當前我國城地下空間開發(fā)利用面臨的問題與對策

1、當前我國城市地下空間開發(fā)利用面臨的問題與對策信息來源：揚州人防（民防）發(fā)布時間：2009-2-13與發(fā)達國家比，開發(fā)利用城市地下空間在我國尚處于起步階段，無論是思想認識，還是法規(guī)建設，無論是管理機制，還是投資保障，我國都處于低水平、淺層次甚至是空白、無序狀態(tài)，面臨一系列的問題。主要表現(xiàn)在以下六個方面：一是認識片面。一種觀點認為，開發(fā)利用城市地下空間成本太高，經(jīng)濟上不劃算，另一種觀點認為，城市地下空間開發(fā)利用只是大中城市的事，小城市不需要考慮。前一種觀點，僅從單純的一次性、直接工程造價來衡量城市建設，沒有結合拆遷費用和地面環(huán)境承載成本綜合分析。以修建地下快速路為例，因省去了拆遷費和土地費成本，修

2、一條地下快速路的造價比地面擴路和修高架路成本要低很多。后一種觀點，沒有充分認識到我國土地資源與城市建設的需求始終是一對尖銳的矛盾，密集的人口、密布的建筑、擁擠的交通，一樣會給小城市建設和發(fā)展帶來一系列難題，只不過是時間早晚而已。二是法規(guī)空白。目前，我國地下空間開發(fā)利用的相關法律法規(guī)還很不完善，相互間的銜接和細化還存在不足。建設部出臺的城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定只是一個部門規(guī)章，其主要內容僅涉及地下空間規(guī)劃、地下工程建設和管理等方面；中華人民共和國人民防空法也只提及了人防工程建設與管理的有關規(guī)定，部分省市進行了這方面的探索，并出臺了一些地方法規(guī)，但只能限于一般民事法規(guī)范疇，而地下空間權的有償使

3、用，地下工程產(chǎn)權的取得、轉讓、租賃、抵押等，都還沒有專門法律和行政法規(guī)來規(guī)范。三是產(chǎn)權模糊。地下建筑物、構筑物的產(chǎn)權關系始終不明晰，投資者建設地下建筑物、構筑物后拿到的是使用權證，而不是所有權證，開發(fā)商無法用使用權證去銀行抵押，申請貸款。也有一些地方自制了“地方糧票”，允許抵押、貸款，但終究在法律上是沒有依據(jù)的。盼望已久的中華人民共和國物權法也沒有解決這個問題。因此，“產(chǎn)權模糊”已經(jīng)成了阻礙地下空間開發(fā)利用最大的瓶頸。四是管理無序。目前，我國地下空間開發(fā)利用管理還處于各自為政狀態(tài)。如有的城市市政部門管理人行過街地道、過江隧道等基礎設施類型的地下工程，建設部門管理地下管道建設和一般地下工程建設，

4、人防（民防）部門管理人防（民防）工程。由于政出多門，相互之間缺乏協(xié)調，常常出現(xiàn)這樣的情況：計劃地下埋設的管道線路，卻因為已經(jīng)建好了地下工程，使得管道線路不得不改道，而改道又造成建設成本大大增加。五是政策缺失。城市地下空間開發(fā)利用，政府的導向至為重要。為此，發(fā)達國家都對開發(fā)利用地下空間制定了優(yōu)惠措施，如修建地下街的貸款利息要比地面建筑貸款利息低3%左右，地下建筑土地占用費只相當于地面的三分之一等。我國除建設人防（民防）工程有一定優(yōu)惠政策外，其他諸如軌道交通、管線共同溝建設，在價格政策、稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策、技術政策以及建設用地審批、重點技術攻關、新技術新產(chǎn)品研制和應用等方面，都沒有優(yōu)惠政策。甚至連

5、地下空間建設的標準都不統(tǒng)一，沒有專業(yè)設計、施工、驗收方面的標準，而是參照相關技術標準執(zhí)行。這顯然不利于高質量、大規(guī)模地開發(fā)利用城市地下空間。六是投入不足。按照土建工程一般標準，修建地下工程依深度不同而變化，但基本是地面建筑5倍以上造價。世界銀行建議發(fā)展中國家城市基礎設施建設投資應該占全社會固定資產(chǎn)投資的9%15%,而我國目前只占到7%,前幾年比例則更低。隨著我國城市化進程的加快，每年僅支持新增城市人口所需的城市基礎設施投資就需約4000多億元人民幣。因此，近幾年來，雖然許多城市都曾經(jīng)提出過地下空間開發(fā)利用的設想，甚至做了規(guī)劃，但最終沒有付諸實施，其中一個重要原因就是建設資金缺口太大。針對以上問

