事故應(yīng)急管理的過(guò)程

1、事故應(yīng)急管理的過(guò)程 三、事故應(yīng)急管理的過(guò)程 無(wú)論重大事故的發(fā)生具有突發(fā)性和偶然性，但重大事故的應(yīng)急管理不只限于事故發(fā)生后的應(yīng)急救援行動(dòng)。應(yīng)急管理是對(duì)重大事故的全過(guò)程管理，貫穿于事故發(fā)生前、中、后的各個(gè)過(guò)程，充分體現(xiàn)了“預(yù)防為主，常備不懈的應(yīng)急思想。應(yīng)急管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)4個(gè)階段。無(wú)論在實(shí)際狀況中這些階段往往是交叉的，但每一階段都有自己明確的目標(biāo)，而且每一階段又是構(gòu)筑在前一階段的基礎(chǔ)之上，因而預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的互相關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了重大事故應(yīng)急管理的循環(huán)過(guò)程。 (一)預(yù)防 在應(yīng)急管理中預(yù)防有兩層含義，一是事故的預(yù)防工作，即通過(guò)安全管理和安全技術(shù)等手段，盡可能地防止事

2、故的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)本質(zhì)安全；二是在假定事故必定發(fā)生的前提下，通過(guò)預(yù)先采用的預(yù)防措施，達(dá)到降低或減緩事故的影響或后果的嚴(yán)重程度，如加大建筑物的安全距離、工廠選址的安全規(guī)劃、減少危險(xiǎn)物品的存量、設(shè)置防護(hù)墻以及開(kāi)展公眾教育等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，低成本、高效率的預(yù)防措施是減少事故損失的關(guān)鍵。 (二)準(zhǔn)備 應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急管理過(guò)程中一個(gè)極其關(guān)鍵的過(guò)程。它是針對(duì)可能發(fā)生的事故，為迅速有效地開(kāi)展應(yīng)急行動(dòng)而預(yù)先所做的各種準(zhǔn)備，包括應(yīng)急體系的建立、有關(guān)部門(mén)和人員使命的落實(shí)、預(yù)案的編制、應(yīng)急隊(duì)伍的建設(shè)、應(yīng)急設(shè)備(施)與物資的準(zhǔn)備和維護(hù)、預(yù)案的演練、與外部應(yīng)急力量的銜接等，其目標(biāo)是堅(jiān)持重大事故應(yīng)急救援所必須的應(yīng)急能力。 (三)響

3、應(yīng) 應(yīng)急響應(yīng)是在事故發(fā)生后馬上采用的應(yīng)急與救援行動(dòng)，包括事故的報(bào)警與通報(bào)、人員的緊急疏散、急救與醫(yī)療、消防和工程搶險(xiǎn)措施、信息收集與應(yīng)急決策和外部求援等。其目標(biāo)是盡可能地?fù)尵仁芎θ藛T，保護(hù)可能受威脅的人群，盡可能控制并消除事故。 (四)恢復(fù) 恢復(fù)工作應(yīng)在事故發(fā)生后馬上進(jìn)行。首先應(yīng)使事故影響區(qū)域恢復(fù)到相對(duì)安全的基本狀態(tài)，然后逐步恢復(fù)到正常狀態(tài)。要求馬上進(jìn)行的恢復(fù)工作包括事故損失評(píng)估、原因調(diào)查、清理廢墟等。在短期恢復(fù)工作中，應(yīng)注意避免出現(xiàn)新的緊急狀況。長(zhǎng)期恢復(fù)包括廠區(qū)重建和受影響區(qū)域的重新規(guī)劃和發(fā)展。在長(zhǎng)期恢復(fù)工作中，應(yīng)汲取事故和應(yīng)急救援的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開(kāi)展進(jìn)一步的預(yù)防工作和減災(zāi)行動(dòng)。 四、事故應(yīng)急救

