)鍵人物止如名省扶貧F部所說：“我們 在識(shí)別貧困戶時(shí)主耍還是依托村委會(huì)靠我們和 縣里根本就跑不過來。”各地村干部在識(shí)別貧困 農(nóng)戶時(shí)采取的程序和方法主要有以下幾利5 1）行 政

12、村將指標(biāo)分配到齊個(gè)村民小組由小組長(zhǎng)確定 本組的貧閑戶名單；2）行政村將指標(biāo)分給村民小 組，小組根據(jù)村莊姓氏悄況將指標(biāo)分到各個(gè)家 族山家族來推選貧因戶；3）在農(nóng)八比較少的村 莊村干部或村民代農(nóng)直接給農(nóng)戶排序確定。通 過程序法來識(shí)別貧因農(nóng)八會(huì)&致識(shí)別出來的貧 困戶無法在經(jīng)濟(jì)困難程度方面進(jìn)行比較。因?yàn)?村組對(duì)“條件好壞”的理解不同貧困戶之間沒 有橫向可比性。此外這種方法也可能導(dǎo)致一些 貧閑戶I犬I為缺乏指標(biāo)而“漏出”。（二）非貧困標(biāo)準(zhǔn)的采納導(dǎo)致識(shí)別粘度下降在貧困脯準(zhǔn)的政策實(shí)踐屮.收入貧困線往往 只在測(cè)定縣域內(nèi)貧困人口規(guī)模時(shí)使用而在識(shí)別 貧閑人口時(shí)各地并未嚴(yán)格采用這一標(biāo)準(zhǔn)這主 耍是因?yàn)槭杖氲臏y(cè)

13、定成本非常髙。實(shí)際上各地 識(shí)別貧困戶主耍是由村組干部對(duì)本村/組農(nóng)戶家 庭情況的總體把握來決定。了更名村干部介 紹道：“一看房、二看梁、三看勞力強(qiáng)不強(qiáng)、四看 家里冇沒冇讀書郎'我們通過這兒個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來看 r I然村組里哪些人不行然后再進(jìn)行組與組之間 的比較要是這個(gè)組的貧閑戶比那個(gè)組的貧閑戶 還耍窮我們?cè)侔褩l件好一些的貧困戶去掉讓 人家都心服口服“。與之類似一些地方還形成 了貧困戶識(shí)別的基本標(biāo)準(zhǔn)主耍為：i）家庭沒冇 壯勞動(dòng)力；2）有殘疾或患重病的家庭成員；3）家 庭成員文化程度低沒有外出打工的人；4 ）有兩 個(gè)或以上的孩子在上學(xué)。總體而言勞動(dòng)力質(zhì)量 和家庭負(fù)擔(dān)成為貧因八識(shí)別/關(guān)鍵的指標(biāo)。此 外

14、還有一些其他的因索會(huì)彩響貧因戶的識(shí)別 主要包括：1）需要獲得農(nóng)戶支持的政策性鼓勵(lì). 如一些鄉(xiāng)村為了搞好計(jì)劃生育工作鼓勵(lì)農(nóng)戶進(jìn) 行節(jié)育通常會(huì)給“少生快富''農(nóng)戶一個(gè)貧閑戶的 指標(biāo)；2）需&獲得農(nóng)P支持村集體的活動(dòng)如有 些地區(qū)因?yàn)榇寮w修建公路、水庫(kù)等公共基礎(chǔ)設(shè) 施需翌占用一些農(nóng)戶的土地.為了獲得更多的 配合鄉(xiāng)村干部也會(huì)給這些農(nóng)戶一個(gè)貧閑戶的指 標(biāo)；還有一些地方會(huì)優(yōu)先考慮支持村委會(huì)工作 的農(nóng)戶如通知開會(huì)積極參加、積極主動(dòng)的繳納 新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等費(fèi)川的農(nóng) 戶；3） 些扶貧政策對(duì)扶持對(duì)彖冇特殊耍求如 產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)I規(guī)定了只能支持發(fā)展養(yǎng)?；蝠B(yǎng)羊 戶；有些扶貧政策需要

