公共衛(wèi)生政策

1、公共政策學(xué)學(xué)號姓名專業(yè)2012111101000230孫佩行政管理我國的公共衛(wèi)生政策及發(fā)展趨勢摘要：公共衛(wèi)生政策是我國公共政策的一個重要方面，是我國公共政策的重要體現(xiàn)。新時期，我國經(jīng)過各方面的共同努力建立了新型合作醫(yī)療制度，公共衛(wèi)生政策取得了長足的發(fā)展和進(jìn)步，但最近幾年的一些突發(fā)衛(wèi)生事件挑戰(zhàn)了我國現(xiàn)有的公共衛(wèi)生政策體系，直接沖擊了現(xiàn)有的公共衛(wèi)生政策和體系，暴露出我國公共衛(wèi)生政策的種種問題。我們必須認(rèn)真反思公共衛(wèi)生政策和體系，在實踐中不斷探索我國公共衛(wèi)生政策的改革方向，以促進(jìn)公共衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展。本文主要分析了當(dāng)今我國公共衛(wèi)生政策的的現(xiàn)狀、存在的問題、以及提出了在新時期我國公共衛(wèi)生政策改革的方向和

2、目標(biāo)，以此對我國的公共衛(wèi)生政策提供有效的參考。關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生政策衛(wèi)生政策制定衛(wèi)生體制改革在20世紀(jì)50年代初期，新中國政府就確立面面向全國人民、預(yù)防為主、中西醫(yī)結(jié)合、群防群制的公共衛(wèi)生政策。由于政策得力.政府重視，加上開展群眾性群防群制運動。在短時期就有效地遏止，危害人民身體健康的重大惡性傳染病、地方病，極大地改善了中國人民的健康狀況。在過去的50年中，我國的人均壽命從36歲提高到70歲.應(yīng)被視為中國公共衛(wèi)生政策的巨大成功。然而，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下成功運作的公共衛(wèi)生體制，在新的歷史時期沒能與時俱進(jìn)。在新時期，“非典”“禽流感”的爆發(fā)給我國的公共衛(wèi)生政策產(chǎn)生了沉重的打擊，暴露了我國衛(wèi)生政策的問題

3、和不足，這就需要我國政府加強(qiáng)衛(wèi)生體制改革，制定更加完善的衛(wèi)生政策來提高我國整體衛(wèi)生水平。一、公共政策與公共衛(wèi)生政策（一）公共政策的含義與主要特點公共政策以現(xiàn)實、合理、有效、可行的政策為追求目標(biāo)，通過諸如理論與實踐、定性與定量、微觀與宏觀、規(guī)律與個別情況、必然與偶然、實際與假設(shè)、理念與創(chuàng)造力、想象與可行性、戰(zhàn)略與策略等一系列理論與技術(shù)方法的有選擇的應(yīng)用，并通過政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)來制定切實可行、行之有效的政策規(guī)范，以解決那些直接關(guān)系到社會公眾生存和人類社會未來發(fā)展的公共政策問題。公共政策是一種國家行為，是公共權(quán)力的主要實用性是之一，公共政策的基本價值衡量標(biāo)準(zhǔn)是涉及出符合社會大眾的利益和政治、經(jīng)濟(jì)、

4、文化、倫理觀念，既具有社會可行性，又符合政策制定者的既得利益和以使、目標(biāo)，既具有組織可行性的政策，一方面強(qiáng)調(diào)對政策適應(yīng)著即社會大眾的分析，另一方面則注重政策制定者及其所屬系統(tǒng)、程序、方法的優(yōu)化。其基本的邏輯過程為政策問題的形成、政策制定、政策實施、政策結(jié)果以及政策修正。這個邏輯過程中最重要的是政策的制定和政策的實施，他在很大程度上決定了政策的劫奪，而政策的修正則主要是對一種事后的總結(jié)，是對前幾個環(huán)節(jié)的反饋和提高。公共政策是國家、企業(yè)、國際組織和社會群體根本意志與組織目標(biāo)明確系統(tǒng)的表達(dá)，是政府妥善處理沖突性社會利益的基本原則方針，是調(diào)節(jié)個人、社會與國家利益的基本手段，是政府管理社會、服務(wù)人群和發(fā)

5、展社會的基本方式，是社會目標(biāo)與社會手段的綜合性體系。公共政策的精髓是特定政府對特定社會環(huán)境下如何妥善處理主要社會矛盾沖突的最優(yōu)政策選擇，是公共精神和公共利益的最大化，是最大多數(shù)人的福利、個人福利和社會整體福利的最大化。公共政策是將社會問題控制在可控范圍內(nèi)，使人類需要的滿足程度和機(jī)會均等程度最大化、盡管政策層次、政策類型、政策領(lǐng)域、政策范圍、政策環(huán)境、政策手段和政策過程有所不同，但是不同類型政策的精髓、實質(zhì)異曲同工，毫無二致，都是政府管理社會和謀求發(fā)展的工具。政策的實質(zhì)是決策者、組織管理者、服務(wù)提供者、服務(wù)對象和社會大眾就某些議題形成共識，并且在形戚廣泛社會共識的基礎(chǔ)上，不同社會群體能夠團(tuán)結(jié)一致

