教育行政救濟(jì)制度

1、第 PAGE12 頁(yè) 共 NUMPAGES12 頁(yè)教育行政救濟(jì)制度教育行政救濟(jì)制度/教育行政1999年9月24日，北京大學(xué)無(wú)線電電子學(xué)系學(xué)生劉燕文向北京海淀區(qū)法院提起行政訴訟，將北京大學(xué)推上了被告席。劉燕文稱，199_年初，劉燕文的博士論文通過(guò)辯論和系學(xué)位評(píng)定委員會(huì)審查后，報(bào)請(qǐng)學(xué)校學(xué)位評(píng)定委員會(huì)審查。北大第四屆學(xué)位評(píng)定委員會(huì)共有委員21人，199_年1月24日對(duì)劉燕文博士論文表決時(shí)實(shí)到會(huì)人數(shù)16人，表決結(jié)果是7票反對(duì)，6票贊成，3票棄權(quán)。根據(jù)審查結(jié)果，北京大學(xué)學(xué)位委員會(huì)做出不批準(zhǔn)授予劉燕文博士學(xué)位，只授予博士結(jié)業(yè)證書的決定。3年多來(lái)，劉燕文一直多方反映，未果。海淀區(qū)法院經(jīng)審查，做出一審訊決，北

2、大敗訴。法院認(rèn)為根據(jù)中華人民共和國(guó)學(xué)位條例的規(guī)定，北大不授予學(xué)位的決定違背了授予博士學(xué)位的決定須經(jīng)學(xué)位委員會(huì)成員半數(shù)通過(guò)的程序。同時(shí)，北大學(xué)位委員會(huì)在做出不予授予學(xué)位前，沒有告知?jiǎng)⒀辔?，并聽取他的陳述和辯白；做出決定后也未將決定向劉燕文實(shí)際送達(dá)。法院據(jù)以上程序瑕疵撤銷北大不授予學(xué)位的決定。ii北大被自己的學(xué)生告上法庭，成為行政訴訟的被告，讓許多人覺得疑惑。行政訴訟法不是“民告官”的法嗎？高校能成為行政訴訟的被告嗎？這些疑問(wèn)正反映了我國(guó)高校體制改革中存在的深層次矛盾。自90年代黨和國(guó)家確立了社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開展戰(zhàn)略以后，社會(huì)生活的各個(gè)方面發(fā)生了翻天覆地的宏大變革。伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深化進(jìn)展，教育

3、體制尤其是高等教育體制改革也進(jìn)入了關(guān)鍵的攻堅(jiān)階段。社會(huì)各界包括法學(xué)界都對(duì)此寄予了高度關(guān)注。然而，大量的討論都集中在高校后勤管理社會(huì)化、擴(kuò)招及學(xué)費(fèi)的進(jìn)步等熱點(diǎn)問(wèn)題上。相形之下，對(duì)高校的角色定位、職能性質(zhì)、法律責(zé)任的承當(dāng)?shù)葐?wèn)題卻很少有人論及。而這些問(wèn)題卻正是近幾年來(lái)劉燕文這類案件在各地頻繁發(fā)生的根本原因。這種狀況從近期講已經(jīng)損害了高等教育各方的權(quán)利和利益，影響了高等教育資的有效配置；從遠(yuǎn)期講，那么有可能影響我國(guó)高等教育事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的開展。我國(guó)高校體制改革存在問(wèn)題主要表如今幾個(gè)方面：一、高校性質(zhì)云遮霧罩在傳統(tǒng)的方案經(jīng)濟(jì)體制下，政府的作用彌漫于社會(huì)生活的各個(gè)方面。學(xué)界往往將這樣的政府稱為“全能政府”。

4、在全能政府體制中，各種社會(huì)組織都圍繞政府權(quán)利展開活動(dòng)。與此相應(yīng)，劃分社會(huì)組織的方法也比擬簡(jiǎn)單。其中，政府機(jī)關(guān)是指行使國(guó)家權(quán)利，以公眾利益和福祉為宗旨的單位組織。企業(yè)單位是以營(yíng)利為直接目的，以消費(fèi)經(jīng)營(yíng)為主要活動(dòng)方式的社會(huì)組織形式?；鶎幼灾谓M織是以自治管理為根底的社會(huì)單位。這樣的劃分簡(jiǎn)單明了，與當(dāng)時(shí)相對(duì)單一的社會(huì)關(guān)系非常適應(yīng)。進(jìn)入八十年代以后，隨著體制改革的不斷深化，政府機(jī)關(guān)不再大包大攬、無(wú)所不管、無(wú)處不在?！罢蟛环帧?、“政事不分”的場(chǎng)面也有很大改觀。企事業(yè)單位的自主性、獨(dú)立性日漸增強(qiáng)。這一變化是非?？上驳摹５翘煜聫臎]有免費(fèi)的午餐，制度變革總是要付出代價(jià)的。高校體制改革的代價(jià)便集中表達(dá)于高校舊