4、援體系的建立 (一)事故應(yīng)急救援體系的基本構(gòu)成 由于潛在的重大事故風(fēng)險(xiǎn)多種多樣，所以相應(yīng)每一類事故災(zāi)難的應(yīng)急救援措施可能千差萬(wàn)別，但其基本應(yīng)急模式是一致的。構(gòu)建應(yīng)急救援體系，應(yīng)落實(shí)頂層制定和系統(tǒng)論的思想，以事件為中心，以功能為基礎(chǔ)，分析和明確應(yīng)急救援工作的各項(xiàng)必須求，在應(yīng)急能力評(píng)估和應(yīng)急資源統(tǒng)籌安排的基礎(chǔ)上，科學(xué)地建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急救援體系，保證各級(jí)應(yīng)急救援體系的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。 一個(gè)完整的應(yīng)急體系應(yīng)由組織體制、運(yùn)作機(jī)制、法治基礎(chǔ)和應(yīng)急保證系統(tǒng)4部分構(gòu)成，如圖51所示。 1組織體制 應(yīng)急救援體系組織體制建設(shè)中的管理機(jī)構(gòu)是指維持應(yīng)急日常管理的負(fù)責(zé)部門(mén)；功能部門(mén)包括與應(yīng)急活動(dòng)有關(guān)的各類組織機(jī)構(gòu)，

5、如消防、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等；應(yīng)急指揮是在應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)后，負(fù)責(zé)應(yīng)急救援活動(dòng)場(chǎng)外與場(chǎng)內(nèi)指揮系統(tǒng)；而救援隊(duì)伍則由專業(yè)和志愿人員組成。 2運(yùn)作機(jī)制 應(yīng)急救援活動(dòng)一般劃分為應(yīng)急準(zhǔn)備、初級(jí)反應(yīng)、擴(kuò)展應(yīng)急和應(yīng)急恢復(fù)4個(gè)階段，應(yīng)急機(jī)制與這四階段的應(yīng)急活動(dòng)密切相關(guān)。應(yīng)急運(yùn)作機(jī)制主要由統(tǒng)一指揮、分級(jí)響應(yīng)、屬地為主和公眾動(dòng)員這4個(gè)基本機(jī)制組成。 統(tǒng)一指揮是應(yīng)急活動(dòng)的最基本原則。應(yīng)急指揮一般可分為集中指揮與現(xiàn)場(chǎng)指揮，或場(chǎng)外指揮與場(chǎng)內(nèi)指揮等。無(wú)論采納哪一種指揮系統(tǒng)，都必須執(zhí)行統(tǒng)一指揮的模式，無(wú)論應(yīng)急救援活動(dòng)涉及單位的行政級(jí)別凹凸和隸屬關(guān)系不同，但都必須在應(yīng)急指揮部的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下行動(dòng)，有令則行，有禁則止，統(tǒng)一號(hào)令，步調(diào)一致。

6、分級(jí)響應(yīng)是指在初級(jí)響應(yīng)到擴(kuò)展應(yīng)急的過(guò)程中執(zhí)行的分級(jí)響應(yīng)的機(jī)制。擴(kuò)展或提升應(yīng)急級(jí)別的主要依據(jù)是事故災(zāi)難的危害程度，影響范圍和控制事態(tài)能力。影響范圍和控制事態(tài)能力是“升級(jí)的最基本條件。擴(kuò)展應(yīng)急救援主要是提升指揮級(jí)別、擴(kuò)展應(yīng)急范圍等。 屬地為主強(qiáng)調(diào)“第一反應(yīng)的思想和以現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急、現(xiàn)場(chǎng)指揮為主的原則。 公眾動(dòng)員機(jī)制是應(yīng)急機(jī)制的基礎(chǔ)，也是整個(gè)應(yīng)急體系的 基礎(chǔ)。 3法治基礎(chǔ) 法治建設(shè)是應(yīng)急體系的基礎(chǔ)和保證，也是開(kāi)展各項(xiàng)應(yīng)急活動(dòng)的依據(jù)，與應(yīng)急有關(guān)的法規(guī)可分為4個(gè)層次：由立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律，如緊急狀態(tài)法、公民知情權(quán)法和緊急動(dòng)員法等；由政府公布的規(guī)章，如應(yīng)急救援管理?xiàng)l例等；包括預(yù)案在內(nèi)的以政府令形式公布的政府法令

