當(dāng)前我國城地下空間開發(fā)利用面臨的問題與對策

1、當(dāng)前我國城市地下空間開發(fā)利用面臨的問題與對策信息來源：揚州人防（民防）發(fā)布時間：2009-2-13與發(fā)達國家比，開發(fā)利用城市地下空間在我國尚處于起步階段，無論是思想認識，還是法規(guī)建設(shè)，無論是管理機制，還是投資保障，我國都處于低水平、淺層次甚至是空白、無序狀態(tài)，面臨一系列的問題。主要表現(xiàn)在以下六個方面：一是認識片面。一種觀點認為，開發(fā)利用城市地下空間成本太高，經(jīng)濟上不劃算，另一種觀點認為，城市地下空間開發(fā)利用只是大中城市的事，小城市不需要考慮。前一種觀點，僅從單純的一次性、直接工程造價來衡量城市建設(shè)，沒有結(jié)合拆遷費用和地面環(huán)境承載成本綜合分析。以修建地下快速路為例，因省去了拆遷費和土地費成本，修

2、一條地下快速路的造價比地面擴路和修高架路成本要低很多。后一種觀點，沒有充分認識到我國土地資源與城市建設(shè)的需求始終是一對尖銳的矛盾，密集的人口、密布的建筑、擁擠的交通，一樣會給小城市建設(shè)和發(fā)展帶來一系列難題，只不過是時間早晚而已。二是法規(guī)空白。目前，我國地下空間開發(fā)利用的相關(guān)法律法規(guī)還很不完善，相互間的銜接和細化還存在不足。建設(shè)部出臺的城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定只是一個部門規(guī)章，其主要內(nèi)容僅涉及地下空間規(guī)劃、地下工程建設(shè)和管理等方面；中華人民共和國人民防空法也只提及了人防工程建設(shè)與管理的有關(guān)規(guī)定，部分省市進行了這方面的探索，并出臺了一些地方法規(guī)，但只能限于一般民事法規(guī)范疇，而地下空間權(quán)的有償使

3、用，地下工程產(chǎn)權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等，都還沒有專門法律和行政法規(guī)來規(guī)范。三是產(chǎn)權(quán)模糊。地下建筑物、構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)關(guān)系始終不明晰，投資者建設(shè)地下建筑物、構(gòu)筑物后拿到的是使用權(quán)證，而不是所有權(quán)證，開發(fā)商無法用使用權(quán)證去銀行抵押，申請貸款。也有一些地方自制了“地方糧票”，允許抵押、貸款，但終究在法律上是沒有依據(jù)的。盼望已久的中華人民共和國物權(quán)法也沒有解決這個問題。因此，“產(chǎn)權(quán)模糊”已經(jīng)成了阻礙地下空間開發(fā)利用最大的瓶頸。四是管理無序。目前，我國地下空間開發(fā)利用管理還處于各自為政狀態(tài)。如有的城市市政部門管理人行過街地道、過江隧道等基礎(chǔ)設(shè)施類型的地下工程，建設(shè)部門管理地下管道建設(shè)和一般地下工程建設(shè)，

4、人防（民防）部門管理人防（民防）工程。由于政出多門，相互之間缺乏協(xié)調(diào)，常常出現(xiàn)這樣的情況：計劃地下埋設(shè)的管道線路，卻因為已經(jīng)建好了地下工程，使得管道線路不得不改道，而改道又造成建設(shè)成本大大增加。五是政策缺失。城市地下空間開發(fā)利用，政府的導(dǎo)向至為重要。為此，發(fā)達國家都對開發(fā)利用地下空間制定了優(yōu)惠措施，如修建地下街的貸款利息要比地面建筑貸款利息低3%左右，地下建筑土地占用費只相當(dāng)于地面的三分之一等。我國除建設(shè)人防（民防）工程有一定優(yōu)惠政策外，其他諸如軌道交通、管線共同溝建設(shè)，在價格政策、稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策以及建設(shè)用地審批、重點技術(shù)攻關(guān)、新技術(shù)新產(chǎn)品研制和應(yīng)用等方面，都沒有優(yōu)惠政策。甚至連

5、地下空間建設(shè)的標準都不統(tǒng)一，沒有專業(yè)設(shè)計、施工、驗收方面的標準，而是參照相關(guān)技術(shù)標準執(zhí)行。這顯然不利于高質(zhì)量、大規(guī)模地開發(fā)利用城市地下空間。六是投入不足。按照土建工程一般標準，修建地下工程依深度不同而變化，但基本是地面建筑5倍以上造價。世界銀行建議發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資應(yīng)該占全社會固定資產(chǎn)投資的9%15%,而我國目前只占到7%,前幾年比例則更低。隨著我國城市化進程的加快，每年僅支持新增城市人口所需的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資就需約4000多億元人民幣。因此，近幾年來，雖然許多城市都曾經(jīng)提出過地下空間開發(fā)利用的設(shè)想，甚至做了規(guī)劃，但最終沒有付諸實施，其中一個重要原因就是建設(shè)資金缺口太大。針對以上問

