《行政組織學通論》課件第06章行政組織結(jié)構(gòu)

1、第六章 行政組織結(jié)構(gòu) 第六章 行政組織結(jié)構(gòu)本章知識題圖行政組織結(jié)構(gòu)基本問題行政組織結(jié)構(gòu)的含義行政組織結(jié)構(gòu)的功能行政組織縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系行政組織橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系層級化與部門化的運用行政組織結(jié)構(gòu)設計內(nèi)容行政組織結(jié)構(gòu)設計原則行政組織結(jié)構(gòu)設計影響因素第六章 行政組織結(jié)構(gòu)【學習目的】了解行政組織結(jié)構(gòu)的含義與功能。理解行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系：縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系與橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系，以及層級化與部門化的運用；掌握行政組織結(jié)構(gòu)設計的影響因素、設計原則與設計內(nèi)容。運用相關(guān)知識點分析行政組織結(jié)構(gòu)并進行改良設計。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)【學習提示】本章以行政組織結(jié)構(gòu)為邏輯起點，以行政組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)為研究核心，重點分析了行政組織的縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系和

2、橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系及其應用；并在些基礎上，從理論層面分析了行政組織結(jié)構(gòu)設計的相關(guān)問題。結(jié)合案例分析理解行政組織結(jié)構(gòu)的含義與功能；結(jié)合組織生活實踐，從縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系和橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系兩個視角把握和構(gòu)畫行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系；通過反復的實踐演練熟悉并掌握行政組織結(jié)構(gòu)設計的影響因素、設計原則與設計內(nèi)容。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)主要內(nèi)容行政組織結(jié)構(gòu)概述行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系行政組織結(jié)構(gòu)的設計第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第一節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)概述一、行政組織結(jié)構(gòu)的含義二、行政組織結(jié)構(gòu)的功能 第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第一節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)概述一、行政組織結(jié)構(gòu)的含義組織結(jié)構(gòu)一般可以分為正式結(jié)構(gòu)（Formal structure）和非正式結(jié)構(gòu)（In

3、formal structure）兩種。正式組織結(jié)構(gòu)是經(jīng)過理性籌劃和設計的一種結(jié)構(gòu)形式，與組織職能目標一脈相承，具有正規(guī)的、規(guī)范的、穩(wěn)定的和持久的存在方式；非正式結(jié)構(gòu)則是未經(jīng)精細設計的、在組織成員自然的行為關(guān)系中產(chǎn)生的關(guān)系模式，因而它不具有穩(wěn)定的、正規(guī)的關(guān)系體現(xiàn)方式。 行政組織結(jié)構(gòu)是指組織構(gòu)成要素之間按照特定秩序規(guī)范所確定的關(guān)系方式，即組織構(gòu)成要素之間的排列組合形式。一般而言，行政組織是由相應法律加以確認的各種正式關(guān)系模式。在行政組織結(jié)構(gòu)中，行政職位是其基本的單元要素，它是行政組織結(jié)構(gòu)的支點和紐帶。從本質(zhì)上講，職位是根據(jù)組織工作目標的需要所設定的具有一定權(quán)力和相應責任的工作崗位。以職位為基礎，

4、行政組織的整體結(jié)構(gòu)是由各種不同的行政職位排列組合而成，它大體上由單位、部門、層級和整個國家政府系統(tǒng)這四個層次構(gòu)成。 第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第一節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)概述一、行政組織結(jié)構(gòu)的含義 行政單位是行政組織的基礎層，它直接由行政職位要素構(gòu)成。由性質(zhì)相同或相近的行政單位有機排列組合，去承擔責任大小不同的工作目標和任務，便形成一個工作部門。 各行政部門之間的有機排列組合形成一個層級的政府組織體系（一級政府）。其排列組合的根據(jù)是各工作部門的目標、責權(quán)以及在分工中的地位關(guān)系，綜合成一級政府的總體目標體系、權(quán)責關(guān)系及其在整個政府系統(tǒng)中的地位關(guān)系。這也成為各級政府組織地位、角色性質(zhì)的一個集中體現(xiàn)?？傊?，行政分

5、工是行政組織結(jié)構(gòu)形成的基礎。根據(jù)行政分工方向的不同，行政組織可分為縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)兩大部分。行政組織便是這兩大部分結(jié)合的復合體。因此，現(xiàn)代國家行政組織結(jié)構(gòu)體系實質(zhì)上是一種復式結(jié)構(gòu)。 組織結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu)關(guān)系結(jié)構(gòu)設計縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系：層次化橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系：部門化影響因素 設計原則設計內(nèi)容 設計途徑行政組織結(jié)構(gòu)：組織構(gòu)成要素之間按照特定秩序規(guī)范所確定的關(guān)系方式，即組織構(gòu)成要素之間的排列組合形式。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第一節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)概述二、行政組織結(jié)構(gòu)的功能行政組織結(jié)構(gòu)是靜態(tài)的形式，也是動態(tài)的過程。組織結(jié)構(gòu)在動態(tài)運作過程中必然發(fā)揮相應的社會作用，這便是行政組織結(jié)構(gòu)的功能。功能和結(jié)構(gòu)是相互依存的統(tǒng)一體，結(jié)構(gòu)發(fā)