7、、規(guī)定等；與應(yīng)急救援活動(dòng)直接有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)或管理辦法等。 4保證系統(tǒng) 列于應(yīng)急保證系統(tǒng)第一位的是信息與通訊系統(tǒng)，構(gòu)筑集中管理的信息通訊平臺(tái)是應(yīng)急體系最重要的基礎(chǔ)建設(shè)。應(yīng)急信息通訊系統(tǒng)要確保所有預(yù)警、報(bào)警、警報(bào)、報(bào)告、指揮等活動(dòng)的信息交流快速、順暢、準(zhǔn)確，以及信息資源共享；物資與裝備不但要確保有足夠的資源，而且還要實(shí)現(xiàn)快速、及時(shí)供應(yīng)到位；人力資源保證包括專業(yè)隊(duì)伍的強(qiáng)化、志愿人員以及其他有關(guān)人員的培訓(xùn)教育；應(yīng)急財(cái)務(wù)保證應(yīng)建立專項(xiàng)應(yīng)急科目，如應(yīng)急基金等，以保證應(yīng)急管理運(yùn)行和應(yīng)急反應(yīng)中各項(xiàng)活動(dòng)的開(kāi)支。 (二)事故應(yīng)急救援體系響應(yīng)機(jī)制 重大事故應(yīng)急救援體系應(yīng)依據(jù)事故的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、事態(tài)發(fā)展趨勢(shì)和控制能力執(zhí)

8、行分級(jí)響應(yīng)機(jī)制，對(duì)不同的響應(yīng)級(jí)別，相應(yīng)地明確事故的通報(bào)范圍、應(yīng)急中心的啟動(dòng)程度、應(yīng)急力量的出動(dòng)和設(shè)備、物資的調(diào)集規(guī)模、疏散的范圍、應(yīng)急總指揮的職位等。典型的響應(yīng)級(jí)別通?？煞譃?級(jí)： 1一級(jí)緊急狀況 必須利用所有有關(guān)部門(mén)及一切資源的緊急狀況，或者必須要各個(gè)部門(mén)同外部機(jī)構(gòu)聯(lián)合處理的各種緊急狀況，通常要宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。在該級(jí)別中，做出主要決定的使命通常是緊急事務(wù)管理部門(mén)?，F(xiàn)場(chǎng)指揮部可在現(xiàn)場(chǎng)做出保護(hù)生命和財(cái)產(chǎn)以及控制事態(tài)所必必須的各種決定。解決整個(gè)緊急事件的決定，應(yīng)該由緊急事務(wù)管理部門(mén)負(fù)責(zé)。 2二級(jí)緊急狀況 必須要兩個(gè)或更多個(gè)部門(mén)響應(yīng)的緊急狀況。該事故的救援必須要有關(guān)部門(mén)的協(xié)作，并且提供人員、設(shè)備或

9、其他資源。該級(jí)響應(yīng)必須要成立現(xiàn)場(chǎng)指揮部來(lái)統(tǒng)一指揮現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急救援行動(dòng)。 3三級(jí)緊急狀況 能被一個(gè)部門(mén)正常可利用的資源處理的緊急狀況。正常可利用的資源指在該部門(mén)權(quán)力范圍內(nèi)通?？梢岳玫膽?yīng)急資源，包括人力和物力等。必要時(shí)，該部門(mén)可以建立一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)指揮部，所必須的后勤支持、人員或其他資源增援由本部門(mén)負(fù)責(zé)解決。 (三)事故應(yīng)急救援體系響應(yīng)程序 事故應(yīng)急救援系統(tǒng)的應(yīng)急響應(yīng)程序按過(guò)程可分為接警、響應(yīng)級(jí)別確定、應(yīng)急啟動(dòng)、救援行動(dòng)、應(yīng)急恢復(fù)和應(yīng)急結(jié)束等幾個(gè)過(guò)程，如圖52所示。 圖52重大事故應(yīng)急救援體系響應(yīng)程序 1接警與響應(yīng)級(jí)別確定 接到事故報(bào)警后，按照工作程序，對(duì)警情做出推斷，初步確定相應(yīng)的響應(yīng)級(jí)別。如果事故不