6、，采取預(yù)期的集體行動，將國家意志、社會共識、公共利益和社會需要轉(zhuǎn)為公眾可以享受到的各式各樣的社會服務(wù)，從而完成由問題出現(xiàn)到社會關(guān)注、社會爭論、理論研究、政策選擇和政策實施的整個過程。這意味著在政策定義、原則、目標(biāo)、范圍、內(nèi)容、制定、執(zhí)行、回饋、評估和修訂環(huán)節(jié)之外.政策研究絕對不能夠獨立于社會的整體研究之外，特定政策研究一定要放在特定社會環(huán)境下.而且任何政策要奏效.就要選定目標(biāo).并且要面對決擇時遇到的困境，政策不能回避問題.或者是避重就輕。這意味著政策必須放在廣闊的政治、地理框架中分析.真正回應(yīng)和解決某種共同性人類需要或社會問題.這意味著政策概念只有在我們的社會、群體相信自己有能力促成某些變化的

7、時候，它才有意義。而且以中立的價值立場討論政策是沒有意義的事情。（二）公共衛(wèi)生政策的定義與特點1、公共衛(wèi)生政策的定義衛(wèi)生政策一般定義為：“影響衛(wèi)生體系的機(jī)構(gòu)、組織、服務(wù)和籌資的作為與不作為的過程，包括國家公共部門（政府）和私立部門的政策。但由于衛(wèi)生受到衛(wèi)生體系以外諸多因素的影響，因此衛(wèi)生政策研究人員也會對衛(wèi)生體系外的某些組織活動感興趣，如食品、煙草或藥品行業(yè)等”衛(wèi)生政策一般是正式的書面文件或指導(dǎo)方針，體現(xiàn)了決策者對能夠加強(qiáng)衛(wèi)生體系、改善健康狀況的某一行動的合法化。這些正式文件由決策的參與者（如衛(wèi)生服務(wù)管理者、衛(wèi)生人員、患者、居民）轉(zhuǎn)化為實際的行動（如服務(wù)的管理和提供、醫(yī)患溝通），在這一過程中，

8、衛(wèi)生政策會不斷吸取實踐經(jīng)驗，與當(dāng)初下發(fā)的正式文件有所不同。因此，政策不僅可以是正式的書面表達(dá)，也可以是非正式、非書面的實際行動。衛(wèi)生政策就是國家預(yù)防疾病、促進(jìn)健康、管理醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)和保障公民身心健康的基本原則方針.是最大化地消除健康危險因素和最大化地提高全體公民身心健康水平的一種努力.是旨在促進(jìn)公民身心健康和改善公民生活質(zhì)量的制度性安排.是國家有關(guān)健康照顧的目標(biāo)。2、公共衛(wèi)生政策的特點第一，特定的部門性和廣泛的社會性各級衛(wèi)生部門與衛(wèi)生工作有關(guān)的人群都是衛(wèi)生政策的主要承擔(dān)者，我國大量的衛(wèi)生政策都是黨和政府或政府其他政治性組織授權(quán)或委托衛(wèi)生部門研究制定并組織貫徹實施的，所以，衛(wèi)生政策具有特定的部門

9、性。同時，隨著醫(yī)學(xué)模式的轉(zhuǎn)變，過去局限于衛(wèi)生部門、衛(wèi)生單位的衛(wèi)生工作已被大衛(wèi)生觀所代替，無論什么衛(wèi)生政策，它們所面向的都是大小不同的“社會"，所以，衛(wèi)生政策又具有廣泛的社會性，很多地方都依靠政府的力量，利用衛(wèi)生政策手段來解決社會衛(wèi)生問題。第二，相應(yīng)的強(qiáng)制性和相對的教育性衛(wèi)生政策具有強(qiáng)制性的特點，它的客體對象必須執(zhí)行和服從，有些類型的衛(wèi)生政策，特別是法制化的衛(wèi)生政策，是衛(wèi)生政策定型化、條文化了的一種形式，它具有嚴(yán)格的強(qiáng)制性，但是，衛(wèi)生政策需要人們理解和自覺接受才有可能產(chǎn)生預(yù)期的效果，因而很多衛(wèi)生政策，特別是涉及面較寬的衛(wèi)生政策多是一種引導(dǎo)式衛(wèi)生政策，它需要宣傳、教育才能得以實施，而這一

