《行政組織學通論》課件第04章行政組織職能

1、第四章 行政組織職能 第四章 行政組織職能本章知識題圖行政組織職能基本問題行政組織職能涵義行政組織職能理性預設行政組織職能意義行政組織運行職能行政組織基本職能行政組織職能結構構成行政組織職能實現途徑行政組織職能轉變第四章 行政組織職能【學習目的】了解行政組織職能的理性預設。理解行政組織職能的涵義和意義。掌握行政組織職能結構，以及行政組織基本職能和運行職能的內容。應用行政組織職能轉變的理論研究成果分析行政組織職能轉變的指向要求。第四章 行政組織職能【學習提示】以政府職能的理論演進為切入點闡釋行政組織職能的功能和范圍，進而以“行政組織職能涵義行政組織職能結構行政組織職能轉變”為邏輯主線，形成行政組

2、織職能研究的基本思路。結合生活實踐和案例分析理解并掌握相關知識點。以本章提供的知識體系為基礎，結合我國社會發(fā)展現狀分析行政組織職能轉變的趨勢及其影響。第四章 行政組織職能主要內容行政組織職能概述行政組織職能結構行政組織職能的實現與轉變第四章 行政組織職能第一節(jié) 行政組織職能概述一、政府職能的理性預設二、行政組織職能的涵義 三、行政組織職能的意義第四章 行政組織職能第一節(jié) 行政組織職能概述一、政府職能的理性預設“職能”也稱為“功能”（function）。著名社會學家埃米爾涂爾干（Emile Durkhem 1858-1917，也譯為迪爾凱姆、杜爾凱姆）在社會分工論（1893）中使用此概念時指出：

3、“功能一詞有兩種不同的用法。有時它指的是一種生命運動系統(tǒng)，而不是運動本身的后果。有時它指的是這些運動與有機體的某種需要之間相應的關系?！?今天人們主要從一種有機體的整體性角度，即存在著的主體的需要性活動及其行為狀態(tài)結果來運用它，這就關系到有機體的性質（是什么）、活動指向（做什么）、活動過程（怎樣做）和活動結果（做得怎么樣）等一系列基本方面。關于政府“是什么”、“做什么”、“怎樣做”和“做得什么樣”等問題的討論，本質上就是對行政組織職能的價值認定及其現實存在狀態(tài)的設計與安排。第四章 行政組織職能第一節(jié) 行政組織職能概述一、政府職能的理性預設對政府組織職能的認定涉及到政府權力基礎的基本假設：古希臘

4、政治學研究立足于對國家政府“正義”精神的定位，因而將政府組織的職能界定為現實理性的善政，是關于“群體善”的社會公共活動。所以，亞里士多德強調人類選擇城邦生活不僅是以經濟、商業(yè)、軍事等為目標，更是為了能夠使個體過上優(yōu)良的集體生活即政治生活或公共生活。這種價值認定與中國傳統(tǒng)的“仁政”思想相比，盡管其強調的重點不同：一個主要以自然的法律規(guī)范為依托突出法治基礎，一個突出人倫關系的人治特征而把合道德性視為人的先驗本能。而后關于國家政府（權力）性質的多向度界定君主的、民主的、階級合作的、階級專政的等，都多少與這種“正義”理念形成某種聯系。第四章 行政組織職能第一節(jié) 行政組織職能概述一、政府職能的理性預設羅

5、爾斯把正義問題上升到建構政府與公民、公民與公民關系的一種普遍的行為規(guī)范，也即從個人正義轉向政府正義，從內在的道德正義要求，轉向了外在的制度正義約束”，但是，這種“制度約束”所強調的卻同樣是關于政府組織“干預”職能的價值選擇，是對行政組織職能進行重新設定的一種現實途徑的探索。馬克思主義經典作家除了由于特殊的時代要求形成了以“暴力工具”作為國家或政府的核心職能，以求得作為社會主體力量的無產階級推翻資產階級壟斷統(tǒng)治來尋求自身乃至整個人類徹底解放外，其所強調的“自由人的聯合體”的形成以及國家政府凸顯的社會管理職能，及其“自行消亡”的人類歷史進程的理性構想，同樣包涵著對政府組織社會公共職能價值的某種預設