5、身份與新角色的沖突與不協(xié)調(diào)。在法律上，這種沖突極端表現(xiàn)為與高校發(fā)生糾紛的人們那種極其為難的處境。他們無(wú)法確定：高校進(jìn)犯自己權(quán)益時(shí)是以行政主體的身份行使的行政職權(quán)；還是以民事主體的身份行使的民事權(quán)利？在將糾紛訴諸法院后，高校是作為特殊的行政主體，受行政法律關(guān)系的調(diào)整呢？還是作為民事主體，受民事法律關(guān)系調(diào)整？無(wú)庸置疑，事業(yè)單位的法律性質(zhì)和地位的模糊不清是造成這種狀況的主要原因。因此，重新界定高校在新體制下的作用與法律地位便成為一項(xiàng)刻不容緩的工作。下面，我們便從各類高校的共性與差異兩方面闡述新形勢(shì)下高校應(yīng)當(dāng)具備的法律地位。從共性來(lái)看，高校最重要的職能在于為國(guó)家和社會(huì)保存、傳播文化科學(xué)知識(shí)，培養(yǎng)高級(jí)人

6、才。而這種職能的實(shí)現(xiàn)往往意味著在經(jīng)濟(jì)上的宏大投入與極微小的回報(bào)。很明顯，這種職能是以追求個(gè)人利益最大化為出發(fā)點(diǎn)的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到這些職能不能完全交予政府來(lái)執(zhí)行。這是因?yàn)?，高等教育職能的?shí)現(xiàn)需要?jiǎng)佑么罅可鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)資。假如完全由政府提供這種職能效勞，必將導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過(guò)重。而且由于政府組織和職能有科層化、強(qiáng)迫性的特征，也決定了政府過(guò)度介入這些事務(wù)將嚴(yán)重影響這類事業(yè)的效率與公平。正是高教職能的特殊性決定了高校性質(zhì)的獨(dú)特性。為了全面反映高校這類組織的特征，社會(huì)科學(xué)界開展出了一種用于確定高校這類組織地位和性質(zhì)的理論。這就是“第三部門”理論。iii“第三部門”是由美國(guó)學(xué)者Levvit

7、最先使用的，用于涵蓋處于政府與私營(yíng)企業(yè)之間的那塊制度空間的一個(gè)概念。今天，這一概念已被國(guó)際學(xué)術(shù)界普遍承受。由于政權(quán)性質(zhì)、法律制度、分權(quán)程度、開展程度、社會(huì)異質(zhì)性程度、宗教傳統(tǒng)等方面的差異，各國(guó)第三部門的內(nèi)涵和外延千差萬(wàn)別。有些國(guó)家強(qiáng)調(diào)第三部門的免稅特征，有些那么強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利、慈善的特征。但各國(guó)學(xué)者都用該理論打破了社會(huì)組織的傳統(tǒng)劃分方法，并力圖用這一理論反映日益復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。第三部門在某些領(lǐng)域具有市場(chǎng)組織和政府組織不具備的特性。這些特性集中表現(xiàn)為非營(yíng)利性、自主性、專業(yè)性、低本錢。非營(yíng)利性是第三部門組織追求目的公益性決定的。自主性是指相對(duì)于政府的獨(dú)立性。第三部門名稱的來(lái)就是人們相信它們不受政府支配

8、，可以獨(dú)立地籌措自己的獎(jiǎng)金，獨(dú)立地確定自己的方向，獨(dú)立地施行自己的方案，獨(dú)立地完成自己的使命。第三部門作為整體具有多樣性，但詳細(xì)到每個(gè)非營(yíng)利組織，它們卻是非常專業(yè)化的。它們?cè)诔闪⒅跄康氖嵌ǖ檬宄_的，如醫(yī)院是救死扶傷的組織；福利院是照顧無(wú)家可歸的兒童的組織；學(xué)校是提供受教育時(shí)機(jī)的組織等。第三部門不同于政府組織的特征還在于它的低本錢，因?yàn)榈谌块T運(yùn)作可以依靠志愿人員為其提供免費(fèi)效勞，還可以得到私人捐款的贊助。此外，第三部門內(nèi)也沒有科層式的行政體系。為了凸現(xiàn)第三部門的這些特質(zhì)，西方國(guó)家在法律上對(duì)第三部門的地位大都作了特殊規(guī)定，如“非營(yíng)利組織”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“免稅組織”、“非政