10、特性又使得健康教育成為一項非常重要的工作。第三，較強(qiáng)的時效性和持續(xù)的穩(wěn)定性任何一項衛(wèi)生政策，都受嚴(yán)格的時間性和空間性所制約，一旦客觀形勢發(fā)生變化，不符合新的現(xiàn)實條件，它就成為過時的衛(wèi)生政策。衛(wèi)生政策的時效性要求衛(wèi)生政策制定者應(yīng)持開放的態(tài)度和觀點，應(yīng)不斷根據(jù)形勢的新變化，不斷研究新的衛(wèi)生政策內(nèi)容，使衛(wèi)生政策適應(yīng)現(xiàn)實的需要。但是，很多的衛(wèi)生保健任務(wù)，不是一個短時期內(nèi)所能完成，有的衛(wèi)生保健任務(wù)需要多年的努力甚至幾代人的努力才可能完成，所以，只要衛(wèi)生政策所服務(wù)的任務(wù)沒有完成，它就需要繼續(xù)發(fā)揮作用，也就是說應(yīng)該保持它的持續(xù)和穩(wěn)定。因此，我國有些衛(wèi)生政策是長期穩(wěn)定的。第四，長期的動態(tài)性衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展環(huán)境是

11、由政治、經(jīng)濟(jì)、社會等諸多因素構(gòu)成的，處于不斷運動和變化之中。衛(wèi)生政策的顯著特征之一，便是動態(tài)的發(fā)展過程，即隨著社會大環(huán)境的改變、醫(yī)學(xué)模式的轉(zhuǎn)變及人們健康需求的趨勢而不斷變化，呈現(xiàn)一個不斷調(diào)整、修改和完善的漸進(jìn)性過程。（3） 我國宏觀衛(wèi)生政策的政策取向第一，堅持以人為本，協(xié)調(diào)發(fā)展、全面發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀。以我國最廣大人民的健康權(quán)益為出發(fā)點，充分認(rèn)識衛(wèi)生事業(yè)對開發(fā)社會人力資源，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要作用，把增進(jìn)國民健康作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要追求目標(biāo)。第二，堅持改革開放，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。衛(wèi)生事業(yè)關(guān)乎人民群眾的身體健康和生命安全，具有一定的社會公益性質(zhì)。但是，衛(wèi)生事

12、業(yè)又不能游離于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之外，必須堅持改革開放。衛(wèi)生改革和發(fā)展必須從我國國情出發(fā)，從衛(wèi)生事業(yè)實際出發(fā)，從保障人民身體健康出發(fā)，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，進(jìn)行體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，推動衛(wèi)生事業(yè)與宏觀經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，堅持以預(yù)防為主，以農(nóng)村為重點，為人民群眾提供良好的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)堅持預(yù)防為主、以農(nóng)村為重點是我國衛(wèi)生工作的基本方針。只有堅持這一方針，才能做好疾病預(yù)防控制工作，真正解決人民群眾的防病、治病的困難。第四，開放醫(yī)療市場吸收國內(nèi)外資金、技術(shù)和衛(wèi)生管理經(jīng)驗，發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)，擴(kuò)大衛(wèi)生資源，保證基本衛(wèi)生服務(wù)，提供不同層次的醫(yī)療服務(wù)，提高衛(wèi)生服務(wù)的公平與效率。（4） 宏觀衛(wèi)生

13、政策的基本思路和重點領(lǐng)域第一，宏觀衛(wèi)生政策應(yīng)加強(qiáng)政策的導(dǎo)向作用增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力，促進(jìn)公益性衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的改革與發(fā)展，重點加強(qiáng)公共衛(wèi)生建設(shè)和農(nóng)村衛(wèi)生工作。各級政府應(yīng)增加衛(wèi)生投入，加強(qiáng)衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在城市，重點加強(qiáng)疾病控制機(jī)構(gòu)、預(yù)防保健機(jī)構(gòu)、傳染病醫(yī)院以及急救體系建設(shè)；在農(nóng)村，重點加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室建設(shè)。公益性衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要明確職能和任務(wù)，精簡人員，深化人事制度和分配制度改革，改善公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量，不斷提高服務(wù)管理能力和水平。公共衛(wèi)生涉及全國人民的健康權(quán)益，做好公共衛(wèi)生工作是政府的重要職責(zé)，也是今后宏觀衛(wèi)生政策的重點。第二，應(yīng)充分運用公共政策的價值分配與政

