公共管理學(xué)第七章公共管理的法律基礎(chǔ)

1、 一、公共管理與法律 二、行政立法、執(zhí)法和司法 三、我國行政管理的法制化 1、公共管理為什么需要法制化？ （1）公共權(quán)力的雙重性，需要對(duì)其加以約束，法律約束行政權(quán)力是現(xiàn)代行政管理的重要特點(diǎn)。 （2）公共管理不偏離其根本目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，需要法律保障。 （3）公共管理法治化是現(xiàn)代政府管理方式的重大變革要求。（約束政府的方式之一） 2、從法律的途徑研究公共管理 公共管理的三種主要研究途徑：管理途徑、政治途徑和法律途徑。 法律研究途徑的興起： 憲法和行政法對(duì)公共管理的調(diào)節(jié)和規(guī)范作用加大； 司法機(jī)制對(duì)公共管理的裁判作用日益明顯； 某些私法調(diào)整的工具在公共部門中發(fā)揮作用日益重要。 公共管理法律途

2、徑的核心價(jià)值 圍繞法治對(duì)個(gè)體權(quán)利的保護(hù)展開，核心價(jià)值包括： 正當(dāng)法律程序，從形式上保障個(gè)人的平等權(quán)利； 個(gè)人享有實(shí)質(zhì)的權(quán)利和法律的平等保護(hù)； 維護(hù)社會(huì)公平，通過司法救濟(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)。 公共管理法律途徑的內(nèi)容： A、重視憲法層面的公正、程序、權(quán)利和平等； B、將公共組織看作可以通過抗辯程序來解決爭端的結(jié)構(gòu)形式； C、注重建立明確的公共管理行為準(zhǔn)則和監(jiān)督機(jī)制； D、將公共管理的對(duì)象看作是完整、獨(dú)立的個(gè)體，關(guān)心個(gè)人的法律權(quán)利； E、重視公共管理結(jié)果的合理性。 3、公共管理與憲法、行政法和組織法 公共管理與憲法關(guān)系： 某種程度上，公共管理的目的是追求憲政所確立的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)憲政理念與公共管理的

3、有機(jī)整合。 兩者的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是如何落實(shí)民主，體現(xiàn)法治主義，如何維護(hù)公民權(quán)利和公共利益的問題， 公共管理與行政法的關(guān)系： 第一階段，自由資本主義時(shí)期。行政法的目的在于限制政府權(quán)力，保護(hù)公民免受權(quán)力侵害。提出口號(hào)“無法律即無行政” 第二階段，壟斷資本主義時(shí)期，行政國家出現(xiàn)，行政法目的轉(zhuǎn)變?yōu)槌姓J(rèn)行政權(quán)擴(kuò)張，控制行政權(quán)的合理、公正、有效運(yùn)作。 第三階段，當(dāng)代資本主義時(shí)期。確保行政行為的有效和有限的均衡，即保障政府的積極干預(yù)、協(xié)調(diào)，又限制政府的濫用權(quán)力。 公共管理與組織法的關(guān)系： （1）國外行政組織法的基本內(nèi)容 行政的基本制度、行政權(quán)的設(shè)置和分配；中央和地方行政組織的設(shè)置；其他行政組織法律制度等。 （

4、2）國內(nèi)行政組織法的基本內(nèi)容 主要涉及行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、性質(zhì)、隸屬關(guān)系、權(quán)責(zé)等。 4、公共管理與私法 私法在公共管理領(lǐng)域的作用空間：公共職能委托給私人部門、以市場的方式替代命令方式、市場結(jié)構(gòu)模式的廣泛運(yùn)用、協(xié)商立法等程序規(guī)則的運(yùn)用。 私法對(duì)于公共管理的重要意義：將平等、協(xié)商、等價(jià)有償?shù)仁侄我牍补芾眍I(lǐng)域。 合約制與公共管理改革 20世紀(jì)70年代末，新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，倡導(dǎo)一種“合約型”公共管理模式。包括兩種形式：簽約外包和政府內(nèi)部合約制。 外部合約形式：政府采購、公共工程招標(biāo)投標(biāo) 、土地的有償使用、營業(yè)執(zhí)照的拍賣、公共服務(wù)的競爭、民營化等。 政府內(nèi)部合約形式：合同聘用、績效合同等。 1、行政立