15、農(nóng)戶起到帶頭示范作用. 將選擇發(fā)展能力比較強(qiáng)的農(nóng)戶作為貧閑戶扶持。 除此之外，一些地區(qū)還采用了道徳標(biāo)準(zhǔn)比如陜 西省某縣在貧因門的評(píng)議過程中.將因懶怡、沾 染不良嗜好致貧的人群排除在貧困人口范圉外. 貝體包括：好逸惡勞造成土地荒蕪的、打牌賭博 的、子女條件較好但不盡給養(yǎng)義務(wù)的、不誠(chéng)實(shí)守 倍、刻意瞞報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)的家庭。采用這些非貧因 標(biāo)準(zhǔn)契介當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際但不可避免地帶 來了識(shí)別粘度的下降。（三）識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)附近的“臨界農(nóng)戶”難以確認(rèn)雖然貧閑戶識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和原則I分明晰并且 有可操作的識(shí)別方法和程序，但是“臨界戶”問題 仍然難以避免。調(diào)研發(fā)現(xiàn)最窮因的人口 I分容 易識(shí)別出來難以界定的是一般貧困人口 即貧

16、 閑標(biāo)粧附近的臨界人口。即使嚴(yán)格按照收入標(biāo) 準(zhǔn)來識(shí)別貧閑農(nóng)戶臨界人群也很難界定。一些 地方雖然沒有采用收入指標(biāo)但是在対農(nóng)戶綜合 悄況進(jìn)行“倒排隊(duì)”時(shí)也經(jīng)常血臨農(nóng)戶總體水平 相差不大時(shí)的取舍困難-些地方只好采取“輪 流坐莊”或者平均分配扶貧資金的做法來應(yīng)對(duì)這 些沖突和矛盾。三、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀給粘準(zhǔn)扶貧實(shí)施帶*的困難外出務(wù)工、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村日益 空心化已成為中國(guó)轉(zhuǎn)空時(shí)期一個(gè)難以逆轉(zhuǎn)的趨 勢(shì)。鄉(xiāng)村的空心化和鄉(xiāng)村治理粘英的流失對(duì)箱 準(zhǔn)扶貧的實(shí)施帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。（一）村莊空心化趨勢(shì)讓貧困戶識(shí)別的社區(qū) 監(jiān)替機(jī)制難以實(shí)施在過去I年我國(guó)在貧閑農(nóng)戶的識(shí)別方面已 基本形成參與式的工作機(jī)制。從H前備地識(shí)別 貧

17、閑戶的做法來看，這種方法仍發(fā)揮著重耍的作 用。各地在開展貧困農(nóng)戶建檔立2工作時(shí)都明 確耍求進(jìn)行張榜公示。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念 的影響通過村民代表會(huì)議來識(shí)別貧閑農(nóng)戶的方 法受到挑戰(zhàn)。一些基層干部表示現(xiàn)在村民代表 會(huì)議和村民大會(huì)難以召開即便是通過民主程序 來識(shí)別貧因戶和分配扶貧資源也很難落實(shí)這 對(duì)扶貧到戶資源的分配的公平和公止帶來嚴(yán)峻 的考驗(yàn)。此外大部分青壯年勞動(dòng)力都已外出務(wù) 工這一方面導(dǎo)致了務(wù)種討論和監(jiān)督會(huì)議的參會(huì) 代表缺乏廣泛性和代表性；另一方面也&致了參 與討論的代表和村兩委Z間權(quán)利的不平衡村兩 委和留在村莊的粘英群休的力雖過強(qiáng)，村氓監(jiān)督 成為虛設(shè)，這為扶貧資源的鄉(xiāng)村