14、策導(dǎo)向功能創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機(jī)制、面向市場、鼓勵競爭，推動經(jīng)營性衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的改革和發(fā)展，重點深化城市醫(yī)療服務(wù)體制改革。目前,我國衛(wèi)生資源的80.0%在城市，主要集中在大城市。衛(wèi)生資源重復(fù)配置，條塊分割，布局不合理。政府要通過加強(qiáng)宏觀衛(wèi)生政策進(jìn)行調(diào)控，鼓勵公平競爭，嚴(yán)格行業(yè)管理，加強(qiáng)依法監(jiān)管，實現(xiàn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)多種所有制并存，共同發(fā)展。鼓勵國內(nèi)外社會資金進(jìn)入醫(yī)療市場，投資舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大醫(yī)療資源，打破行業(yè)壟斷和條塊分割，使經(jīng)營性醫(yī)療機(jī)構(gòu)一統(tǒng)天下的狀況得到改變。通過競爭降低成本和收費，提高醫(yī)療質(zhì)量。提倡以大型骨干醫(yī)院為龍頭，以資產(chǎn)為紐帶，推進(jìn)集團(tuán)化建設(shè)，帶動社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展，使廣大人民群眾就近、方便地獲得質(zhì)

15、優(yōu)價廉的醫(yī)療服務(wù)。鼓勵城市衛(wèi)生資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，提高衛(wèi)生資源的配置效率和使用效率。第三，加強(qiáng)宏觀衛(wèi)生政策的控制與強(qiáng)制功能，健全法制、明確職能、落實責(zé)任，加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法和社會醫(yī)療保障體系建設(shè)政府衛(wèi)生部門由直接辦醫(yī)院向依法管醫(yī)院轉(zhuǎn)變，由微觀管理為主向宏觀管理為主轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)政策調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等職能。建立和完善衛(wèi)生法律法規(guī)體系，從行政管理為主，向依法管理為主轉(zhuǎn)變。制定衛(wèi)生和醫(yī)療行業(yè)政策，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入，鼓勵公開競爭，依法對醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和健康產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督管理，把人民群眾和市場反映作為評價醫(yī)療機(jī)構(gòu)的主要標(biāo)準(zhǔn)。完善社會醫(yī)療保障體系，擴(kuò)大醫(yī)療保險制度覆蓋面和醫(yī)療救助人群，重點支持和發(fā)展新

16、型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。我國公共衛(wèi)生政策的發(fā)展現(xiàn)狀（1） 我國公共衛(wèi)生政策的改善與發(fā)展我國政府在新時期對公共衛(wèi)生政策進(jìn)行了反思，采取了一系列措施來加強(qiáng)我國的衛(wèi)生政策的完善，促使我國衛(wèi)生政策發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在一下幾個方面：第一，公共衛(wèi)生政策制定的指導(dǎo)理念發(fā)生了根本改變。由原來的重市場和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸?、以生命我笨的建立和諧社會的指導(dǎo)理念。這與與我國大的政策環(huán)境有著高度的相關(guān)性。黨的十六提出了“立黨為公，執(zhí)政為民”的理念，黨的十六屆三中全會提出了“五個統(tǒng)籌”，黨的十六屆三中全會中提出要建立和諧社會的思想，把保護(hù)人權(quán)寫入憲法，這些大的政策都促進(jìn)社會的全面和諧發(fā)展。而關(guān)系到人民健康和生命

17、的公共衛(wèi)生政策制定的指導(dǎo)理念也在這些大的政策環(huán)境下發(fā)生了變化。政策理念的變化主要體現(xiàn)在如下政策執(zhí)行的措施及實施的效果上；1 .加強(qiáng)了政府的公共衛(wèi)生服務(wù)職能，特別是應(yīng)急體制的建立。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例中明確規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，如果發(fā)生隱瞞、緩報、謊報的事件，相關(guān)責(zé)任人和政府主要領(lǐng)導(dǎo)人不但要給與行政處分，還有可能被依法追究刑事責(zé)任。條例規(guī)定，危機(jī)爆發(fā)后，衛(wèi)生部門的權(quán)限將會擴(kuò)大。這就加強(qiáng)了政府的公共衛(wèi)生職能和責(zé)任。同時，在2003年國務(wù)院批準(zhǔn)了突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系建設(shè)，對于規(guī)劃中的建設(shè)項目溫家寶在十屆人大三次會議的政府工作報告中指出在2004年中“以建設(shè)全國疾病預(yù)防控制體系和

18、突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系為重點，加快公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。1410個縣級和250個省、市（地）級疾病預(yù)防控制中心基本建成，290所緊急救援中心陸續(xù)開工。加強(qiáng)對重大疾病的防治工作。重視農(nóng)村衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)步進(jìn)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點。采取果斷措施，及時遏制高致病性禽流感疫情蔓延?！睋?jù)報告看來規(guī)劃中的建設(shè)要求已經(jīng)基本完成，我國的公共衛(wèi)生應(yīng)急體制已經(jīng)初步建立。2 .加強(qiáng)衛(wèi)生政策制定的科學(xué)性和宣傳及時性和透明性。如2004年初禽流感在我國開始迅速的傳播，中央在政策的制定上充分發(fā)揮專家的作用，使應(yīng)對禽流感的政策更加科學(xué)可行。同時動員廣大人民群眾來預(yù)防禽流感的傳播和撲滅工作，很快就控制了禽流感的傳播，兩