6、揮功能才有存在意義，而功能又必然是結(jié)構(gòu)的功能，它是靜態(tài)結(jié)構(gòu)在運作過程中的外在體現(xiàn)。 1、組織結(jié)構(gòu)能夠有效地促使行政職能目標的實現(xiàn)。 2、組織結(jié)構(gòu)有利于保持行政人員的工作熱情，調(diào)動行政人員的積極性和主動性。 3、行政組織結(jié)構(gòu)是提高行政效率的前提條件。 4、行政組織結(jié)構(gòu)是推動行政發(fā)展的物質(zhì)基礎。 第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第一節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)概述二、行政組織結(jié)構(gòu)的功能知識專欄：巴納德的“組織系統(tǒng)觀” 切斯特巴納德是西方現(xiàn)代管理理論中社會系統(tǒng)學派的創(chuàng)始人。巴納德在漫長的工作經(jīng)歷中積累了豐富的經(jīng)營管理經(jīng)驗，他的管理人員的職能被譽為美國現(xiàn)代管理科學的經(jīng)典著作。巴納德將組織界定為“有意識地協(xié)調(diào)兩個以上的人的活動

7、或力量的一個系統(tǒng)”。由他首創(chuàng)的“組織系統(tǒng)觀” 可以歸納為以下四個方面：第一，組織是一個是由個人組成的協(xié)作系統(tǒng)， 個人只有在一定的相互作用的社會關(guān)系下， 同他人協(xié)作才能發(fā)揮作用。第二，組織作為一個協(xié)作系統(tǒng)，它包含三個基本要素： 能夠互相進行信息交流的人們；人們愿意做出貢獻；實現(xiàn)一個共同目的。第三，組織是兩個或兩個以上的人所組成的協(xié)作系統(tǒng)， 管理者應在這個系統(tǒng)中處于相互聯(lián)系的中心，并致力于獲得有效協(xié)作所必需的協(xié)調(diào)。為了使組織的成員能為組織目標的實現(xiàn)做出貢獻和進行有效地協(xié)調(diào)， 巴納德認為應該采用“維持”的方法，包括“誘因”方案的維持和“威懾”方案的維持。第四，管理者的作用就是在一個正式組織中充當系統(tǒng)

8、運轉(zhuǎn)的中心， 并對組織成員的活動進行協(xié)調(diào)，指導組織的運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)組織的目標。根據(jù)組織的要素，巴納德認為，管理者的主要職能有三個方面：提供信息交流的體系；促成必要的個人努力；出和制定目的。參見美切斯特巴納德.經(jīng)理人員的職能M.孫耀君等譯，北京: 中國社會科學出版社, 1997. 60.討論1、行政組織結(jié)構(gòu)的含義與構(gòu)成？2、結(jié)合社會實踐理解行政組織結(jié)構(gòu)的功能？3、如何理解作為系統(tǒng)的組織？第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系一、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系二、行政組織的橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系三、層級化與部門化的應用第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系一、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系（一）宏觀縱向分工（二

9、）微觀縱向分工（三）縱同分工的職責分配（四）簡短評價第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系一、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系（一）宏觀縱向分工行政組織宏觀縱向分工是指不同層級政府組織之間的分工，它使行政組織形成縱向地域?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)體系，亦即形成一個國家從中央政府組織到各級地方政府組織的層級鏈。宏觀縱向分工主要解決的問題是國家的行政區(qū)劃（行政等級隸屬關(guān)系和地域范圍的界定準則）的確定，它規(guī)定的是不同層級的政府組織所控制或管理的權(quán)限及其發(fā)揮作用的地域界限，目的是通過層次分工來實現(xiàn)政府組織管理的有效性問題。 行政組織宏觀縱向分工的主要特點：一是層次愈高，管轄地域范圍愈廣，但組織機構(gòu)數(shù)量愈少；而層次愈低，管

10、轄地域范圍愈窄，但組織機構(gòu)數(shù)量愈多。二是層次性質(zhì)決定了組織機構(gòu)行政權(quán)力與責任的限度，也規(guī)定了組織職能與目標的范圍，即層級越高權(quán)限與責任越大，層級越低權(quán)限與責任就越小。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系一、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系（一）微觀縱向分工行政組織微觀縱向分工是指各級政府或各部門內(nèi)部的層級分工。行政組織微觀縱向分工一般沒有固定模式，它主要根據(jù)政府管理的實際需要來確定層級數(shù)量。我國政府組織主要采取二級和三級并用的方式進行微觀層級設置，即中央行政機關(guān)一般采取三級分工制（部、司局和處室），省級、地級行政機關(guān)采取二級分工制（廳局和處室），縣級行政機關(guān)采取的二級分工制（局和科）所表達的等