18、粘英捕獲和資源 分配的不合理埋下了伏筆。一些貧閑農(nóng)戶因?yàn)?長(zhǎng)年在外地務(wù)工無法及時(shí)獲悉信息，也難以參 與貧困農(nóng)戶建檔立R必需經(jīng)過的川諸、選議與審 核程序。另外鄉(xiāng)村勞動(dòng)力的外出還適成了很多 到戶的發(fā)展項(xiàng)ri無法落實(shí)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)任很多村 莊雖然已經(jīng)給貧閑農(nóng)戶提供了到戶養(yǎng)殖的扶持. 但并沒有足夠的勞動(dòng)力來進(jìn)行養(yǎng)殖造成到戶項(xiàng) 目難以落實(shí)。（二）村干部隊(duì)伍老化和農(nóng)村社會(huì)工作復(fù)雜 化之間的矛用突出從目前的政策實(shí)踐來看鄉(xiāng)村兩級(jí)是很多到 戶項(xiàng)h實(shí)施的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村干部和工作人員不僅 承擔(dān)著識(shí)別貧困戶、監(jiān)督扶貧資金使用的工作. 更多時(shí)帳還嬰面臨非常復(fù)雜的農(nóng)村社會(huì)和 備種突發(fā)事件這對(duì)鄉(xiāng)村工作人員的素質(zhì)提出了 非常髙的要求

19、。但現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)値作為中國(guó)最茲層 的政府組織職務(wù)升遷成為絕大部分工作人員的 匸作動(dòng)力能力稍好者有可能被調(diào)往縣城。在貧 因村由于集體經(jīng)濟(jì)娠本是空殼村干部可支配 的資源兒乎沒有村干部工資收入I分有限住 至不及外出務(wù)工收入并Ji隨著一系列惠民政策 的實(shí)施村兩委在禮會(huì)管理落實(shí)到農(nóng)戶這一層次 所承擔(dān)的任務(wù)越來越多如收繳備種保險(xiǎn)的費(fèi) 用、計(jì)劃生育育齡婦女的定期檢査、各種轉(zhuǎn)移支 付資金的發(fā)放、為農(nóng)戶開具各種證明、上報(bào)本村 的困難和需求以及爭(zhēng)取項(xiàng)110在鄉(xiāng)村調(diào)研的 時(shí)候不少村干部表示：“我們貧困村的村干部是 三多一少：跑的路多挨的罵多做的事多拿的 錢少”。這導(dǎo)致鄉(xiāng)村很多年輕梢英的流失大部 分貧困村的村干部年齡都較

20、大。面對(duì)耍求越來 越嚴(yán)格的到門扶貧工作鄉(xiāng)村治理能力的總體不 足是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。卩q、貧閑農(nóng)戶的思想觀念對(duì)粘確扶貧實(shí)施的彩響一些研究發(fā)現(xiàn)，無論采川什么方法貧因脯 準(zhǔn)通常難免在社會(huì)文化層面帶來兩種不良結(jié)果: 一是貧困群體的污名化導(dǎo)致貧困人口門動(dòng)放棄 接收扶貧資源的機(jī)會(huì)；一是對(duì)扶貧對(duì)象的負(fù)向激 勵(lì)導(dǎo)致更多的人來爭(zhēng)奪有限的扶貧資源抑制 貧因人口口主脫貧的枳極性增加對(duì)外部資源的 依賴性山凋研中，不少基層干部表示，2005年 建檔立R剛開始實(shí)施由于并沒冇到戶扶持資金 的配套農(nóng)戶對(duì)于貧閑農(nóng)戶識(shí)別并無太多異議. 然而新一輪的建檔立K伴隨著各項(xiàng)扶貧資源的 分配貧困農(nóng)戶的識(shí)別在很多村變得非常敏感, 一些在過去“