6、。第四章 行政組織職能第一節(jié) 行政組織職能概述一、政府職能的理性預設在經濟人概念體系之下，政府組織主要是一種“功利”型的權力運行過程，其目的在于保護“經濟人”的利益實現。即政府為了保證個體財產或個人權利就應該放棄積極的政策，擔當起“守夜人”的角色。如亞當斯密說道，社會“用不著法律的干涉，個人的利害關系與情欲，自然會引導人們把社會的資本，盡可能按照最適合于全社會利害關系的比例，分配到國內一切不同用途。”羅伯特諾齊克（Robert Nozick，1938-2002）也認為，犧牲個人最寶貴的權益以追求所謂更完美的社會利益是不道德的，也是無公平可言的，“個人擁有權利”，政府只有體現“最弱”意義才能夠體

7、現出更多的功能而不違背“自由”原則。伴隨著“市場失靈”所產生的憂慮乃至恐慌，對傳統(tǒng)政府組織“公共善”的價值訴求在“制度正義”的旗幟下重又喚起人們對行政組織職能理性預設的熱情。第四章 行政組織職能第一節(jié) 行政組織職能概述一、政府職能的理性預設 知識專欄政府職能限閾：彌補市場失靈 一般而言，由國家公共部門提供的公共物品主要用于滿足人們的公共需求，諸如社會公共秩序的維護、防治水旱災害、環(huán)境保護、國防建設等。通常，私人需求能夠通過市場上的自由交換和自由競爭獲得滿足，而公共需求則主要產生于社會運行中的“市場失靈”。 首先，“公共物品”、“有益物品”和“外部效應”的廣泛存在往往使“免費搭車”和“公地悲劇”

8、 等由個人的理性選擇所導致的集體非理性結果頻頻出現。即對于具有外部正效益的有益物品，人們往往基于“搭便車”心理缺乏供給此類產品的積極性，進而造成供給的不足或因過渡消費而導致的“公地悲劇”；對于具有外部負效益的產品，由于產品的消費成本低于社會真實成本，所以也容易出現過度消費和“公地悲劇”的現象。其次，信息不對稱的兩種形式是隱瞞行為和隱瞞認識，前者被稱為“道德風險”，即交易的一方隱瞞關于其行為的信息；后者被稱為“逆向選擇”，即交易的一方隱瞞關于其特征的認識。漢斯曼認為，在提供復雜的個人服務、服務的購買者和消費者分離、存在價格歧視和不完全貸款市場、提供公共物品等制度條件下，由于信息不對稱的存在，因而

9、很難防止生產者坑害消費者的機會主義行為。再次，“收益遞增”主要是因為許多物品表現出規(guī)模經濟性，即隨著產量的增加單位平均成本將下降。由于規(guī)模經濟下不存在競爭性均衡，為避免不穩(wěn)定性和自殺性價格戰(zhàn)，采取某些集體行動是必要的，這些行動可以是水平兼并、建立行業(yè)協會、分割地區(qū)市場以及政府管制等；如果直到整體行為（或服務領域）內只有一家公司時才能達以規(guī)模經濟，那么政府應建立管制以防止壟斷定價。 參見英薩拉科諾里.公共部門經濟學M.崔軍等譯，北京：中國財政經濟出版社，2003.40-42.討論1、如何理解政府職能（或功能）？2、政府權力基礎的“正義”預設？3、政府權力基礎的“功利”預設？第四章 行政組織職能第

10、一節(jié) 行政組織職能概述二、行政組織職能的涵義行政組織職能也習慣地稱為政府組織功能，它是政府組織在國家政治管理和社會協調發(fā)展中所應承擔的基本職責和應該發(fā)揮的作用，是政府組織存在的本質規(guī)定性和組織機構活動方向性的基本反映。這一概念界定至少反映出如下內涵：1、行政組織職能是政府職能的組成部分，以完成政治任務和社會管理任務為核心主旨。 2、行政組織職能內在地規(guī)定著其基本活動內容與作用方向，決定了其行為方式的特點。 3、行政組織職能范圍主要是法律規(guī)范限定的，但它又依實踐發(fā)展而具有一定變化靈活性。 4、行政組織職能是一個復雜體系，包含著諸多相互聯系的具體內容或類別。 第四章 行政組織職能第一節(jié) 行政組織職