5、法 什么是行政立法？ 即有權(quán)的特定行政機(jī)關(guān)依法和有權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)而制訂行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。 行政立法的特征： （1）行政立法的主體是有權(quán)的特定行政機(jī)關(guān)； （2）行政立法必須在法定的權(quán)限范圍內(nèi)； （3）行政立法的對(duì)象具有普遍性（不特定的人或事）； （4）行政立法行為具有不可訴性。 行政立法的種類 （1）一般授權(quán)立法和特別授權(quán)立法（根據(jù)立法權(quán)力來源） 一般授權(quán)立法一般授權(quán)立法是行政機(jī)關(guān)直接按照憲法和組織法規(guī)定的職權(quán)制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。 特別授權(quán)立法特別授權(quán)立法是依特定法律、法規(guī)授權(quán)或國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)通過專門決議的委托，制定規(guī)范性文件的行為。（2）根據(jù)立法權(quán)主體不同，分為中央

6、立法和地方立法。（3）根據(jù)立法內(nèi)容、目的不同，分為 執(zhí)行性立法執(zhí)行性立法是為了執(zhí)行或?qū)嵤┓伞⒎ㄒ?guī)以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件而作出的具體規(guī)定。如實(shí)施細(xì)則（辦法） 補(bǔ)充性立法補(bǔ)充性立法是為了補(bǔ)充法律或法規(guī)而制定規(guī)范性文件的活動(dòng)。如補(bǔ)充規(guī)定（辦法 ） 自主性立法自主性立法是對(duì)法律、法規(guī)未規(guī)定的事項(xiàng)基于該機(jī)關(guān)法定職責(zé)而制定的有關(guān)法規(guī)、規(guī)章。 試驗(yàn)性立法試驗(yàn)性立法是在條件不成熟時(shí)，先由行政機(jī)關(guān)作出規(guī)定，經(jīng)過試驗(yàn)后決定是否變成法律，這種行政立法規(guī)定屬于試驗(yàn)性立法。如暫行條例（規(guī)定） 中國的行政立法體制分為國務(wù)院立法、國務(wù)院部委立法和地方行政立法。 （一）國務(wù)院立法（制訂行政法規(guī)） 根據(jù)憲法規(guī)定，國務(wù)院具

7、有制訂行政法規(guī)權(quán)。名稱為“條例”、“規(guī)定”、“辦法”。只有國務(wù)院才可以使用“條例”名稱。（二）國務(wù)院各部委立法（制訂部門規(guī)章） 國務(wù)院部委依據(jù)職權(quán)制訂行政規(guī)章，通常稱為“決定”、“命令”、“指令”。 此外，國務(wù)院主管專門業(yè)務(wù)的直屬機(jī)構(gòu)也已經(jīng)獲得法定職權(quán)進(jìn)行立法（2000年）（三）地方政府立法（制訂地方行政規(guī)章） 法律規(guī)定，省級(jí)政府、省會(huì)市政府、較大的市以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)市的政府有權(quán)制訂地方行政規(guī)章。 通常稱為“實(shí)施細(xì)則”、“規(guī)定”、“辦法”。 行政立法的效力等級(jí) A、一般地，行政法規(guī)的效力高于行政規(guī)章和地方性法規(guī)，低于憲法和法律。 B、國務(wù)院部門行政規(guī)章高于地方行政規(guī)章，但低于地方性法規(guī)。 C、省級(jí)

8、政府規(guī)章高于市級(jí)政府規(guī)章。 行政立法的原則行政立法的原則 依法立法的原則（即依照法定權(quán)限、問題、程序和條件） 程序和民主立法原則（程序上保證民眾廣泛參與立法） 實(shí)事求是原則（注重客觀實(shí)際、規(guī)律） 加強(qiáng)管理和增進(jìn)權(quán)益相協(xié)調(diào)原則（處理好行政權(quán)力與公民利益、社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系） 行政立法的監(jiān)督 主要方式： 權(quán)力機(jī)關(guān)（即議會(huì)或人大）的監(jiān)督，即對(duì)行政文件是否違法的監(jiān)督。 行政機(jī)關(guān)自身監(jiān)督，即上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督。 司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要通過司法審查。我國較特殊，不具有司法審查權(quán)。 2、行政執(zhí)法 行政執(zhí)法的定義 行政執(zhí)法是行政主體在行政管理過程中執(zhí)行法律、法規(guī)活動(dòng)的統(tǒng)稱。 廣義的行政執(zhí)法是指對(duì)法律的