11、級性質(zhì)意義不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)一般不再進行具體的層級分工。微觀縱向分工的主要特點：一是明確表達行政職能的直線隸屬關(guān)系，嚴格規(guī)范領導與被領導的地位。這在宏觀縱向分工中并不具有普遍意義。二是表明授權(quán)的方式和職權(quán)行使的范圍（并非地域界定），是行政機關(guān)目標的具體化和確定化的形式。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系一、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系（三）縱向分工的職責分配1、最高層次的行政組織是決策層。它著眼于全局和整個社會公共事務，一般主要負責制定中長期規(guī)劃或計劃，確定行政總目標、總方向和總政策的設計問題；負責對行政資源的總體分配，領導和控制整個行政系統(tǒng)的全面活動；承擔政策、方針的調(diào)整，引導各級政府

12、運作的方向等。2、中層的行政組織是協(xié)調(diào)指揮層或稱中間管理層。主要負責執(zhí)行最高行政組織的方針、政策和計劃，并依據(jù)方針、政策和計劃來制定本地區(qū)公共管理的大政方針；協(xié)調(diào)所轄下級行政組織的管理活動；負責調(diào)整本地區(qū)行政管理的活動方向和行政資源的整合等。3、基層行政組織是技術(shù)操作層。主要責任是如何選擇最有效的技術(shù)方法來完成具體的行政任務；并就所承擔的行政任務的合理性提出反饋意見，以為上級行政組織調(diào)整行政決策提供必要的實踐參考。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系一、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系（四）簡短評價行政組織層級化最早形成的就是直線式組織結(jié)構(gòu)，通常情況下，它比其它社會組織“傾向于具有更高度的內(nèi)部

13、結(jié)構(gòu)復雜性、中央集權(quán)化和程式化”，也“傾向于具有更穩(wěn)固的上下級體系和更為中央集權(quán)化和程式化的規(guī)則”。層級化的優(yōu)點： 1、分層負責，權(quán)事統(tǒng)一。這保證了行政組織結(jié)構(gòu)的整體劃一，使行政權(quán)力得到了應有的集中程度，權(quán)力與責任問題實現(xiàn)了統(tǒng)一。2、行政指令貫徹迅速，有利于監(jiān)控。行政指令層層下達，在嚴格的規(guī)則約束下達到有效控制，為行政效率提供了有力保證條件。3、協(xié)調(diào)直接便利，能夠充分調(diào)動下級積極性。由于明確的上下級關(guān)系的確立使自上而下的指揮成為規(guī)則要求的程式，關(guān)系協(xié)調(diào)通過最直接的方式來實現(xiàn)，下級工作積極性的激發(fā)也變得最為簡單明了。4、行政首長全面負責，有利于培養(yǎng)行政管理專家。直接授權(quán)的模式確定了行政首長的法定

14、權(quán)威，使行政首長擁有控制并調(diào)整全局的能力，在整體協(xié)調(diào)中養(yǎng)成了通才的基礎，為其提高宏觀管理水平創(chuàng)造了有利的生長環(huán)境。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系一、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系（四）簡短評價行政組織的層級化結(jié)構(gòu)終究還是存在著不少問題：首先是層級數(shù)量的限定與行政管理效率之間的辯證關(guān)系，一個不爭的事實是：層次多費用就多，管理支出就越大，這與高效率是矛盾的。其次，組織層級化使行政信息交流復雜化。行政信息在上下傳播過程中會發(fā)生遺失或曲解現(xiàn)象，層次越多，信息失真的可能性就越大，決策失誤的幾率就越大。最后，組織層次也增加了行政計劃控制的難度。層次越多，人員越多，情況就越復雜，計劃在層層落實中就可

15、能越發(fā)缺乏明確性和可操作性，使控制成為更加困難的活動。由于這些問題的存在，組織層級化的缺陷也就不可避免。具體來看：1、各級首長及決策機關(guān)事繁責重，難以保證決策的準確性。2、塊塊分割格局阻礙了組織信息的充分溝通，為行政協(xié)調(diào)制造了困難。討論1、行政組織宏觀縱向分工的定義與主要特點？2、行政組織微觀縱向分工的定義與主要特點？3、結(jié)合社會實踐理解行政組織的縱向職責分配？4、結(jié)合社會實踐分析行政組織層級化的優(yōu)點與存在問題？第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系二、行政組織的橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系（一）橫向分工的依據(jù)（二）簡短評價第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系二、行政組織的橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系行政組

16、織的橫向分工便形成行政組織的部門化，也稱為部門制、職能制、分部化或分部制。它主要以組織的職能目標為機構(gòu)劃分和設計的依據(jù)，使組織結(jié)構(gòu)橫向地形成并列的職位系列和機構(gòu)系列。橫向結(jié)構(gòu)是行政組織的一種水平伸張。在橫向結(jié)構(gòu)中，行政組織所分劃的各部門都有明確的職能目標和工作任務與范圍，同一層級的部門之間是平行排列的，它們各自承擔相應的工作職責。這樣，部門就是組織中一個明確區(qū)分的范疇、部分或分支機構(gòu)，在此，一位管理人員負有從事某些特定活動的責任。這種責任也就意味著部門之間擁有不同的而又確定的公共權(quán)力界限。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系二、行政組織的橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系（一）橫向分工的依據(jù) 1、按行政業(yè)