10、夠以啟動(dòng)應(yīng)急救援體系的最低響應(yīng)級(jí)別，響應(yīng)關(guān)閉。 2應(yīng)急啟動(dòng) 應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別確定后，按所確定的響應(yīng)級(jí)別啟動(dòng)應(yīng)急程序，如通知應(yīng)急中心有關(guān)人員到位、開(kāi)通信息與通訊網(wǎng)絡(luò)、通知調(diào)配救援所必須的應(yīng)急資源(包括應(yīng)急隊(duì)伍和物資、裝備等)、成立現(xiàn)場(chǎng)指揮部等。 3救援行動(dòng) 有關(guān)應(yīng)急隊(duì)伍進(jìn)入事故現(xiàn)場(chǎng)后，迅速開(kāi)展事故偵測(cè)、警戒、疏散、人員救助、工程搶險(xiǎn)等有關(guān)應(yīng)急救援工作，專家組為救援決策提供建議和技術(shù)支持。當(dāng)事態(tài)超出響應(yīng)級(jí)別無(wú)法得到有效控制時(shí)，向應(yīng)急中心請(qǐng)求實(shí)施更高級(jí)別的應(yīng)急響應(yīng)。 4應(yīng)急恢復(fù) 救援行動(dòng)結(jié)束后，進(jìn)入臨時(shí)應(yīng)急恢復(fù)階段。該階段主要包括現(xiàn)場(chǎng)清理、人員盤(pán)點(diǎn)和撤離、警戒解除、善后處理和事故調(diào)查等。 5應(yīng)急結(jié)束 執(zhí)

11、行應(yīng)急關(guān)閉程序，由事故總指揮宣布應(yīng)急結(jié)束。 (四)現(xiàn)場(chǎng)指揮系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu) 重大事故的現(xiàn)場(chǎng)狀況往往十分復(fù)雜，且匯合了各方面的應(yīng)急力量與大量的資源，應(yīng)急救援行動(dòng)的組織、指揮和管理成為重大事故應(yīng)急工作所面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。 應(yīng)急過(guò)程中存在的主要問(wèn)題有：太多的人員向事故指揮官匯報(bào)；應(yīng)急響應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)各異，機(jī)構(gòu)間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，且術(shù)語(yǔ)不同；缺乏可靠的事故相關(guān)信息和決策機(jī)制，應(yīng)急救援的整體目標(biāo)不清或不明；通訊不兼容或不暢；授權(quán)不清或機(jī)構(gòu)對(duì)自身現(xiàn)場(chǎng)的任務(wù)、目標(biāo)不清。 對(duì)事故勢(shì)態(tài)的管理方式?jīng)Q定了整個(gè)應(yīng)急行動(dòng)的效率 。為確?，F(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援工作的有效實(shí)施，必須對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)的所有應(yīng)急救援工作實(shí)施統(tǒng)一的指揮和管理，即建立事