19、個月后禽流感基本消滅了。政策法規(guī)不斷健全，公共衛(wèi)生服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)。中華人民共和國傳染病防治法突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例的出臺，衛(wèi)生行政許可管理法于2004年7月23日通過，開始實施為我國的公共衛(wèi)生法打下了良好的基礎(chǔ)；2003年出臺了2003-2010年全國衛(wèi)生信息化發(fā)展剛要，綱要中明確提出要統(tǒng)一信息化的標(biāo)準(zhǔn)，信息化的建設(shè)的安全，信息化建設(shè)要因地制宜。這一綱要給公共衛(wèi)生信息化提供了規(guī)劃和指導(dǎo)；“非典”發(fā)生后各地建立“非典”疫情的直報系統(tǒng)全國31個省市建立11157個“非典”疫情直報機(jī)構(gòu)建立了公共衛(wèi)生的網(wǎng)絡(luò)化機(jī)構(gòu)。為我國的信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。4。加強(qiáng)國際合作和衛(wèi)生政策的透明性。

20、“非典”給我過的經(jīng)驗是在當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)和信息高速流動的世界里必須加強(qiáng)衛(wèi)生方面的信息交流和國際合作?！胺堑洹敝跷覈鴮Α胺堑洹毙畔⒌牟煌该髡咭鹆藝H社會的指責(zé)，也給我國的國際形象造成了不良的影響。吸取教訓(xùn)后我國的衛(wèi)生部門加強(qiáng)了與國際社會的合作，及時公布我國的衛(wèi)生信息。第二，在政策的價值取向上更加重視公平一，在財政的支出以及財政的分配加強(qiáng)對公共衛(wèi)生的投入。如我國自1985年首次報告艾滋病病例以來，艾滋病的流行呈快速上升趨勢。國家對艾滋病常重視，不斷加大投入力度。自2001年起，中央財政艾滋病防治專項經(jīng)費由原來的每年1500萬元增加到l億元，投資12.5億元國債、地方配套1O億元用于加強(qiáng)中西部地區(qū)

21、的甌站基礎(chǔ)建設(shè)和設(shè)備配套，共新建、改建血站、血庫459個。2003年國家又投入2,7億元用于重點地區(qū)的艾滋病防治工作。二,政府更加重視對弱勢群體的關(guān)懷。財政部、衛(wèi)生部關(guān)于中央財政資助中西部地區(qū)農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度補(bǔ)助。在中共中央，國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定中指出“政府衛(wèi)生投入要重點農(nóng)村傾斜，各地人民政府逐年增加衛(wèi)生投入，增長幅度不低于同期財政經(jīng)常性指出的增長幅度。從2003年到2010年，中央及省、市（她）、縣級人民政府每年增加的衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費主要用于發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，包括衛(wèi)生監(jiān)督、疾病控制、婦幼保健和健康教育等公共衛(wèi)生經(jīng)費、農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)資金等。”溫家寶在十屆全國人大

22、三次會議上指出“切實把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點放在農(nóng)村，加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和衛(wèi)生隊伍建設(shè)。推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點，探索建立醫(yī)療救助制度。加強(qiáng)重大傳染病及地方病、職業(yè)病的防治工作。認(rèn)真落實各項預(yù)防、救治、關(guān)愛措施，堅決遏制艾滋病蔓延。”這進(jìn)一步體現(xiàn)了中央政府在政策的趨向上更加注重對弱勢群體關(guān)懷，以及注重政策取向的公平。中央政府在衛(wèi)生政策上的一系列變化初步顯現(xiàn)了中央政府在政策上的一系列變化初步顯現(xiàn)的政策效果：從大局方面來看，緩和了社會矛盾，增強(qiáng)了社會抵御風(fēng)險的能力，促進(jìn)了社會的穩(wěn)定和和諧發(fā)展，提高了國際形象；從小的方面看，衛(wèi)生體制得到了初步的改善，衛(wèi)生政策更加透明，多樣化、多層次的衛(wèi)生服務(wù)體系初

23、步建成。（2） 我國公共衛(wèi)生政策存在的問題有姿料顯示，枉中國，2000年的衛(wèi)生事業(yè)總費用為4763.97億元，占GDP勺不到6%。從1980年起，政府衛(wèi)生支出逐年下降，20年間平均每年下降1個百分點，國家在公共衛(wèi)生建設(shè)上的投入十分有限，其中2000年以來中央對西部疾病控制基礎(chǔ)建設(shè)的財政投資僅為8億元，對中部地區(qū)的疾控專項撥款為12億元，對疫情報告系統(tǒng)建設(shè)的投入約為2億元，平均F來、中央財政對公共衛(wèi)生的投入僅為全國每人2元。而在發(fā)達(dá)國家.政府財政在衛(wèi)生方面的支出主要用于公共衛(wèi)生與疾病防控事業(yè)，醫(yī)院的收入則毛要來源于醫(yī)療服務(wù)市場。而我國，各級衛(wèi)生管理部門不得不為各級醫(yī)院的生存問題和經(jīng)費補(bǔ)貼操心，而