11、能概述三、行政組織職能的意義（一）建立和變革組織結構體系的基本依據（二）確定政府組織目標和任務的內在標準 （三）正確選擇行政組織活動方式的主要依據 （四）衡量行政組織管理效能的客觀標準 第四章 行政組織職能第一節(jié) 行政組織職能概述三、行政組織職能的意義（一）建立和變革組織結構體系的基本依據行政職能的確定和政府系統(tǒng)組織結構的確定是同一個過程。政府組織結構形成的過程就是把各項行政職能固定劃分給政府各部門、各層次的過程?！?當環(huán)境變化足以要求對職能結構進行重新認識，一種職能體系的新的結構組合方式便直接導致行政組織機構體系的根本性變革，組織機構的重組也就成為政府管理體制和行政組織結構改革的直觀表征。（

12、二）確定政府組織目標和任務的內在標準作為行政組織目標任務的界定標準，組織職能的大小意味著組織機構工作范圍的邊界限制，也就決定了行政組織所面對并規(guī)定完成的社會公共事務在質量和數量上的預設限度。第四章 行政組織職能第一節(jié) 行政組織職能概述三、行政組織職能的意義（三）正確選擇行政組織活動方式的主要依據一般而言，職能主要確定的不僅是政府組織管理面臨的工作任務的數量大小問題，更重要的是其面對的環(huán)境性質及其反映出的職能特點的差別，不同的職能性質與特點對組織管理提出的要求各有不同。在這種情況下，理性的價值認證應該更多地反映環(huán)境規(guī)律的特點，這預示著實現某種組織職能會有滿足現實條件的“最佳”路徑或方式，它要求在

13、職能與實現職能方式之間尋求理性整合。（四）衡量行政組織管理效能的客觀標準職能實現程度反映了人們界定組織職能的客觀程度這本身就內含著效率的意義；同時，組織職能實現的結果應該比較直接地反映出組織結構設計以及體制、制度、人員、關系等一系列要素配置和安排的合理性程度，只能通過這種事實判斷才能夠增強組織管理效率評價的可信程度。討論1、如何理解行政組織職能涵義？2、結合社會實踐，從行政組織結構體系、目標任務、活動方式以及管理效能評估等四方面理解行政組織職能意義？第四章 行政組織職能第二節(jié) 行政組織職能結構一、行政組織職能結構的構成二、行政組織的基本職能 三、行政組織運行職能 第四章 行政組織職能第二節(jié) 行

14、政組織職能結構一、行政組織職能結構的構成亞當斯密論證了“社會安全”、“保護人民”和“建立并維護某些公共機關和公共工程”等三大職能。亨利法約爾和盧瑟古利克等人從一般管理的角度分別界定出“五職能說”（計劃、組織、指揮、協調和控制）和“七職能說”（計劃、組織、人事、指導、協調、報告和預算，即POSDCORB）。布坎南等人指出了“執(zhí)行現行法律”（裁判）、“提供服務”（公共產品）和“改變法律本身和現行成套法律規(guī)定”（改變規(guī)則）等三大職能。中國（臺灣）著名行政學家張金鑒教授總結出六大職能，即維護（maintenance）、保衛(wèi)（protection）、扶助（assistance）、管制（regulatio

15、n）、服務（direct service）和發(fā)展（development）。總之，行政組織職能的主要范圍，主要有從靜態(tài)角度看它應該擁有的最基本的職能結構，以及從動態(tài)角度看它應該表達的管理運行過程所必備的功能要素。正是這兩大方面的職能類型成為行政組織職能結構的主體，也是其管理價值得到體現的主要形式。組織職能基本職能運行職能政治職能 經濟職能文化職能 社會職能生態(tài)職能計劃職能 組織職能協調職能 控制職能監(jiān)督職能行政組織職能：政府組織在國家政治管理和社會協調發(fā)展中所應承擔的基本職責和應該發(fā)揮的作用。第四章 行政組織職能第二節(jié) 行政組織職能結構二、行政組織的基本職能（一）政治職能（二）經濟職能（三）文