9、執(zhí)行和實(shí)施。 狹義的行政執(zhí)法是指特定的行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人采取的影響其權(quán)利義務(wù)，或者對(duì)相對(duì)人權(quán)利行使和義務(wù)履行的監(jiān)督監(jiān)察的具體行政行為。 行政執(zhí)法的特征 系統(tǒng)性、 職權(quán)性、 應(yīng)時(shí)性、 外部性 行政執(zhí)法的原則 合法性、合理性、平等性、責(zé)任、公開等 行政執(zhí)法的方式及其變革 行政執(zhí)法的方式包括： 抽象方式和具體方式 剛性方式（行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制）和柔性方式（行政指導(dǎo)、行政合同） 如何促進(jìn)執(zhí)法方式的文明化、人性化、柔性化和多樣化。 行政執(zhí)法責(zé)任制 定義：為了促使執(zhí)法主體權(quán)責(zé)統(tǒng)一、責(zé)任明晰，依據(jù)法定職責(zé)和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其實(shí)施評(píng)議考核與責(zé)任追究的行政法律制度。 我國行政執(zhí)法責(zé)任制的內(nèi)容： A、界

10、定行政執(zhí)法職責(zé)（主體、依據(jù)、具體分解、權(quán)力關(guān)系、權(quán)限范圍等）。 B、規(guī)范行政執(zhí)法程序（步驟、順序和時(shí)限）。 C、健全行政執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制。 D、追究行政執(zhí)法責(zé)任。 3、行政司法 行政司法的定義： 行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖砗筒锰幱嘘P(guān)爭議或糾紛，（影響當(dāng)事人之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，從而具有相應(yīng)法律效應(yīng)）的特殊具體行政行為。 行政司法的特征 主體只能是法律、法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)或其他組織。 是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的行政爭議或特定的民事糾紛作出裁決的行為。 調(diào)整對(duì)象是一定范圍的行政爭議和與行政管理相關(guān)的特定民事糾紛。 遵循特定的程序，與司法程序有差別。 表面上具有司法性，實(shí)質(zhì)上是一種具體行政行為。

11、 行政司法的內(nèi)容（幾種制度） A、行政復(fù)議制度 行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)被申請(qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。（屬于一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督） B、行政聽證制度 行政機(jī)關(guān)在形使行政權(quán)作出影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的決定前，通過準(zhǔn)司法程序來聽取厲害相關(guān)人意見的程序性法律制度。 C、行政裁決制度 行政裁決制度是行政主體根據(jù)法律的授權(quán)，以第三者的身份，對(duì)平等主體之間發(fā)生的、與行政管理相關(guān)的特定民事糾紛進(jìn)行裁決的法律制度。 主要包括權(quán)屬糾紛裁決、損害賠償裁決、侵權(quán)糾紛裁決以及一些

12、強(qiáng)制性補(bǔ)償裁決。 行政司法的原則 合法性原則 公平、公正原則 效率原則 程序適度原則 司法終局原則 1、行政管理法制化的目標(biāo) 建立法治政府的必要性 是建立法治國家的基本要求； 市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基石； 實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的保障。 法治政府的含義 即嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)、接受監(jiān)督的政府。 在我國，法治政府主要體現(xiàn)為合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一。 行政機(jī)關(guān)如何通過實(shí)現(xiàn)合理行政的目標(biāo)建立法治政府？（參見教材第118 頁） 行政機(jī)關(guān)如何實(shí)現(xiàn)誠實(shí)守信建立法治政府？（第118頁） 我國法治政府的目標(biāo)（簡單了解） A、依法行政體制方面：政府與社會(huì)、市場關(guān)系理順，職能

13、到位；中央與地方、政府部門之間職權(quán)明確；科學(xué)、合理的行政管理體制和執(zhí)法體制基本建立。 B、依法行政主體方面：行政人員中形成法治氛圍，依法行政能力與依法行政實(shí)踐相適應(yīng)。 C、法律制度建設(shè)方面：政府提案和制定的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件符合法定規(guī)定，能夠反映人民的根本利益。 D、法律實(shí)施和行政決策方面：法律、法規(guī)、規(guī)章有效實(shí)施，合法的權(quán)利和利益得到保護(hù)，科學(xué)、民主的決策機(jī)制初步建立。 E、權(quán)力監(jiān)督和糾紛化解方面：行政權(quán)力與責(zé)任掛鉤，完善監(jiān)督制度，建立社會(huì)矛盾化解機(jī)制。 2、行政管理法制化的主要內(nèi)容（1）行政法治意識(shí)的培養(yǎng)（包括法律至上意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)）（2）行政管理組織的法制化（包括行政組織內(nèi)部、外部的法制化）（3）行政職權(quán)的法制化（包括職權(quán)立法、依法執(zhí)行、行政監(jiān)督）（4）行政程序的法制化（包括行政管理程序、行政組織程序、行政訴訟程序的法制化） 3、我國行政管理法制化的進(jìn)程 建設(shè)法治政府：確立依法治國的總體方略 1996年八屆全國人大四次會(huì)議確立了 建