24、對于公共衛(wèi)生與疾病防控事業(yè)卻顧而不及。這種政府職能定位的錯位現(xiàn)象十分嚴(yán)重。國內(nèi)的防疫體系因為補(bǔ)償機(jī)制不足，長久的“營養(yǎng)不良”使國內(nèi)的防疫機(jī)構(gòu)存“非典”面前顯得很脆弱。長期以來.對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入；足滯防疫系統(tǒng)的建設(shè)。正如一位疾病預(yù)防控制中心的人士所說：“歷年來，我國都在提預(yù)防為主，但并沒有真正把預(yù)防放在第一位。疾病預(yù)防是投入少、產(chǎn)出大的事業(yè)，但這種投入因為很難看到立竿見影的效果。它不像打針吃藥后病愈那樣明顯，往往容易被忽視。首先，衛(wèi)生資金投入的缺陷。衛(wèi)生資金是衛(wèi)生事業(yè)得以興辦、運轉(zhuǎn)與發(fā)展的物質(zhì)條件與基礎(chǔ)，是醫(yī)療衛(wèi)生的血液。資金溝通著宏觀與微觀的衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)運行，聯(lián)系著衛(wèi)生服務(wù)生產(chǎn)與再生產(chǎn)的各個環(huán)

25、節(jié)與各個方面。近年來，公共衛(wèi)生的財政投入不足，特別是衛(wèi)生事業(yè)費占國家財政支出比重呈下降趨勢。政府對衛(wèi)生投入的弱化趨勢如圖l所示，衛(wèi)生事業(yè)費除在1998年出現(xiàn)反彈外，其他年度占財政支出的比重逐年下滑。第二，對衛(wèi)生保健的重要性認(rèn)識不足。例如，2002年的SAR舞發(fā)，從表面來看，SARS是一個公共衛(wèi)生領(lǐng)域的問題，但實際上SAR疫情已經(jīng)突破了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的范疇，與國家的社會經(jīng)濟(jì)與安全緊密地聯(lián)系在一起。英國學(xué)者P-Junse博士曾在生存經(jīng)濟(jì)學(xué)中指出，新經(jīng)濟(jì)學(xué)把人看作是重要的社會資源。發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)，創(chuàng)造衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的社會環(huán)境和自然環(huán)境，可以說是一種資本投資，也是對最重要的社會資源的開發(fā)。第三，對突發(fā)公共衛(wèi)

26、生事件的嚴(yán)重性及危害認(rèn)識不足。突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件接其性質(zhì)可分為急性中毒、污染、疫病、災(zāi)害四大類。除了近期在我國流行的SARS1典型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件外，還包括油船泄漏、日本化學(xué)毒氣彈事件等。如果對此缺乏足夠的重視，防范措施不力，應(yīng)對技術(shù)落后，往往是事發(fā)后疲于應(yīng)付，形成十分被動的局面。第四，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的機(jī)制不健全。具體表現(xiàn)在：衛(wèi)生部門一家獨挑，缺少其他部門的通力合作；信息報告系統(tǒng)分散.信息收集速度緩慢；日常應(yīng)急儲備缺乏；防疫技術(shù)落后，

27、專業(yè)部門拿不出行之有效的疾病控制措施。第五，疾病預(yù)防控制體系能力差。疾病預(yù)防控制中心（CDC）是防病的專業(yè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)預(yù)防拉制傳染病、慢性非傳染性疾病、職業(yè)危害預(yù)防等多種職能。例如SAR舞發(fā)時，從國家CDC到基層防病機(jī)構(gòu)，都拿不出有效的防病方案，尤其是缺乏一支素質(zhì)高、技術(shù)精的流行病學(xué)調(diào)查隊伍。病原學(xué)檢測技術(shù)落后.檢測周期長。第六，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作不到位。上海市在1996年率先成立了市衛(wèi)生監(jiān)督所，開展食品衛(wèi)生、公共場所衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生、傳染病防制、學(xué)校衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生等衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。但在實際運作過程中，僅偏重于食品衛(wèi)生監(jiān)督，其他方面特別是傳染病防制的監(jiān)督執(zhí)法力度不夠隨著衛(wèi)生體制改革的不斷深入，社