16、化職能 （四）社會職能（五）生態(tài)職能 第四章 行政組織職能第二節(jié) 行政組織職能結構二、行政組織職能的基本職能這是從靜態(tài)角度來分析行政組織職能。行政組織基本職能是指任何國家體制下的政府組織都必須具有的政治統(tǒng)治、經濟發(fā)展、文化建設、社會管理與生態(tài)治理的職能，它是行政組織對社會生活所承擔和發(fā)揮的最為基礎性的職責與作用。具體而言，這些職能主要包括： （一）政治職能 作為國家政權體系的一個組成部分，行政組織必須承擔政治責任，發(fā)揮階級統(tǒng)治的作用，以保證國家一定的政治方向和政治價值目標的充分實現。行政組織的政治職能就是指政府組織在維護和實現階級統(tǒng)治、保衛(wèi)國家利益和社會安全穩(wěn)定等方面所具有的職責和作用。 一般

17、而言，政治職能主要包括：階級統(tǒng)治職能；軍事安全職能；社會治安職能；政治文明建設職能；國際交往職能。 第四章 行政組織職能第二節(jié) 行政組織職能結構二、行政組織職能的基本職能（二）經濟職能行政組織經濟職能是指政府行政組織在領導指導、規(guī)劃計劃、組織協調和控制安排社會經濟活動方面承擔的職責和發(fā)揮的作用。具體而言，政府的經濟職能應該主要包括：宏觀經濟調控職能；市場機制健全職能；經濟計劃指導職能；經濟政策服務職能；經濟秩序監(jiān)督職能。（三）文化職能行政組織文化職能是指政府在領導和管理社會有關智力（智能）事業(yè)發(fā)展過程中所應發(fā)揮的作用，具體講主要就是指其在發(fā)展科學技術事業(yè)、文化教育事業(yè)和衛(wèi)生體育事業(yè)等方面所承擔

18、的職責和發(fā)揮的作用。第四章 行政組織職能第二節(jié) 行政組織職能結構二、行政組織職能的基本職能（三）文化職能知識專欄：文化過渡的三種途徑 文化可以看做是經歷與情感、理智相互作用的產物。這些經歷產生了一整套難以言傳的、通常意識不到的情感承諾：期望、恐懼、希望和夢想等。這些經歷和情感體驗一起又形成了一整套的思維、假設和態(tài)度（對現實的心智模式）。這三種因素支配著文化范式的轉變，因而如能改變人們的經歷、情感承諾及心智模式就可以改變文化?？梢?，變革文化的過程就是通過使人們面對新經歷、新情感和新思維而引發(fā)不協調的過程。即變革組織文化的三種途徑分別是：改變習慣、撼動心靈以及贏得心智。 改變習慣、創(chuàng)造新經歷：該途

19、徑是將雇員置于挑戰(zhàn)工作習慣的新經歷之中，以促使產生新的行為方式。這是一種變革組織文化最有力的方式。改變習慣的工具有：知遇顧客、在顧客的位置上體驗、職位輪換、實習期和見習期、交叉行動和交叉對話、制度的主持者、競賽、大規(guī)模實時戰(zhàn)略規(guī)劃、問題排解、交流組織經歷、重新設計工作。 撼動心靈、締結新盟約：撼動心靈的過程具有強烈的個體性，因而要求領導者承認并滿足人們的需要（認同、安全和歸屬的需要等），并要求其做出小小的表示并施以小小的禮贈。撼動心靈的工具：新符號、頌揚成功、珍視失敗、儀式、投資工作場所建設、重新設計工作場所、在雇員身上投資、聯結活動、“瓦倫丁節(jié)（即雇員告訴別的工作單位并希望其采取其他行動方式

20、的團體活動）”。 贏得心智、開發(fā)新的心智模式：該途徑幫助雇員重新理解組織的目的、作用、目標、價值、原則和戰(zhàn)略。贏得心智的工具：對假設進行表面處理、設定績效標桿、現場參觀、學習型團體、產生使命感、建立共同愿景、明確表達組織的價值信仰和原則、使用新語言、機構內部學校、給新成員導航。 參見美戴維奧斯本等.摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略M.譚功榮等譯，北京：中國人民大學出版社，2002.266-274. 第四章 行政組織職能第二節(jié) 行政組織職能結構二、行政組織職能的基本職能（四）社會職能行政組織的社會職能是政府組織為保持社會穩(wěn)定、維持社會正常秩序所承擔的社會服務、基本保障、環(huán)境保護、人口控制與管理等項