9、府組織”等。其中作為大陸法系國(guó)家的法國(guó)的經(jīng)歷就很值得我們借鑒。在法國(guó)，承當(dāng)公共效勞事業(yè)管理，為全社會(huì)提供效勞的機(jī)構(gòu)除了國(guó)家機(jī)關(guān)、地方領(lǐng)土單位以外，還有公務(wù)法人。iv公務(wù)法人具備幾個(gè)方面的特征：第一，它具有法人資格。它是一個(gè)法律主體。有自己全部、獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，實(shí)行獨(dú)立核算。第二，它是一個(gè)公法人。它從事國(guó)家規(guī)定的某項(xiàng)公共利益活動(dòng)，并承受國(guó)家的監(jiān)視和控制。它也因此享有某些特權(quán)，如公用征收權(quán)、其財(cái)產(chǎn)不能被扣押、強(qiáng)迫執(zhí)行權(quán)等。第三，它具有相對(duì)的獨(dú)立性，享有一定的自主權(quán)。v顯然，高校就是第三部門和公務(wù)法人的典型代表。它不以營(yíng)利為主要的運(yùn)營(yíng)目的，而且提供一定的公共效勞，從事的是政府和企業(yè)“不愿做，做不好，或不

10、常做”的事。同時(shí)它又具備一定的行政職能，這些行政職能雖不如行政機(jī)關(guān)的職權(quán)廣泛、性質(zhì)明確，但卻已足夠構(gòu)成其獨(dú)特的法律地位。從差異來(lái)看。在我國(guó)高校系統(tǒng)內(nèi)部，眾多的高校雖有不同于政府與企業(yè)的共性，但也存在很多不同之處。一些高校主要依靠政府的扶持，承當(dāng)為國(guó)家培養(yǎng)人才的重任。另一些高校那么通過(guò)提供教育效勞等方式，運(yùn)用市場(chǎng)的規(guī)律來(lái)獲得生存的時(shí)機(jī)。這樣的差異會(huì)直接導(dǎo)致高校的組織形式、法律地位、法律性質(zhì)的分化。對(duì)于不同類的高校，法學(xué)理論和立法理論對(duì)其應(yīng)進(jìn)展有差異的調(diào)整。從國(guó)外的經(jīng)歷來(lái)看，許多國(guó)家都對(duì)高校做了性質(zhì)區(qū)分，并據(jù)此對(duì)不同高校給予不同待遇。如英美等國(guó)對(duì)公益大學(xué)與營(yíng)利大學(xué)財(cái)政支持的力度差異便是一個(gè)例證。理

11、論證明，這種做法是有利于教育資的合理配置的?；谝陨险J(rèn)識(shí)，筆者不揣淺陋認(rèn)為當(dāng)前可對(duì)我國(guó)高校的法律地位作以下規(guī)定：首先，應(yīng)明確高校公務(wù)法人的地位。我國(guó)的大局部高校都是以公共利益為運(yùn)行宗旨，擁有一定行政職權(quán)的組織。它的許多決定是強(qiáng)迫性的，有確定力和執(zhí)行力的。如高校有權(quán)決定是否頒發(fā)學(xué)位證、畢業(yè)證；有權(quán)在招生時(shí)決定錄取這名學(xué)生而不錄取那名學(xué)生；有權(quán)要求入學(xué)轉(zhuǎn)系或畢業(yè)分配必須交納一定的費(fèi)用。為了保證高校的功能和職權(quán)得到很好的實(shí)現(xiàn)和執(zhí)行，我們應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)歷，盡快確立高校的公法地位。只有這樣，教育行政管理部門在對(duì)這類高校進(jìn)展行政受權(quán)時(shí)才有法律的根據(jù)；利于這類高校明正言順得行使行政管理職權(quán)；同時(shí)也利于受到高校