21、輸血式”扶貧階段比較普遍的“等靠 ?！焙推骄峙涞乃枷腴_始出現(xiàn)影響了軸準(zhǔn)扶 貧機(jī)制的實(shí)施。從各地政策實(shí)施悄況來看有的省明確規(guī)定 年度安排到村的整村推進(jìn)項(xiàng)日資金中，扶持到戶 或帶動(dòng)到戶的項(xiàng)日資金比例不低于20% 并視情 況逐年捉A到戶項(xiàng)口資金比例；冇的省按照平均 每戶2000元來向建檔立R貧閑戶提供資金的扶 持。這些措施對(duì)于許多農(nóng)戶來說都是非常有吸 引力的。此外貧困農(nóng)戶還可享受其他福利，如 貧困農(nóng)八的危房改造補(bǔ)貼要高于其它普通農(nóng)戶 貧困農(nóng)戶的了女上大學(xué)可以ip請(qǐng)?zhí)乩аa(bǔ)助家庭 成員可以免交新型農(nóng)村介作醫(yī)療等費(fèi)用。貧閑 農(nóng)戶的“標(biāo)簽”成為顯性的福利資源從而在一定 程度上引發(fā)了競(jìng)爭(zhēng)造成了貧閑群體的分化

22、打 破了原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)，一些村莊也出現(xiàn)了因?yàn)闋?zhēng) 戴貧因戶帽子的社區(qū)沖突。在很多貧困村由于農(nóng)戶間經(jīng)濟(jì)差距不明 顯村民要求平均分配資源的現(xiàn)象比較聲遍。然 而根據(jù)扶貧資金使用的相關(guān)規(guī)定扶貧資源只 能投向被認(rèn)定的貧閑農(nóng)戸。在一些地區(qū)扶貧資 源分配極易產(chǎn)生不満和沖突。不少扶貧系統(tǒng)干 部表示到戶政策容易引起矛炳:一是農(nóng)戶之間 的矛盾農(nóng)戶為了爭(zhēng)奪名額而產(chǎn)生矛ffh二是農(nóng) 戶與干部之間的矛盾“一些得不到政策扶持的 農(nóng)戶總是認(rèn)為我們干部貪污受賄認(rèn)為我們干部 偏向口己的親戚朋友，其實(shí)農(nóng)戶的貧困程度都差 不多你把名額給這一個(gè)另一個(gè)就有恿見。搞 不好會(huì)出現(xiàn)一些突發(fā)事件我們工作不好做?！痹谌霊粽咴絹碓蕉鄷r(shí)，政府的帀心

23、不斷下 沉貧閑農(nóng)戶對(duì)政策扶持的期冀也越來越大，（ 我救助的主動(dòng)性有所減小。在部分農(nóng)戶看來，政 府有責(zé)任為他們解決生活中出現(xiàn)的切問題。 若沒冇好的機(jī)制來刺激農(nóng)戶的門我發(fā)展積極性. 到戶政策越多扶貧成本可能會(huì)越髙。五、扶貧政策本身的制度缺陷廿致梢準(zhǔn)扶貧機(jī)制難以實(shí)施粘準(zhǔn)扶貧需耍冇打之配套的績(jī)效不核、資金 使用和信息管理制度來作保障。然而對(duì)扶貧工 作短期效益的過崗期待對(duì)專項(xiàng)扶貧資金投入的 嚴(yán)苛要求都有可能增加瞄準(zhǔn)的偏離而扶貧信息 動(dòng)態(tài)管理乂血臨著現(xiàn)實(shí)需求與高昂成本的才圧。 這些制度缺陷為粘準(zhǔn)扶貧機(jī)制的實(shí)施帶來了 挑戰(zhàn)。（一）當(dāng)前的政績(jī)考核體系容易導(dǎo)致扶貧資 源瞄準(zhǔn)偏離短期內(nèi)出效益”的政績(jī)?cè)V求在一定程度