21、職責。大體上主要包括：公共設施維護職能；社會生活保障職能；環(huán)境保護開發(fā)職能；人口發(fā)展控制職能；公益事業(yè)發(fā)展職能；社會專項服務職能。（五）生態(tài)職能行政組織生態(tài)職能主要包括生態(tài)環(huán)境意識與戰(zhàn)略、有關法律政策建設、環(huán)境監(jiān)測與評價、災害預防與治理、環(huán)境質量整治、區(qū)域與國際生態(tài)協同治理等內容。討論1、行政組織職能結構的構成？2、行政組織基本職能的定義與構成？3、結合社會實踐理解行政組織的政治、經濟、文化、社會和生態(tài)職能？第四章 行政組織職能第二節(jié) 行政組織職能結構三、行政組織運行職能（一）決策職能（二）信息職能（三）咨詢職能 （四）執(zhí)行職能（五）監(jiān)督職能 第四章 行政組織職能第二節(jié) 行政組織職能結構三、行

22、政組織運行職能從一般管理過程的角度來看，行政組織職能是一個動態(tài)運行的機制，它主要是指政府公共組織在管理社會公共事務過程中所應該具有的各項相互關聯的主要職責和作用。厄威克提出過“三職能說”，即管理主要是計劃、組織和控制三種職能構成的。中國學者對此也有不同看法，有人認為政府組織的管理運行職能應該主要包括計劃、組織、協調、控制和監(jiān)督五種職能。也有人認為應該是決策、信息、咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督五種職能。臺灣學者張金鑒做了更為細致的分析，提出過“十五M”的觀點，即政府組織管理過程主要包括目標（Aim）、計劃（Program）、人員（Men）、經費（Money）、物資（Materials）、組織（Machina

23、ry）、方法（Method）、指揮（Command）、激勵（Motivation）、溝通（Communication）、士氣（Morale）、和諧（Harmony）、時間（Time）、空間（Room）和改進（Improvement）。 本章主要選擇決策、信息、咨詢、執(zhí)行和監(jiān)督五職能來簡單介紹。第四章 行政組織職能第二節(jié) 行政組織職能結構二、行政組織運行職能（一）決策職能行政組織決策職能是指行政組織以環(huán)境狀況提出的基本職能所確定的根本目標要求為依據，為實現職能目標來決定選擇的行動計劃與具體實施方案的活動。它表現為政府組織的活動方針、相關政策和基本原則的貫徹，以及行動計劃和具體詳細方案的確定。（二

24、）信息職能信息職能是指行政組織在管理過程中充分運用行政信息進行決策和執(zhí)行的活動，它主要包括信息的采集、加工處理、傳播等一系列相互關聯的環(huán)節(jié)。從現代信息社會發(fā)展的趨勢看，信息的基礎性地位越來越突出，它已經成為社會組織基本功能得以發(fā)揮的基礎保障，也是實現組織管理目標的依據。第四章 行政組織職能第二節(jié) 行政組織職能結構二、行政組織運行職能（三）咨詢職能也稱為參謀咨詢職能。它是指行政組織在管理實踐中通過不斷征詢建議或意見的方式保證組織決策及其執(zhí)行的正確性和有效性，以順利實現組織目標的活動。（四）執(zhí)行職能執(zhí)行職能是指行政組織貫徹落實組織決策、計劃及其具體行動方案以實現組織根本目標的活動過程。它常常被具體

25、化為一系列的組織溝通工作、協調工作、指揮工作和控制工作，成為組織決策落實的最具實質性的活動。第四章 行政組織職能第二節(jié) 行政組織職能結構二、行政組織運行職能（五）監(jiān)督職能監(jiān)督職能是指行政組織依據相應標準主要通過檢查督導等方式，來保證行政系統(tǒng)正常運轉以準確、快捷而有效實現組織決策目標的活動。作為一種以保證“糾偏”的正當性為主要行為特征的管理活動，在行政實踐中它與控制活動是緊密相聯的，從某種意義上講，監(jiān)督成為有效控制以實現組織目標的保證條件：監(jiān)督活動更主要在于發(fā)現問題，控制活動則主要在于具體實施糾正偏差?？傊?，行政組織管理過程的職能化分析顯然只是一種理解方式，不管把它分為幾種類型，其所體現的就是組