12、故指揮系統(tǒng)(ICS)，形成清楚的指揮鏈，以便及時(shí)地獲取事故信息、分析和評(píng)估勢(shì)態(tài)，確定救援的優(yōu)先目標(biāo)，決定如何實(shí)施快速、有效的救援行動(dòng)和保護(hù)生命的安全措施，指揮和協(xié)調(diào)各方應(yīng)急力量的行動(dòng)，高效地利用可獲取的資源，保證應(yīng)急決策的正確性和應(yīng)急行動(dòng)的整體性和有效性。 現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在緊急事件發(fā)生前就已建立，預(yù)先對(duì)指揮結(jié)構(gòu)達(dá)成一致看法，將有助于確保應(yīng)急各方明確各自的使命，并在應(yīng)急救援過(guò)程中更好地履行使命?，F(xiàn)場(chǎng)指揮系統(tǒng)模塊化的結(jié)構(gòu)由指揮、行動(dòng)、策劃、后勤以及資金行政5個(gè)核心應(yīng)急響應(yīng)職能組成，如圖53所示。 1事故指揮官 事故指揮官負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急響應(yīng)所有方面的工作，包括確定事故目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的策略，

13、批準(zhǔn)實(shí)施書(shū)面或口頭的事故行動(dòng)計(jì)劃，高效地調(diào)配現(xiàn)場(chǎng)資源，落實(shí)保證人員安全與健康的措施，管理現(xiàn)場(chǎng)所有的應(yīng)急行動(dòng)。事故指揮官可將應(yīng)急過(guò)程中的安全問(wèn)題、信息收集與發(fā)布以及與應(yīng)急各方的通訊聯(lián)系分別指定相應(yīng)的負(fù)責(zé)人，如信息負(fù)責(zé)人、聯(lián)系負(fù)責(zé)人和安全負(fù)責(zé)人。各負(fù)責(zé)人直接向事故指揮官匯報(bào)。其中，信息負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)及時(shí)收集、掌握準(zhǔn)確完整的事故信息，包括事故原因、大小、當(dāng)前的形勢(shì)、使用的資源和其他綜合事務(wù)，并向新聞媒體、應(yīng)急人員指揮部及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織發(fā)布事故的有關(guān)信息；聯(lián)系負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)與有關(guān)支持和協(xié)作機(jī)構(gòu)聯(lián)系，包括到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、地方政府領(lǐng)導(dǎo)等；安全負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)對(duì)可能遭受的危險(xiǎn)或不安全狀況提供及時(shí)、完善、具體、準(zhǔn)確

14、的危險(xiǎn)猜測(cè)和評(píng)估，制定并向事故指揮官建議保證人員安全和健康的措施，從安全方面檢察事故行動(dòng)計(jì)劃，制定現(xiàn)場(chǎng)安全計(jì)劃等。 2行動(dòng)部 行動(dòng)部負(fù)責(zé)所有主要的應(yīng)急行動(dòng)，包括消防與搶險(xiǎn)、人員搜救、醫(yī)療救治、疏散與安排等。所有的戰(zhàn)術(shù)行動(dòng)都依據(jù)事故行動(dòng)計(jì)劃來(lái)完成。 3策劃部 策劃部負(fù)責(zé)收集、評(píng)價(jià)、分析及發(fā)布事故相關(guān)的戰(zhàn)術(shù)信息，準(zhǔn)備和起草事故行動(dòng)計(jì)劃，并對(duì)有關(guān)的信息進(jìn)行歸檔。 4后勤部 后勤部負(fù)責(zé)為事故的應(yīng)急響應(yīng)提供設(shè)備、設(shè)施、物資、人員、運(yùn)輸、服務(wù)等。 5資金行政部 資金行政部負(fù)責(zé)跟蹤事故的所有費(fèi)用并進(jìn)行評(píng)估，承當(dāng)其他職能未涉及的管理使命。 事故現(xiàn)場(chǎng)指揮系統(tǒng)的模塊化結(jié)構(gòu)的一個(gè)最大優(yōu)點(diǎn)是同意依據(jù)現(xiàn)場(chǎng)的行動(dòng)規(guī)模，靈活啟用指揮系統(tǒng)相應(yīng)的部分結(jié)構(gòu)，因?yàn)楹芏嗟氖鹿士赡懿⒉槐仨氁獑?dòng)策劃、后勤或資金行政模塊。必須要注意的是，對(duì)沒(méi)有啟用的模塊，