28、會投資辦醫(yī)越來越普遍，政府必須在傳染病控制方面，加大執(zhí)法力度，防止在防病網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)新的漏洞。第七，農(nóng)村衛(wèi)生作相當(dāng)薄弱。綜觀我國的公共衛(wèi)生體系，有兩大突出矛盾：重醫(yī)輕防、重城市輕農(nóng)村。我國70%的人口居住在農(nóng)村，90%的農(nóng)村地區(qū)沒有醫(yī)疔保障制度的覆蓋。全國農(nóng)村至今基本上還是以自費醫(yī)療為主，沒有一個完整的醫(yī)療保障體系存在。一旦傳染病流行，患者因經(jīng)濟(jì)困難而不能及時就醫(yī)和隔離，就會造成疫情的擴(kuò)散。其次是農(nóng)村醫(yī)療技術(shù)力量和設(shè)施落后，醫(yī)療條件差，醫(yī)療衛(wèi)生保健網(wǎng)名存實亡。另外，農(nóng)村防疫系統(tǒng)因經(jīng)費不足，生存困難，把工作的重點轉(zhuǎn)向有償服務(wù)，放松了傳染病報告、疫情監(jiān)測和預(yù)防工作。三、我國公共衛(wèi)生政策發(fā)展的方向（一

29、）影響衛(wèi)生政策的因素一個衛(wèi)生政策方案，主要包含三部分：方案目標(biāo)是政策人員追求的主觀意愿，是行動、創(chuàng)造的方向和動機(jī)；方案的思路是實現(xiàn)目標(biāo)的前提，只有遵循和利用客觀規(guī)律才可能取得預(yù)期成果；方案的具體內(nèi)容是目標(biāo)落實的約束因素，只有在現(xiàn)實約束內(nèi)進(jìn)行，方案才能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。因此，衛(wèi)生政策只有圍繞目的，依據(jù)衛(wèi)生政策問題的根源機(jī)制，兼顧具體內(nèi)容的使用限制條件，才能取得政策效果。分析衛(wèi)生政策成敗的原因重點要關(guān)注：（1）政策意圖解決的政策問題；（2）現(xiàn)實能否提供政策實施的具體條件。這兩個問題包括多方面和多層次的內(nèi)容。首先，政策的適當(dāng)性，衡量衛(wèi)生政策是否合乎社會價值觀念，合乎當(dāng)時大政治文化，合乎其憲法傳統(tǒng)，出臺時

30、機(jī)是否成熟等。其次，從政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)，性質(zhì)、社會、法律等方面分析原因。第一、政治因素衛(wèi)生政策的貫徹執(zhí)行主要看是否能夠得到國家、政府、人民以及各種利益相關(guān)集團(tuán)的批準(zhǔn)，贊成或支持。另外，還包括政治家、政府官員等考慮和處理方案的方式、政策問題的輕重緩急、多種政治因素的交互作用等。第二、經(jīng)濟(jì)因素包括兩方面的內(nèi)容，一是實施某一衛(wèi)生政策可能帶來的成本一經(jīng)濟(jì)效益，即機(jī)會成本。第二是特定衛(wèi)生政策占有和使用經(jīng)濟(jì)資源的可能性，即：為實現(xiàn)政策目標(biāo)達(dá)成的可能性，最大限度的合理使用經(jīng)濟(jì)資源的規(guī)則和方法。第三、技術(shù)因素實現(xiàn)衛(wèi)生政策目標(biāo)在技術(shù)水平上的可行性。第四、行政因素衛(wèi)生行政部門在管理和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供衛(wèi)生服務(wù)的過程中的

31、政策理解能力、執(zhí)行能力、工作效率方面的支持和是否在管理工作和實施過程中的創(chuàng)造能力等。衛(wèi)生政策制定后，需要政府和衛(wèi)生行政部門制定規(guī)章來約束衛(wèi)生系統(tǒng)衛(wèi)生工作者的行為和照章行事。政府的監(jiān)督管理必須包括衛(wèi)生活動中衛(wèi)生服務(wù)的管理者和提供者，它不僅僅包括衛(wèi)生部或公立部門的活動。提高衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量，增加獲得衛(wèi)生保健的機(jī)會和提高效率，都需要有各種監(jiān)督管理手段。第五、社會因素社會各方面的構(gòu)成因素及綜合特征對衛(wèi)生政策方案的認(rèn)同和支持都是衛(wèi)生政策是否能獲得正常實施的有利保證。如在大衛(wèi)生的概念上，很多衛(wèi)生政策的制定和實施涉及社會的多部門、多團(tuán)體；包含籌資（醫(yī)療保險和醫(yī)療保障）、衛(wèi)生服務(wù)提供（公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)）、藥品生