17、務或職能分工其基本做法一是業(yè)務性質(zhì)嚴格區(qū)分，不同性質(zhì)的業(yè)務就設立單獨的專門管理部門，如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、教育等。一是劃并業(yè)務性質(zhì)相近的合為同一部門，如貿(mào)易、能源、發(fā)展計劃、基礎資源等。這種劃分符合管理專業(yè)化原則的基本要求，有利于組織目標管理的權(quán)事統(tǒng)一和責任明確，易于培養(yǎng)行政管理專才，更易于績效評估；但它易造成部門林立，并使部門之間形成“屏障”而難以協(xié)調(diào)一致，更不易于培養(yǎng)具有綜合能力的高級行政管理人才。2、按行政管理程序或流程分工行政管理過程一般包括決策、執(zhí)行、信息、咨詢、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，行政組織就相應地設置領導決策部門、行政執(zhí)行部門、信息處理部門、參謀咨詢部門和行政監(jiān)督部門等。這種部門分工符

18、合管理現(xiàn)代化發(fā)展的基本趨勢，有利于行政充分地發(fā)揮現(xiàn)代技術(shù)的優(yōu)勢，也有利于使各部門相互銜接，高效地完成管理目標和任務；當然，處理不當也易造成部門之間的脫節(jié)，并易形成重技術(shù)而輕政策的某種傾向。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系二、行政組織的橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系（一）橫向分工的依據(jù) 3、按管理對象分工指按行政組織服務的人群對象、物質(zhì)對象進行的部門設置。如經(jīng)濟行業(yè)主管部門、教育行政主管部門等針對不同人群或物質(zhì)管理對象所細化的一些平行部門的設置。這種分工能使政府服務管理專門化，管理對象明確，職責統(tǒng)一；但也容易造成分工過細或職責重疊交叉，從而割裂管理主體與對象間的相互關(guān)系，出現(xiàn)推諉、扯皮等混亂現(xiàn)象。

19、4、按地區(qū)或地域劃分指按行政組織管理的空間界域來劃分管理權(quán)限所進行的組織部門設置。這種劃分從縱向看主要形成各級地方政府組織體系和一些特殊的專門管理機關(guān)，而橫向上同一層級的組織機構(gòu)是平行設置的，這種平衡設置的基礎便是行政區(qū)劃。按地域分工設置行政組織宜于各地區(qū)政府因地制宜地管理公共事務，并有利于突出地方管理的綜合平衡，也利于分擔上級政府的行政工作；當然，地區(qū)分工有時很難準確地握其標準，照顧到各方各面，而且有時易造成地方主義觀念，防礙國家政府管理的一體化。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系二、行政組織的橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系（二）簡短評價 行政組織的部門化分工實際上是按照多重標準來進行的，不管哪一

20、種標準都從實踐層面反映了現(xiàn)代行政發(fā)展的某些客觀要求和趨勢。其優(yōu)點在于：1、突出了行政管理專業(yè)化趨向，有利于專門行政事務的整體協(xié)調(diào)。任何一種劃分標準都強調(diào)行政組織職能性質(zhì)的某些類同性，體現(xiàn)行政管理科學化和專業(yè)化的要求，因此對于某類行政管理任務而言，部門化就具有較為突出的行業(yè)協(xié)調(diào)性價值，使行政的專門化管理體現(xiàn)出專業(yè)整合的特征。2、各部門分工明確，各負其責，有利于機關(guān)行政首長統(tǒng)攬全局。部門之間的明確分工不僅界定了公共管理的權(quán)責范圍，而且明確了各部門的具體任務，使它們各負其責，保證行政首長控制全局。3、確定了行政組織的管理職能。組織部門的劃定以行政權(quán)限為標志，無論是擴充部門還是縮減部門，它都是界定公共

21、組織管理職能的方式。組織職能明確化就意味著組織目標的確定性，這對于測定行政效率無疑是具有現(xiàn)實價值的。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系二、行政組織的橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系（二）簡短評價 部門化的缺陷在于：1、組織的部門化易產(chǎn)生條條分割的局面，造成山頭主義傾向，阻礙行政組織之間和行政人員之間的有效溝通。2、部門化容易造成機構(gòu)膨脹臃腫現(xiàn)象。無論以什么作為標準來劃分都會遇到分工的細致程度問題，即分工過粗則造成部門內(nèi)部業(yè)務一定意義上的混亂，分工過細則必然意味著增加機構(gòu)和人員的絕對數(shù)量，導致機構(gòu)和人員的膨脹，從而加大行政開支，直接影響行政效率的提高。討論1、行政組織橫向結(jié)構(gòu)定義與橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系？2、結(jié)合

22、社會實踐理解行政組織橫向分工的依據(jù)？3、結(jié)合社會實踐分析部門化的優(yōu)點與缺陷？第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系 三、層級化與部門化的運用 （一）層級化與部門化的程度 （二）組織層次與組織幅度 第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系三、層級化與部門化的運用（一）層級化與部門化的程度 注意事項：層級不宜過多（顯然層級也缺一不可），組織結(jié)構(gòu)的扁平化指向本身就意味著盡量減少層級數(shù)量，這也許是到目前為止組織理論研究中最富有魅力的結(jié)論。精簡機構(gòu)主要體現(xiàn)在不斷地兼并部門及其所屬的機構(gòu)和人員數(shù)量，追求精干化即使不完全在于機構(gòu)和人員越少越好強調(diào)“恰當”性，但無論如何還是以“少”為直觀的標志，