26、織管理實踐通過決策的制定以及作為實際體現的計劃與方案的形成，到計劃、方案的執(zhí)行或落實，再經過不斷的檢查反思以更好地保證組織計劃目標的正確方向的實現這一系統(tǒng)過程。這一過程既表現為一種程序性的邏輯秩序，也會因各種各樣的環(huán)境變化內部的和外部的約束著程序執(zhí)行的一定程度的靈活性。討論1、行政組織運行職能的構成？2、結合社會實踐理解行政組織的決策職能、信息職能、咨詢職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能？第四章 行政組織職能第三節(jié) 行政組織職能的實現與轉變一、行政組織職能的實現途徑二、行政組織職能的轉變 第四章 行政組織職能第三節(jié) 行政組織職能的實現與轉變一、行政組織職能的實現途徑（一）行政手段或途徑（二）經濟手段或途

27、徑（三）法律手段或途徑（四）宣傳（信息傳播）手段或途徑第四章 行政組織職能第三節(jié) 行政組織職能的實現與轉變二、行政組織職能的轉變（一）行政手段或途徑行政手段或途徑主要體現為一系列依賴于行政權力的命令、指示、指導、決議等形式，直接促使組織職能目標得以實現的過程。其中主要可從兩個層面加以理解：其一是行政命令或指令，即以命令、決議、決定、指示或紀律等規(guī)范形式，沿著行政組織層級把政府組織的決策、計劃貫徹下去的方式；其二是行政指導，即主要以意見、建議或通知等形式引導組織職能目標實現的方式，這是一種帶有明顯服務性和幫助性意義的職能體現途徑。第四章 行政組織職能第三節(jié) 行政組織職能的實現與轉變二、行政組織職

28、能的轉變（二）經濟手段或途徑它主要體現為政府組織依靠一系列經濟杠桿調整各種經濟利益的關系，以達到組織職能目標預期要求的方式。這一手段是當今各國行政組織職能目標實現的最重要途徑之一，是政府貫徹平等性和利益性原則來間接地實現組織職能目標的有效方式。一般情況下，它主要運用價格、預算、金融、信貸、工資、獎懲等形式來表達職能目標所追求的價值意義。第四章 行政組織職能第三節(jié) 行政組織職能的實現與轉變二、行政組織職能的轉變（三）法律手段或途徑它是指行政組織運用各種立法、執(zhí)法活動和法律監(jiān)督等形式，調節(jié)社會行為與社會關系，以實現組織職能目標所規(guī)定的最低保證條件。法律手段是現代組織行為方式選擇的發(fā)展方向和趨勢，各

29、國政府不斷加強和完善各自的法制體制，追求依法行政，便是法律手段日益重要的充分體現。第四章 行政組織職能第三節(jié) 行政組織職能的實現與轉變二、行政組織職能的轉變（四）宣傳（信息傳播）手段或途徑這是指行政組織通過宣傳、教育、說服、精神鼓勵等信息溝通方式，引導行政人員自覺地為實現組織職能目標而努力工作的管理方法。其實質是通過溝通思想，啟發(fā)并調動組織成員的積極性和主動性，使組織成員自覺地與組織目標保持一致。其主要的表現形式有灌輸、激勵、典型示范等。行政組織職能的有效實現途徑選擇是一個復雜的系統(tǒng)過程。在具體運用中顯然不能單獨使用某一種手段，究竟如何綜合運用哪些方式才會使組織職能目標價值得到更好的體現，既要

30、根據組織管理本身的職能性質特點來決定，也要充分考慮組織職能目標所指向的客觀環(huán)境的具體要求。討論1、結合社會實踐，比較分析行政手段和途徑與經濟手段和途徑的適用條件和范圍？1、結合社會實踐，比較分析法律手段和途徑與宣傳手段和途徑的適用條件和范圍？第四章 行政組織職能第三節(jié) 行政組織職能的實現與轉變二、行政組織職能的轉變（一）理論研究成果概覽（二）政府職能轉變的指向要求第四章 行政組織職能第三節(jié) 行政組織職能的實現與轉變二、行政組織職能的轉變（一）理論研究成果概覽行政生態(tài)理論起步于20世紀30年代，形成于20世紀60年代初，以美國夏威夷大學教授弗雷德里格斯（Fred W.Riggs）為主要代表。他在