24、上 會(huì)導(dǎo)致扶貧IliVi準(zhǔn)的偏離。各級(jí)政府都熱衷于打 造扶貧工作示范點(diǎn)示范點(diǎn)不僅是對(duì)扶貧樣板工 作的展示更是展示地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的平臺(tái)。將有 限的扶貧淡源集中到示范點(diǎn)內(nèi)地方既可以輸出 扶貧經(jīng)驗(yàn)，也増加了領(lǐng)導(dǎo)的政治資本。在許多地 區(qū)，為了讓有限的扶貧資源起到立竿見影的效 果，“經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)佼好、發(fā)展能力較強(qiáng)”往往足 成為示范村和示范戶的前提。與一般村/戶相 比示范村/戶能夠得到更多的扶貧資源。在一 些省份其落差其至達(dá)到兒百萬元。在到戶項(xiàng)目中害怕項(xiàng)目失敗的心理也促使 很多地方村干部將條件稍好的農(nóng)戶作為扶貧對(duì) 象如某地的大棚蔬菜種植項(xiàng)I 村委會(huì)任確定 貧閑戶名單時(shí)考慮的是每個(gè)農(nóng)戶的土地環(huán)境、 灌溉方便程

25、度、運(yùn)輸成本、種植經(jīng)驗(yàn)和投資能力 等因索基本上沒有考慮其是否為貧困農(nóng)戶其 重要原因就是“村里的蔬菜大棚種植剛起步大 家都希望可以快一點(diǎn)見到成效沒冇人愿S承擔(dān) 失敗的風(fēng)險(xiǎn)”。在菇層干部考核中維穩(wěn)是一個(gè)非常眾要的 指標(biāo)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)維穩(wěn)已經(jīng)成為貧閑戶識(shí)別的一 人衡雖因索。很多扶貧系統(tǒng)官員農(nóng)示只耍老百 姓認(rèn)可不上訪、不鬧事即便貧困戶識(shí)別過程中 冇一些問題都是可以接受的。在這種請(qǐng)況下就 極有可能會(huì)出現(xiàn)“會(huì)鬧的孩子有奶吃”的借況調(diào) 研發(fā)現(xiàn)很多村莊不得不把一些貧閑戶指標(biāo)給一 些經(jīng)常到縣、鄉(xiāng)政府“跑”的非貧困農(nóng)戶。（二）規(guī)定用途的專項(xiàng)扶貧政策和農(nóng)戶需求 之間的差異粘準(zhǔn)扶貧到戶項(xiàng)目原則上應(yīng)與農(nóng)戶發(fā)展意 愿保持一致

26、，但這在政策實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)。為了 防止扶貧資源被挪用、濫用各地對(duì)于到戶扶貧 資金的使用都有非常明確的規(guī)定并在很大程度 上采取實(shí)物形式來發(fā)放扶貧資源.這在一定程 度上可以避免農(nóng)戶將資金挪作他用但卻忽略了 農(nóng)戶門身的發(fā)展能力和發(fā)展需求以及市場(chǎng)等多 方|僑風(fēng)險(xiǎn)因索對(duì)農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的彩響。一方面 并不是每個(gè)村莊的需求都能紂到很好的照顧。 一些縣為了發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)忽視了縣域內(nèi)部村莊 之間的差異。另一方面因戶而異的扶貧項(xiàng)口設(shè) 計(jì)貝冇較鳥的復(fù)雜性給相關(guān)工作人員帶來了挑 戰(zhàn)?！拔覀兌际前凑找粋€(gè)村統(tǒng)一做一個(gè)項(xiàng)H來批 的閔為這樣簡(jiǎn)單、好操作；否則這么多的村，三 戶人搞這個(gè)兩戶人搞那個(gè)，我們的工作就不好 開展了”。此外

27、，一些扶貧項(xiàng)目提供的扶持資金和實(shí)施 成本之間差距太大也在一定程度產(chǎn)生了 口動(dòng)排 擠窮人受益的機(jī)制或者導(dǎo)致貧困農(nóng)戶債務(wù)負(fù)払！ 加巫。以危房改造項(xiàng)日為例據(jù)某扶貧部門的工 作人員計(jì)算，如采嚴(yán)格按照危方改適的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí) 行建房費(fèi)用約為1000元/平方米一個(gè)40-60 平方米的住房建造費(fèi)用就會(huì)達(dá)到4-6萬元但 實(shí)際上除修建主房以外農(nóng)戶還會(huì)做菲本的裝 修并壘砌陽(yáng)墻總投入還會(huì)更為。一些貧困戶因 此放棄了受益機(jī)會(huì)；另一些農(nóng)戶則因此返貧據(jù) 粗略估算寧史某縣60%以上的農(nóng)戶都I人危房改 造而欠債。（三）建檔立卡工作的周期性和農(nóng)戶貧閑動(dòng) 態(tài)性的矛屑從各地的政策實(shí)踐來看，建檔立匸認(rèn)定的貧 困人I將任三年內(nèi)持續(xù)擁仃這一身