23、這也實際地成為各國政府組織改革的一個共識。行政組織的層級和部門數(shù)量不可能在短時間內(nèi)實現(xiàn)大幅度縮減，二者的“恰當”關(guān)系也只是一個動態(tài)的調(diào)整過程，不存在絕對的合理標準。 第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系三、層級化與部門化的運用（二）組織層次與組織幅度層級化建立了行政組織的縱向?qū)蛹壒?jié)制體系，其基本目的是確立各行政層級間的隸屬關(guān)系。管理幅度也稱為組織跨度或?qū)挾?，它是指一個組織管理者或領導者（也包括管理組織或領導組織本身）所能直接指揮和控制的下屬數(shù)目。 在組織條件不變的情況下，管理幅度與管理層次成反比例關(guān)系：即幅度愈寬層次愈少，成“鈍型結(jié)構(gòu)”（扁平結(jié)構(gòu)）；幅度愈窄層次愈多，成“銳型結(jié)構(gòu)”（

24、尖聳結(jié)構(gòu)）。管理幅度與管理層次關(guān)系處理的關(guān)鍵在于如何根據(jù)管理環(huán)境的變量關(guān)系來確定其最佳適度點。影響二者關(guān)系的一些變量主要來自于內(nèi)在因素的影響，這些因素主要包括：工作性質(zhì)及難易程度；領導者的能力和水平；被管理者素質(zhì)；組織體制（如集權(quán)、分權(quán)、授權(quán)程度）；計劃的確定性程度；空間距離遠近；信息溝通方式；組織變革速度；管理理念的變化；組織文化特色；以及組織歷史、一些風俗習慣等。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系三、層級化與部門化的運用（二）組織層次與組織幅度知識專欄：以矩陣組織擴大控制跨度 英國的羅佛集團發(fā)展了一種創(chuàng)新性的管理方法，將協(xié)作、全面質(zhì)量管理（TQM）和公司重組結(jié)合在一起。其最成功

25、的成就是開發(fā)了K系列發(fā)動機，K系列發(fā)動機的開發(fā)工作始于1986年。為加速開發(fā)過程，羅佛采用了項目管理方法。這種管理方法將來自于組織的所有功能部門的個體的時間和才能結(jié)合在一起。公司根據(jù)員工的能力和意愿為K系列項目團隊選拔成員。團隊的18名成員得到培訓，與來自不同功能部門、具有不同教育和技術(shù)專長的其他人一同工作。雖然團隊成員是K系列項目的一部分，他們?nèi)匀焕^續(xù)向他們原來的功能部門的管理者匯報工作。 當跨功能項目方法取得成功，管理層創(chuàng)造了項目群體以處理質(zhì)量問題、開發(fā)蘭德羅佛發(fā)現(xiàn)號四輪驅(qū)動汽車。每個項目群體包括功能專家，他們具有技術(shù)和人際關(guān)系技巧。羅佛發(fā)現(xiàn)這些項目群體從一開始就得到了從產(chǎn)品設計到生產(chǎn)、市

26、場銷售等各部門的關(guān)心，這些群體將要把這種汽車推向市場。而在傳統(tǒng)的汽車制造工廠，功能部門以獨立的方式工作，而且只有在它們接收到流程中前一個部門發(fā)出的信息時才開始工作。因此，羅佛開創(chuàng)的項目管理的積極經(jīng)驗將整個組織的工作整合在一起。幾乎每個員工在功能部門和一個或多個生產(chǎn)或項目群體都有分配的任務?？傊仃嚱M織結(jié)構(gòu)的基本特點是創(chuàng)造權(quán)威重疊和雙重權(quán)威的存在。參見美詹姆斯.L.吉布森等.組織學：行為、結(jié)構(gòu)和過程M.王常生譯，北京：電子工業(yè)出版社2002.228.討論1、層級化與部門化應用的注意事項？2、結(jié)合社會實踐探討組織層次與組織幅度的關(guān)系？第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計一、行政組織結(jié)構(gòu)

27、設計的影響因素二、行政組織結(jié)構(gòu)設計的原則三、行政組織結(jié)構(gòu)設計的內(nèi)容 第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計一、行政組織結(jié)構(gòu)設計的影響因素（一）文化傳統(tǒng) （二）社會制度 （三）組織規(guī)模 第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計一、行政組織結(jié)構(gòu)計的影響因素組織結(jié)構(gòu)設計是組織管理者根據(jù)組織內(nèi)外環(huán)境因素規(guī)劃、選擇、建立一種適合本組織自身特點的、結(jié)構(gòu)優(yōu)良、功能齊全、運轉(zhuǎn)靈活的組織結(jié)構(gòu)的過程或活動。（一）文化傳統(tǒng)作為一種保護帶，文化傳統(tǒng)會以其固有的穩(wěn)定性，緊緊地保護原有的組織結(jié)構(gòu)，抵制任何變化的發(fā)生，使新的組織結(jié)構(gòu)難以獲得。正如諾斯指出的，一種社會制度的演進總是要受其既存的文化傳統(tǒng)、信仰體系