6、題，要加快我國城市地下空間開發(fā)利用步伐，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以城市總體發(fā)展戰(zhàn)略為依據(jù)，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，以改革創(chuàng)新的精神，統(tǒng)籌兼顧，形成配套的法規(guī)政策體系，逐步建立健全城市地下空間開發(fā)利用的運行機制。當(dāng)前，重點要強化六大體系：一是完善的法律體系。一方面，要依據(jù)城市規(guī)劃法、土地管理法、人民防空法、礦產(chǎn)資源法、建筑法、環(huán)境保護法、軍事設(shè)施保護法、物權(quán)法和相關(guān)法規(guī)、規(guī)章以及中央的方針、政策，制定從中央到地方的配套法律、法規(guī)。另一方面，對已有地方法規(guī)也要進行必要的修訂和完善，如房產(chǎn)登記管理辦法、土地登記管理辦法等。重點是制定有關(guān)地下空間和地下工程權(quán)利的界定、獲取、轉(zhuǎn)讓、保護、登記等方面的

7、法律法規(guī)和地下工程規(guī)劃建設(shè)、平戰(zhàn)結(jié)合、質(zhì)量安全等方面的規(guī)定。二是配套的政策體系。良好的公共政策可以對地下空間開發(fā)利用起到積極的引導(dǎo)作用、協(xié)調(diào)作用、控制作用和合理的分配作用。需要重點考慮的政策主要包括以下方面：鼓勵性政策。主要通過相關(guān)的財政政策、稅收政策創(chuàng)造優(yōu)惠條件和優(yōu)先條件，形成明確的導(dǎo)向。如2007年12月11日召開的國務(wù)院常務(wù)會議已明確提出，要“鼓勵對地上地下空間進行立體利用”。多渠道融資政策。如允許地鐵、地下街、大型地下綜合體的多種建設(shè)模式和融資的政策。協(xié)調(diào)方面政策。如地下共同溝的多方合作建設(shè)的協(xié)調(diào)政策。有償使用政策。如用于商業(yè)用途的地下空間開發(fā)，可以設(shè)定合理的地下空間使用權(quán)出讓金，通過

8、市場促進地下空間資源的合理配置。規(guī)劃控制方面的政策。如通過規(guī)劃條件的設(shè)置，解決相互連通問題、配套的地下工程數(shù)量問題、優(yōu)先發(fā)展的項目問題。三是高效的組織管理體系。地下空間開發(fā)利用涉及政府眾多部門，其建設(shè)管理也比較復(fù)雜，需要政府對管理體制進行必要的改革。有些城市成立統(tǒng)一管理機構(gòu)的做法值得借鑒。其主要做法是：以政府分管領(lǐng)導(dǎo)掛帥，以委員會的形式協(xié)調(diào)有關(guān)問題、處理相關(guān)事宜。委員會下設(shè)辦公室，可由建設(shè)、規(guī)劃或人防的某一部門來主持工作。主要職責(zé)是研究制定地下空間開發(fā)利用的發(fā)展戰(zhàn)略、法規(guī)政策和地下空間建設(shè)規(guī)劃，監(jiān)督法規(guī)政策的執(zhí)行，審查與評估地下空間建設(shè)項目，收集科技情報資料，推廣地下空間新技術(shù)等。同時，政府還

9、應(yīng)積極引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會、研究咨詢服務(wù)機構(gòu)等非政府組織的建設(shè)，使之既能為企業(yè)提供信息、法律、政策、行業(yè)發(fā)展方面的中介咨詢，又能接受政府委托，協(xié)助政府辦理某些具體事務(wù)，溝通政府與企業(yè)間的聯(lián)系，起到政府功能的放大效應(yīng)，使政府宏觀管理措施在微觀的實施層次得以貫徹。四是嚴格的規(guī)劃控制體系。許多國家已把城市地下空間作為一項重要資源進行開發(fā)利用，并對地下淺層、中層、深層和超深層空間制定出切實可行的近期、遠期建設(shè)規(guī)劃。我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。首先，要盡快制定出臺符號我國國情的城市地下空間規(guī)劃規(guī)范。其次，要把地下空間建設(shè)規(guī)劃與地上建設(shè)規(guī)劃擺到同等重要的位置，實行統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，最大限度地提高城市空間

10、的利用效率。政府在組織編制城市建設(shè)總體規(guī)劃時，應(yīng)切實將地下空間開發(fā)利用納入其中，無論老城區(qū)改造還是新城區(qū)建設(shè)，都要統(tǒng)籌規(guī)劃地下空間開發(fā)利用問題，并編制城市地下空間開發(fā)利用專項規(guī)劃，作為城市建設(shè)總體規(guī)劃的重要組成部分，以合理確定地下交通設(shè)施、公共設(shè)施、人防（民防）設(shè)施、工業(yè)倉儲設(shè)施、市政公用設(shè)施及其他設(shè)施的內(nèi)容、性質(zhì)、位置、規(guī)模和相互之間的關(guān)系。五是多渠道的投融資體系。我國目前地下空間開發(fā)利用的投資渠道比較單一，而地下空間開發(fā)利用往往周期長、投資大，單靠政府財政支出顯然力不從心。對于地鐵、共同溝等大型地下公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國內(nèi)外都有成熟的經(jīng)驗可以借鑒，政府應(yīng)積極制定和實施這方面的政策。事實上，良好的制度是形成多渠道投資的先決條件。正如產(chǎn)權(quán)制度的確立可使開發(fā)者的根本權(quán)力得到保障、有利于配置地下空間資源一樣，土地使用權(quán)出讓的模式從平面轉(zhuǎn)向立體（即轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g使用權(quán)出讓的概念）后，政府可以收取地下空間使用權(quán)出讓金，既得到收益，又提高地下空間開發(fā)利用的程度。六是創(chuàng)新的技術(shù)體系。相對于地面工程而言，地下工程建設(shè)的技術(shù)要求更