31、1957年發(fā)表了比較公共行政模式一文，1961年又出版了行政生態(tài)學一書。在這些論著中，他比較系統(tǒng)地運用生態(tài)學理論和方法重點研究了發(fā)展中國家政府行政問題，提出了著名的三種行政模式融合型（Fused Model）、衍射型（Diffracted Model）和棱柱型（Prismatic Model）的理論。第四章 行政組織職能第三節(jié) 行政組織職能的實現與轉變二、行政組織職能的轉變（一）理論研究成果概覽公共選擇理論使用經濟學假設、原理和方法來研究公共決策問題。它主要使用兩個分析原則：“交換和經濟人”進行闡釋，其中交換原則強調規(guī)則的價值，主張通過建立完備的制度來避免市場經濟可能帶來的一系列失控現象；而“

32、經濟人”假設突出的是利益最大化原則，理想官僚制中的官僚即追求個人利益和個人效用的最大化，這成為“政府擴張”和政治權力直接介入經濟領域而產生所謂“權力尋租”現象的主要原因。為此，布坎南將政府組織模式劃分為三類：一是慈善的專制政府（絕對權威和社會利益最大化共存），一是權力膨脹的政府（政府利益最大化），一是西方民主政府（政府經濟行為的投票選擇機制）。這樣，公共選擇理論所推崇的政府組織角色就主要是一種有限權力的政府和法制化的政府，其經濟行為的限定是依據法律規(guī)范來實現的。第四章 行政組織職能第三節(jié) 行政組織職能的實現與轉變二、行政組織職能的轉變（一）理論研究成果概覽企業(yè)家政府理論以美國兩黨高級官員的智囊

33、成員、“進步政策研究所”的戴維奧斯本（David Osborne）和擔任過市經理的特德蓋布勒（Ted Gaebler）兩人合著的改革政府企業(yè)家精神如何改革著公營部門為典型代表。這部著作的核心主題就是對現存官僚制政府所造成的種種弊端進行全面批判，提出了“改革政府”或“重塑政府”（Reinventing Government）的命題，并對政府組織角色的調整提出了10項方向性的主張。企業(yè)家政府理論強調的是政府不是什么大與小的問題，而是好與壞的問題，即政府是一種工具，“我們問題的根本之處在于我們政府的類型錯了。我們不需要什么大政府或小政府，我們需要一個更好的政府。企業(yè)家政府理論對政府與企業(yè)之間的差別并

34、不非常感興趣，似乎更愿意在兩者之間尋找到某種一致性或模糊性的聯系，通過對企業(yè)家精神的弘揚來重塑政府組織的社會角色，使政府真正成為充滿活力和創(chuàng)新精神的有效公共服務系統(tǒng)。第四章 行政組織職能第三節(jié) 行政組織職能的實現與轉變二、行政組織職能的轉變（一）理論研究成果概覽委托代理理論和知識管理理論也同樣是從政府組織所面對環(huán)境的變化來界定其社會價值和意義的。前者借用了經濟學領域中普遍應用的管理形式來分析公共責任問題，雖然它并未能夠形成一個完整的模式來解決這一重要問題，卻也引發(fā)了人們對政府公共組織責任化的廣泛思考，對于進一步理解和把握行政組織的角色具有啟發(fā)意義。后者是對知識或信息經濟形態(tài)到來引起政府組織經濟

35、職能變化對其角色地位產生的影響進行的闡述，在肯定知識的經濟核心價值的同時，它同樣承認政府組織對知識資源、知識資本、知識產業(yè)、知識財富和知識產權等進行系統(tǒng)管理的重要作用，并就政府組織管理面對知識經濟的挑戰(zhàn)所應進行的改革的方向性選擇做出了判斷，如長期計劃的重要性、全球化政府地位、項目管理、應變能力等。第四章 行政組織職能第三節(jié) 行政組織職能的實現與轉變二、行政組織職能的轉變（一）理論研究成果概覽“政府失靈”的現實存在已是不爭的事實。對政府失靈進行理性分析主要指的是對其發(fā)生原因的分析，這些分析包涵著對存在問題的主體、依據、過程等方面的分析，指出了政府失靈的根源所在。對于主體原因的分析，主要集中在政府