28、等因素的制約，即人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。例如個人主義在美國受到高度推崇，組織更多地強調(diào)個人的責任，因此使用正規(guī)的、侵權(quán)的組織結(jié)構(gòu)容易獲得成功；但在日本和朝鮮，集體主義倍受推崇，人們希望個人服從集體，組織則更多的強調(diào)集體的責任，因此使用低正規(guī)的、集權(quán)的組織結(jié)構(gòu)容易獲得成功。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計一、行政組織結(jié)構(gòu)計的影響因素（二）社會制度行政組織是體現(xiàn)、執(zhí)行國家職能的法定組織，因此其制度環(huán)境主要體現(xiàn)在國家政治、法律方面。通常處于同一制度環(huán)境下的行政組織具有很大的相似性，相反，處于不同制度下的組織結(jié)構(gòu)存在很大的差異性。以美國政體來看，美國是民主共和制國家，

29、1787年憲法規(guī)定美國是一個三權(quán)分立的國家，即立法、行政、司法三權(quán)分立。立法權(quán)屬于國會，司法權(quán)屬于最高法院，總統(tǒng)具有最高行政權(quán)。憲法同時確立美國是一個聯(lián)邦制國家，州政府有較大的權(quán)力。在這樣的政體剛性控制下，其行政組織設計必然以分權(quán)為主導，形成具有較小層級、較大管理幅度并具有較強約束機制的相對扁平的組織結(jié)構(gòu)。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計一、行政組織結(jié)構(gòu)計的影響因素（三）組織規(guī)模美國的組織學家彼得布勞通過對大量行政組織機構(gòu)的研究發(fā)現(xiàn)，組織規(guī)模的擴大促進了結(jié)構(gòu)差異化程度的增加。但是，組織初期規(guī)模對其結(jié)構(gòu)的影響要大于當組織規(guī)模達到一定程度后再擴大時對其組織結(jié)構(gòu)的影響程度 。一般來說，

30、組織規(guī)模越大，組織結(jié)構(gòu)的規(guī)范化、制度化程度就越高，組織結(jié)構(gòu)也就越復雜，在行政權(quán)力的配置上，強調(diào)權(quán)力的相對分散；反之，組織結(jié)構(gòu)的規(guī)范化、制度化程度就越低、組織結(jié)構(gòu)也就越簡單，在行政權(quán)力的配置上則強調(diào)權(quán)力的相對集中。討論1、如何理解組織結(jié)構(gòu)設計？2、結(jié)合社會實踐探討文化傳統(tǒng)、社會制度、組織規(guī)模對行政組織結(jié)構(gòu)設計的影響？第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計二、行政組織結(jié)構(gòu)設計的原則 （一）組織職能與目標的一致性 （二）任務與組織規(guī)模之間的平衡性（三）組織機構(gòu)設置與人員配置比例的適應性 （四）組織內(nèi)部分工的明確性與合作關(guān)系的協(xié)調(diào)性 （五）組織運行機制的平穩(wěn)性與環(huán)境的適應性 第六章 行政組織結(jié)

31、構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計二、行政組織結(jié)構(gòu)設計的原則（一）組織職能與目標的一致性即組織結(jié)構(gòu)按照目標要求設計，目標又必須體現(xiàn)了職能要求，結(jié)構(gòu)、目標與職能之間必須達到相應的一致性和平衡性關(guān)系，才能使行政組織結(jié)構(gòu)擁有合理性依據(jù)。 在組織管理實踐中，可能會經(jīng)常出現(xiàn)的問題是“目標置換”。目標置換主要源于“組織區(qū)分活動的需要”和“自上而下地委派職權(quán)與職責”，而作為表現(xiàn)主要是把遵守實現(xiàn)組織目標所確定的制度規(guī)范這種“工具性價值”當作組織及其成員的“最終價值”目的本身，從而使制度規(guī)范成為束縛組織成員活動的“強有力的制裁規(guī)則”。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計二、行政組織結(jié)構(gòu)設計的原則（二）任務與

32、組織規(guī)模之間的平衡性 對于行政組織結(jié)構(gòu)而言，其規(guī)模的選擇機構(gòu)的設置實際上同樣依賴于法定的原則?？刂菩姓M織規(guī)模，不僅是簡單縮減政府組織機構(gòu)數(shù)量問題，而主要是保持組織規(guī)模擴增的速度以使其能夠與組織任務量達到整體的一致性。在各國政府機構(gòu)改革實踐中，一方面重新界定公共職能的范圍并調(diào)整政府目標的方向，促使原有政府職能社會化；另一方面則主要控制政府的公共支出，通過縮減公共預算來限定政府公共組織的規(guī)模，使行政組織結(jié)構(gòu)更趨科學合理。從某種意義上講，這種選擇（如新公共管理運動）包涵著某種必然性（或曰無奈），即組織結(jié)構(gòu)與任務之間的確定性關(guān)系經(jīng)常是無法通過量化標準來計算的，與其為擴大組織機構(gòu)規(guī)模而冒風險，不如采取