28、份，享受專項(xiàng) 扶貧資金的扶持。但在三年內(nèi)農(nóng)村貧閑人口的 結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)生很大的變化據(jù)寧夏一名鄉(xiāng)干部估 計(jì)每年脫貧戶約占所有貧閑戶的10%。但是. 由于沒有識(shí)別匸作安排一些新出現(xiàn)的貧困農(nóng)戶 又無法進(jìn)入貧因戶名單難以紂到扶持。貧困識(shí) 別動(dòng)態(tài)性不足的問題增加了農(nóng)村禮會(huì)發(fā)生矛心 的可能性給鄉(xiāng)村干部帶來一定壓力.為了解決 動(dòng)態(tài)性不足的問題國(guó)務(wù)院扶貧辦于2014年5 月印發(fā)建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案沢要求 每年更新建檔立K信息但曲此增加的壓力又是 基層扶貧部門難以承受的。這種壓力一方面來源于識(shí)別成本的髙昂。 調(diào)研發(fā)現(xiàn)在宇復(fù)某鄉(xiāng)識(shí)別一個(gè)貧閑戶的平均 成本約為30尤.ifij鄉(xiāng)級(jí)只獲得8000元的工作經(jīng) 費(fèi)，4名

29、鄉(xiāng)干部和各村干部耗費(fèi)一個(gè)丿才將這項(xiàng) 工作完成"在廣西，為了進(jìn)行扶貧建檔立匸工 作各縣市派出宣傳人員9萬人次印發(fā)備種宣 傳材料305萬份各級(jí)培訓(xùn)人員27萬人次；f治 區(qū)本級(jí)投入了 2200多萬元各市縣投入了 1300 多萬元全區(qū)共投入人力16萬人次，從2012年2 月一8月一共進(jìn)行了半年時(shí)間。由此可見以年 為周期的貧閑動(dòng)態(tài)識(shí)別將面臨高昂成木。另一方面這種壓力還來白扶貧資源的有限 性。調(diào)查得知已建檔立R的貧閑戶不能很快獲 得扶貧資金的扶持。以廣西為例到2012年建 檔立匸農(nóng)戶獲紂扶貧資金扶持的只有15. 32% 一些縣英至還不到1%。山于I治區(qū)毎年的貧因 人口總議都在減少若以3年為識(shí)別周期一些 貧閑人I極有可能在未獲得任何扶貧資源的悄 況下就在當(dāng)前的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)中“被脫貧”了，這會(huì)導(dǎo) 致貧因人口對(duì)政府的信任度降低。六、結(jié)論扶貧瞄準(zhǔn)是發(fā)展干預(yù)理論和實(shí)踐中的一個(gè) 重要組分提高扶貧瞄準(zhǔn)粘度常被當(dāng)作提島扶貧 效率的一種途徑。帶準(zhǔn)扶貧制度框架卜的“建檔 立L'貧因農(nóng)戶識(shí)別制度肚我國(guó)口詢止在實(shí)施的 貧困個(gè)體脯準(zhǔn)制度之一Jt本意在于字握貧困人 口的特征、致貧原因從而更加合理地分配和利 用扶貧資源以及監(jiān)測(cè)扶貧效果。但是梢準(zhǔn)的扶 貧瞄準(zhǔn)機(jī)制在實(shí)踐中遇到了諸多的挑戰(zhàn)，如貧困 農(nóng)戶識(shí)別技術(shù)本身的缺陷、鄉(xiāng)村治理?xiàng)l件的限 制、W準(zhǔn)扶貧帶來了貧困人口思想認(rèn)知的變化以 及為前