6、題，要加快我國城市地下空間開發(fā)利用步伐，必須以科學發(fā)展觀為指導，以城市總體發(fā)展戰(zhàn)略為依據(jù)，學習借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，以改革創(chuàng)新的精神，統(tǒng)籌兼顧，形成配套的法規(guī)政策體系，逐步建立健全城市地下空間開發(fā)利用的運行機制。當前，重點要強化六大體系：一是完善的法律體系。一方面，要依據(jù)城市規(guī)劃法、土地管理法、人民防空法、礦產(chǎn)資源法、建筑法、環(huán)境保護法、軍事設施保護法、物權法和相關法規(guī)、規(guī)章以及中央的方針、政策，制定從中央到地方的配套法律、法規(guī)。另一方面，對已有地方法規(guī)也要進行必要的修訂和完善，如房產(chǎn)登記管理辦法、土地登記管理辦法等。重點是制定有關地下空間和地下工程權利的界定、獲取、轉讓、保護、登記等方面的

7、法律法規(guī)和地下工程規(guī)劃建設、平戰(zhàn)結合、質量安全等方面的規(guī)定。二是配套的政策體系。良好的公共政策可以對地下空間開發(fā)利用起到積極的引導作用、協(xié)調作用、控制作用和合理的分配作用。需要重點考慮的政策主要包括以下方面：鼓勵性政策。主要通過相關的財政政策、稅收政策創(chuàng)造優(yōu)惠條件和優(yōu)先條件，形成明確的導向。如2007年12月11日召開的國務院常務會議已明確提出，要“鼓勵對地上地下空間進行立體利用”。多渠道融資政策。如允許地鐵、地下街、大型地下綜合體的多種建設模式和融資的政策。協(xié)調方面政策。如地下共同溝的多方合作建設的協(xié)調政策。有償使用政策。如用于商業(yè)用途的地下空間開發(fā)，可以設定合理的地下空間使用權出讓金，通過

8、市場促進地下空間資源的合理配置。規(guī)劃控制方面的政策。如通過規(guī)劃條件的設置，解決相互連通問題、配套的地下工程數(shù)量問題、優(yōu)先發(fā)展的項目問題。三是高效的組織管理體系。地下空間開發(fā)利用涉及政府眾多部門，其建設管理也比較復雜，需要政府對管理體制進行必要的改革。有些城市成立統(tǒng)一管理機構的做法值得借鑒。其主要做法是：以政府分管領導掛帥，以委員會的形式協(xié)調有關問題、處理相關事宜。委員會下設辦公室，可由建設、規(guī)劃或人防的某一部門來主持工作。主要職責是研究制定地下空間開發(fā)利用的發(fā)展戰(zhàn)略、法規(guī)政策和地下空間建設規(guī)劃，監(jiān)督法規(guī)政策的執(zhí)行，審查與評估地下空間建設項目，收集科技情報資料，推廣地下空間新技術等。同時，政府還

9、應積極引導行業(yè)協(xié)會、研究咨詢服務機構等非政府組織的建設，使之既能為企業(yè)提供信息、法律、政策、行業(yè)發(fā)展方面的中介咨詢，又能接受政府委托，協(xié)助政府辦理某些具體事務，溝通政府與企業(yè)間的聯(lián)系，起到政府功能的放大效應，使政府宏觀管理措施在微觀的實施層次得以貫徹。四是嚴格的規(guī)劃控制體系。許多國家已把城市地下空間作為一項重要資源進行開發(fā)利用，并對地下淺層、中層、深層和超深層空間制定出切實可行的近期、遠期建設規(guī)劃。我們應當學習借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。首先，要盡快制定出臺符號我國國情的城市地下空間規(guī)劃規(guī)范。其次，要把地下空間建設規(guī)劃與地上建設規(guī)劃擺到同等重要的位置，實行統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，最大限度地提高城市空間

10、的利用效率。政府在組織編制城市建設總體規(guī)劃時，應切實將地下空間開發(fā)利用納入其中，無論老城區(qū)改造還是新城區(qū)建設，都要統(tǒng)籌規(guī)劃地下空間開發(fā)利用問題，并編制城市地下空間開發(fā)利用專項規(guī)劃，作為城市建設總體規(guī)劃的重要組成部分，以合理確定地下交通設施、公共設施、人防（民防）設施、工業(yè)倉儲設施、市政公用設施及其他設施的內容、性質、位置、規(guī)模和相互之間的關系。五是多渠道的投融資體系。我國目前地下空間開發(fā)利用的投資渠道比較單一，而地下空間開發(fā)利用往往周期長、投資大，單靠政府財政支出顯然力不從心。對于地鐵、共同溝等大型地下公共基礎設施建設，國內外都有成熟的經(jīng)驗可以借鑒，政府應積極制定和實施這方面的政策。事實上，良好的制度是形成多渠道投資的先決條件。正如產(chǎn)權制度的確立可使開發(fā)者的根本權力得到保障、有利于配置地下空間資源一樣，土地使用權出讓的模式從平面轉向立體（即轉變?yōu)榭臻g使用權出讓的概念）后，政府可以收取地下空間使用權出讓金，既得到收益，又提高地下空間開發(fā)利用的程度。六是創(chuàng)新的技術體系。相對于地面工程而言，地下工程建設的技術要求更