36、決策者自身的內在素質和外在影響上，比如決策者的智慧、知識和能力限度或受到實際利益驅使而導致決策指向的偏離，使政府組織職能目標難以真正實現。政府組織管理失靈的另一個重要原因是行政過程設計與具體實施中經常出現的問題，這些問題有時是不可避免的，有主觀理解的問題，也有客觀條件限制的因素，其結果導致政府管理目標出現經?；▌樱毮苣繕说囊?guī)范性價值受到置疑，其效力也便大大降低。除此而外，政府組織權力分配及運用不當也會造成政府失靈，而且從某種意義上講，這種主要體現為政府組織體制的權力劃分的不科學、不合理，往往成為政府組織效力失靈的最重要和最根本的原因。第四章 行政組織職能第三節(jié) 行政組織職能的實現與轉變二、

37、行政組織職能的轉變（一）理論研究成果概覽行政組織職能的演進 亞當斯密認為政府的職能主要體現在三方面：保護社會、使其不受其他獨立社會的侵犯；盡可能保護社會上每個人，使其不受社會上任何他人的侵害或壓迫；建設并維護某些公共事業(yè)及某些公共設施等。瓦格納認為，“在經濟發(fā)展過程中隨著人均收入的提高，人們對包括法律、警察、金融、教育、文化和醫(yī)療等公共產品的需求將不斷增長，并且超過人均收入的增長，因此使得政府支出的規(guī)模也相應增長”。凱恩斯進一步指出，“為了緩解經濟危機、解決有效需求不足的矛盾，國家應采取改變租稅體系、限制利率，以及通過積極的公共投資以彌補民間投資的不足等舉措以刺激居民消費”。但他亦指出，政府最

38、重要的任務在于控制市場的負面作用，因此，其職責與那些個人已經著手處理的事務無關，而與那些如果不由政府做出決定就無人過問的事務相關。羅斯托的研究認為，在經濟增長和發(fā)展的早期階段，需要公共部門提供社會基礎設施，如道路、交通系統(tǒng)、環(huán)境衛(wèi)生系統(tǒng)、法律、秩序、教育和在人力資本上的其他投資；在經濟增長的中期階段私人投資的份額將會上升，公共投資的份額可以適當下降；在經濟發(fā)展的成熟階段，公共支出將主要集中到教育、醫(yī)療和福利服務方面的支出。參見：1.英亞當斯密.國富論(下)M.郭大力譯，上海三聯書店,2009.309-310.2. Musgrave , Richard A. & Peggy B. Musgrav

39、e. Public Finance in Theory and Practice M . McGraw Hill , 1989 : 114.3. 英約翰梅納德凱恩斯.就業(yè)利息和貨幣通論M.徐毓彤譯，北京：商務印書館，1963.317-324.4. 美WW羅斯托。經濟增長的階段 非共產黨宣言M.郭熙保等譯,中國社會科學出版社，2001.10.討論1、行政生態(tài)理論？2、公共選擇理論？3、企業(yè)家政府理論？4、委托代理理論和知識管理理論？5、政府失靈的表現與原因？第四章 行政組織職能第三節(jié) 行政組織職能的實現與轉變二、行政組織職能的轉變（二）職能轉變的指向要求1、政府職能性質政府職能的性質主要在于說明政府組織應該是什么，職能性質指向決定了政府組織設置的規(guī)模、對社會公共事務管理的體制、管理的范圍等方面內容。奴隸制政權和封建制政權所突出的主要是其對社會強力控制的政治職能的實現。資本主義制度的發(fā)展顯得復雜一些：在自由競爭階段，它主要以市場競爭為導向，政府組織僅保持著最低的維護功能；當這種競爭的過度自由化導致社會生活秩序的混亂以至于威脅政府組織合法性的置疑，并擾亂國家或民族經濟穩(wěn)定發(fā)展的格局，一種積極干預社會經濟、文化生活的政府組織職能目