32、產(chǎn)與流通系統(tǒng)、醫(yī)療市場監(jiān)管等；此時信息溝通尤為重要，良好的信息管理系統(tǒng)是衛(wèi)生政策準(zhǔn)確實施的關(guān)鍵。第六、法律因素衛(wèi)生政策的制定、實旋是否符合國家憲法和法律的有關(guān)原則和條款是衛(wèi)生政策執(zhí)行的保障。衛(wèi)生工作必須在法治的保障下進(jìn)行。法治的基本原則是認(rèn)可和保護(hù)個人的權(quán)利，限制國家的權(quán)力和遵守法定的程序。在法治之下的政府是有限政府，它必須在公民選出的立法機(jī)關(guān)授權(quán)下進(jìn)行。“依法行政”首先是“依”代表人民的立法機(jī)關(guān)所立之“法”，而不是行政機(jī)關(guān)自立之法，否則，“違法無效”就成了只要求行政機(jī)關(guān)自己訂規(guī)則自己遵守，而不是人民代表制定法律要求行政機(jī)關(guān)遵守。同時衛(wèi)生政策的制定、實施必須有法律保障。（二）我國衛(wèi)生體制改革的

33、方向深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和構(gòu)建和諧社會的宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)迫切需要新型、現(xiàn)代與多元化的衛(wèi)生政策：迫切需要衛(wèi)生決策者、醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理者、醫(yī)護(hù)人員和廣大公眾之間的溝通協(xié)調(diào)：迫切需要從嶄新的理論視角看待疾病和醫(yī)療服務(wù)問題：迫切需要考慮疾病的社會文化涵義：迫切需要實現(xiàn)從傳統(tǒng)衛(wèi)生政策向現(xiàn)代衛(wèi)生政策的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：迫切需要多層面、多取的利益關(guān)系.力求多方共贏.實現(xiàn)“最大多數(shù)人的最大化的福利。首先衛(wèi)生體制改革和構(gòu)建和諧社會迫切需要有價值的衛(wèi)生政策。這意味著現(xiàn)代衛(wèi)生政策首先是價值取向的政策體系。價值基礎(chǔ)、價值目標(biāo)、價值的社會內(nèi)涵、價值的社會界定和主流價值觀念等社會思想決定衛(wèi)生政策的性質(zhì)、目標(biāo)、范圍和服務(wù)對象.決定衛(wèi)生政策

34、框架和醫(yī)療服務(wù)體系的本質(zhì)特征.決定社會建構(gòu)、社會共識和社會爭論的范圍。雖然價值觀念“看不見.模不著”.但其卻是衛(wèi)生政策框架設(shè)計與衛(wèi)生決策中的決定性因素.醫(yī)護(hù)人員的價值取向與社會主流價值觀念決定衛(wèi)生政策框架和醫(yī)療服務(wù)體系。現(xiàn)代衛(wèi)生政策必須以現(xiàn)代價值理念為基礎(chǔ).現(xiàn)代價值基礎(chǔ)與價值目標(biāo)決定現(xiàn)代的衛(wèi)生政策。其次，衛(wèi)生體制改革和構(gòu)建和諧社會迫切需要整體或總體性制度設(shè)計與衛(wèi)生政策框架。整體性或總體性健康照顧制度設(shè)計與衛(wèi)生政策框架研究是指從醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系角度出發(fā).是從疾病預(yù)防、臨床治療、康復(fù)回歸和公共衛(wèi)生服務(wù)一體化、連續(xù)性服務(wù)體系的角度出發(fā)，是從經(jīng)濟(jì)政策與社會政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展、市場經(jīng)濟(jì)體制與國家職

35、能定位關(guān)系角度.從全面、系統(tǒng)和總體的角度設(shè)計健康照顧制度.設(shè)計衛(wèi)生政策框架思想與活動的總稱。第三.衛(wèi)生體制改革和構(gòu)建和諧社會迫切需要以健康公平和健康平等為目標(biāo)的健康照顧制度與衛(wèi)生政策框架。眾所周知，醫(yī)療服務(wù)的主要目標(biāo)和基本功能是預(yù)防、治療疾病，恢復(fù)病人的身體功能和社會角色，改善公民的生活狀況.提高個人福利和社會福利水平，最終實現(xiàn)社會公平和社會平等目標(biāo)。毋庸置疑.有關(guān)醫(yī)學(xué)目的的爭論和健康公平、健康平等的目標(biāo)應(yīng)是衛(wèi)生政策框架設(shè)計的基礎(chǔ)。第四.衛(wèi)生體制改革和構(gòu)建和諧社會迫切需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的衛(wèi)生政策框架。迫切需要有助于公費醫(yī)療、醫(yī)療保險、醫(yī)療救助和新型農(nóng)村合作醫(yī)療之間銜接的衛(wèi)生政策框架。如何貫徹科學(xué)發(fā)展觀.如何實現(xiàn)衛(wèi)生事業(yè)與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展.如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展.如何實現(xiàn)衛(wèi)生事業(yè)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展.如何統(tǒng)籌建設(shè)社會主義新農(nóng)村與城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展.如何全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會，都需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)衛(wèi)生發(fā)展。第五.衛(wèi)生體制改革和構(gòu)建和諧社會迫切需要宏觀或高層次制度設(shè)計與衛(wèi)生政策框架。這意味著目前衛(wèi)生政策多停留在中