33、控制規(guī)模的方式來減少代價而獲得更多的政治聲譽。 第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計二、行政組織結(jié)構(gòu)設計的原則 （三）組織機構(gòu)設置與人員配置比例的適應性 理論上講，機構(gòu)和人員的數(shù)量應該與組織任務相適應，因而機構(gòu)與人員數(shù)量之間也應該是相適應的；但是，行政環(huán)境的變化及其確定程度測量的難度所造成的影響，往往使問題變得復雜許多，作為表現(xiàn)之一的就是機構(gòu)數(shù)量與人員數(shù)量的失衡，從而導致行政組織結(jié)構(gòu)失去合理性而陷于低效的困境。這種失衡主要是兩個層面的體現(xiàn)：一是機構(gòu)數(shù)量少而行政人員數(shù)量多，造成人滿為患、人浮于事、職位重疊等閑職現(xiàn)象的普遍存在；一是機構(gòu)數(shù)量多而行政人員數(shù)量少，造成人手不足、一人多職、顧此

34、失彼等多職現(xiàn)象的泛濫。組織結(jié)構(gòu)所包涵的機構(gòu)數(shù)量和人員數(shù)量在特定環(huán)境條件下存在著一定的內(nèi)在聯(lián)系，其規(guī)模的大小不僅影響組織結(jié)構(gòu)的完整性無論是機構(gòu)數(shù)量過多還是人員數(shù)量過多都實際地割裂組織系統(tǒng)本身，而且由于其所反映的是組織職能分工的缺陷，也就內(nèi)在地孕育著組織結(jié)構(gòu)不合理可能導致的危害，造成組織管理危機的經(jīng)常性出現(xiàn)。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計二、行政組織結(jié)構(gòu)設計的原則 （四）組織內(nèi)部分工的明確性與合作關(guān)系的協(xié)調(diào)性 行政組織分工明確就意味著法定的組織職權(quán)集中與分散的程度職權(quán)運行范圍和界限的明晰性，從而保證從分工達到合作的組織基礎。 對于行政組織結(jié)構(gòu)而言，機構(gòu)和人員合作關(guān)系的整體協(xié)調(diào)程度可

35、能成為其合理程度的更為直觀的標志。政府組織機構(gòu)和行政人員之間的合作關(guān)系原則是法律規(guī)范的，這并不足以成為良性合作的絕對約束力量，事實上，各種普遍存在著的非正式組織結(jié)構(gòu)關(guān)系像其他社會組織中的具體情形一樣，始終在影響著行政組織合作的整體協(xié)調(diào)程度。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計二、行政組織結(jié)構(gòu)設計的原則 （五）組織運行機制的平穩(wěn)性與環(huán)境的適應性 組織運行機制的平衡性與穩(wěn)定性對于行政組織來說是至關(guān)重要的要求，它規(guī)范了組織結(jié)構(gòu)秩序并確定性地維護了組織關(guān)系的正確實現(xiàn)，使行政組織管理活動具有了行為的指向性和內(nèi)部評判的依據(jù)。實際上行政組織要有效地應對變化著的環(huán)境的永恒挑戰(zhàn)，就必須建立起靈活的反應

36、機制或制度，對行政環(huán)境具有足夠的適應性。這正如孔茨等人所說：“在組織結(jié)構(gòu)中為建立靈活性而制定的規(guī)定越多，組織結(jié)構(gòu)就越可能恰當?shù)貙崿F(xiàn)它的目的。”因此，“每一組織結(jié)構(gòu)內(nèi)必須建立能預料變革并能做出反應的措施和方法”，使自己在變化著的環(huán)境中始終保持著向目標邁進的能力。 第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計二、行政組織結(jié)構(gòu)設計的原則 （五）組織運行機制的平穩(wěn)性與環(huán)境的適應性 知識專欄;行政結(jié)構(gòu) 盧瑟古立克認為，公共行政的組織有四個建立原則：“所服務的地域范圍、運作程序、客戶的類型以及服務的目的”。首先，按服務地域組織的方法之一是中央政府試圖控制和監(jiān)督全國的政策執(zhí)行，為此在地方設置省長，省長是中

37、央政府官員，負責國家計劃在地方的執(zhí)行。方法之二是放松管制，如各種行政授權(quán)和行政聯(lián)邦主義的制度安排。其次，按過程組織，既可以通過工作過程來組織，也可以通過組織成員辦事過程和他們的專業(yè)來組織。例如，將政府所有審計或采購活動集中到一個部門，或者將所有工程師集中到工程部門，將所有律師集中在法律部門，由他們?yōu)槠渌块T提供服務。再次，按“客戶”組織，以客戶為基礎來組織有兩個理由：一是可以為特定的群體（尤其是那些有政治勢力的群體）提供良好的服務，如退伍軍人、城市居民和農(nóng)民；二是可以協(xié)調(diào)和控制缺少政治庇護的人群，如美國土著居民和外國勞工。第四，按目標組織，需要注意二個核心問題：一是組織目標的來源（目標制定是一

38、個政治過程，而且通常是一個跨組織的政治過程）；二是組織完成任務后的去向。 當然，這些分類之間的界限并不是涇渭分明的，具體使用哪一種取決于兩個因素：一是服務的性質(zhì)，一些服務，如警察、消防，要求按地域分布；而另一些工作則需要高度集中化。二是政治體系的性質(zhì)，如在其他方面都平等的前提下，對不同語言、人種或思想分裂的國家最好按地域或客戶團體來組織；而一個尊重專家和控制的社會最好按目的組織。 參見美B蓋伊彼得斯.官僚政治M.聶露譯，北京：中國人民大學出版社，2006.154-169. 討論1、結(jié)合社會實踐理解組織職能與目標的一致性？ 2、結(jié)合社會實踐理解任務與組織規(guī)模之間的平衡性？3、結(jié)合社會實踐理解組織

39、機構(gòu)設置與人員配置比例的適應性？ 4、結(jié)合社會實踐理解組織內(nèi)部分工的明確性與合作關(guān)系的協(xié)調(diào)性？ 5、結(jié)合社會實踐理解組織運行機制的平穩(wěn)性與環(huán)境的適應性？ 第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計三、行政組織結(jié)構(gòu)設計的內(nèi)容（一）職能設計 （二）層級設計 （三）部門設計 （四）職權(quán)設計 （五）職務設計 第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計三、行政組織結(jié)構(gòu)設計的內(nèi)容行政組織設計是對構(gòu)成組織要素進行合理的排列組合，使各要素之間形成有序的、清晰的關(guān)系。結(jié)構(gòu)設計應該明白誰去做什么，誰要對什么結(jié)果負責，并且消除由于分工含糊不清造成的執(zhí)行中的障礙，還要提供能反映和支持組織目標的決策和溝通網(wǎng)絡。

40、（一）職能設計 職能設計過程包括三方面的內(nèi)容：第一，職能分析。根據(jù)特定組織的環(huán)境和條件，首先確定組織應該具備哪些基本的總體任務和職能的特性，在此基礎上對各子系統(tǒng)的職能進行總體設計。職能分析的目的是從宏觀的角度確定組織需要的基本職能，明確組織的關(guān)鍵職能及基本職能。第二，職能調(diào)整。對已經(jīng)存在的組織而言，隨著環(huán)境的變化和組織戰(zhàn)略目標的調(diào)整，就需要對組織已經(jīng)存在的職能結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。調(diào)整的方法包括增加新職能、充實已有職能、轉(zhuǎn)移職能重心。第三，職能分解。將已經(jīng)確定的職能逐步分解，細化為獨立的易于操作的具體業(yè)務活動。職能分解有利于各項職能的執(zhí)行和落實，并為部門設計、崗位設計和職權(quán)設計提供有效的前提條件。第六

41、章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計三、行政組織結(jié)構(gòu)設計的內(nèi)容（二）層級設計 組織中管理層次的多少根據(jù)組織的任務量、組織規(guī)模的大小、技術(shù)運用的狀況等因素而定。首先要找出影響管理幅度的主要變量；其次，分析各變量對管理者負荷的影響程度，求出權(quán)數(shù)；最后，將管理人員的總權(quán)數(shù)與管理幅度的標準值進行比較，以確定具體的管理幅度。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計三、行政組織結(jié)構(gòu)設計的內(nèi)容（三）部門設計 管理層次設計試圖解決組織的縱向結(jié)構(gòu)問題，而部門設計則要解決組織的橫向結(jié)構(gòu)問題。伴隨著組織規(guī)模的擴大，職能將不斷增多，分工也日益精細。固定的層次很難滿足組織自身向外發(fā)展的需求，因此就需要按照一

42、定的標準將組織成員組合起來，在其中挑選一個能力較強的人來管理，形成部門。部門是組織中主管人員為完成規(guī)定的任務將人員編成其有權(quán)管轄的一個特定的領域。部門化是組織根據(jù)不同的標準，將組織活動分解成不同崗位和部門的過程。各不同部門的組合構(gòu)成了整個組織的方式。部門的劃分不是目的，而是實現(xiàn)組織目標的手段，但如果沒有部門的劃分，對直轄的下屬人員的限額會限制企業(yè)的規(guī)模。具體來看，對于具體部門的劃分方法包括按人數(shù)劃分、按時序劃分、按產(chǎn)品劃分、按地區(qū)劃分、按職能劃分、按顧客劃分。第六章 行政組織結(jié)構(gòu)第三節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設計三、行政組織結(jié)構(gòu)設計的內(nèi)容（四）職權(quán)設計 組織職權(quán)是組織各部門、各層級在職責范圍內(nèi)決定人事、支配和影響其他組織和個人的權(quán)力。職權(quán)設計即各層次、各部門在權(quán)力和責任方面的分工。組織職權(quán)設計要按照政令統(tǒng)一、連續(xù)分級、權(quán)責對等和合理集權(quán)和侵權(quán)的原則進行。具體要求符合以下要求：第一，實行首腦負責制。組織及其每一個