12、行政職權(quán)損害的人尋求法律救濟(jì)。其次，應(yīng)根據(jù)高校追求經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)在其所有行為形式中的地位和作用將高校劃分為營(yíng)利性高校與非營(yíng)利性高校。過(guò)去我國(guó)根據(jù)舉辦者的不同，將高校分為國(guó)家高校，地方高校和民辦高校。如今看來(lái)，這樣的劃分造成了三類高校開展的不平衡和有限的高教資浪費(fèi)。國(guó)家高校的招生數(shù)量逐年在擴(kuò)大，而地方高校和民辦高校的招生額相對(duì)卻在逐年萎縮。國(guó)家高校的師資因擴(kuò)招而出現(xiàn)短缺，地方高校和民辦高校的資卻無(wú)法被充分利用。一些地方高校和民辦高校設(shè)立了許多極具特色的專業(yè)和學(xué)科，卻由于沒有國(guó)家財(cái)政撥款的扶持而面臨不能將其獨(dú)特之處延續(xù)下去的窘境。因此，我們應(yīng)放棄以往依舉辦者來(lái)劃分高校性質(zhì)的方法。而代之以一種全局的

13、觀念，在全國(guó)范圍內(nèi)合理的配置教育資。當(dāng)前，衛(wèi)生行政部門已經(jīng)對(duì)醫(yī)院進(jìn)展了營(yíng)利性與非營(yíng)利性的劃分。這樣的劃分將影響國(guó)家對(duì)不同性質(zhì)醫(yī)院的財(cái)政扶持的力度和監(jiān)管的方式。營(yíng)利性的醫(yī)院由于以營(yíng)利為主要目的，政府對(duì)它的財(cái)政扶持將減少。從法律性質(zhì)而言，營(yíng)利醫(yī)院多以平等的民事主體身份進(jìn)展效勞和盈利活動(dòng)，其行為受民法調(diào)整。而非營(yíng)利性醫(yī)院那么以為群眾提供優(yōu)質(zhì)、低廉的醫(yī)療效勞為目的，并承當(dāng)所在社區(qū)的根本醫(yī)療和免疫效勞。今后，政府會(huì)集中力量對(duì)非營(yíng)利醫(yī)院進(jìn)展財(cái)政補(bǔ)貼以保證其效勞質(zhì)量。非營(yíng)利醫(yī)院的行政性特征十清楚顯。它們?cè)谏鐣?huì)醫(yī)療保障、強(qiáng)迫免疫、公費(fèi)醫(yī)療等方面作為行政主體出現(xiàn)，其行政職權(quán)由主管行政機(jī)關(guān)和有權(quán)機(jī)關(guān)授予并進(jìn)展監(jiān)視

14、，它們的行政行為受行政法律標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。由于高校和醫(yī)院在現(xiàn)階段的體制改革中面臨的問(wèn)題是相似的。今后國(guó)家可將高校分為營(yíng)利性高校和非營(yíng)利性高校。營(yíng)利高校以獲取利潤(rùn)為主要目的，并可根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求自主調(diào)整學(xué)科設(shè)置，以期能從市場(chǎng)中獲得更多的回報(bào)。由于能通過(guò)盈利和社會(huì)效益促進(jìn)自身的開展，這類高校的存在也能吸引各種利益群體投資教育。這可以緩解當(dāng)前高校投資渠道單一、經(jīng)費(fèi)拮據(jù)的窘境。國(guó)家將在加強(qiáng)監(jiān)控力度的同時(shí)減少對(duì)營(yíng)利高校的扶持力度。非營(yíng)利性高校將是國(guó)家財(cái)政的主要扶持對(duì)象。對(duì)一些民辦高校，假設(shè)其創(chuàng)辦的學(xué)科是國(guó)家高校中所缺乏的，或?qū)?guó)家開展有利的，國(guó)家也可對(duì)其進(jìn)展財(cái)政補(bǔ)助，而不應(yīng)過(guò)多考慮其民辦性質(zhì)。劃分營(yíng)利性與非營(yíng)利

15、性高校除可以在一定程度上更合理地配置財(cái)政資以外，還能對(duì)高校的師資和受教育者流向進(jìn)展合理引導(dǎo)，加強(qiáng)高校之間老師和學(xué)生自由流動(dòng)，充分利用各方資優(yōu)勢(shì)。更重要的是國(guó)家在進(jìn)展教育行政職權(quán)委托和受權(quán)時(shí)，應(yīng)將權(quán)利更多地授予非營(yíng)利性高校。只有這樣，才能保證高等教育功能和價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。通過(guò)以上對(duì)高校性質(zhì)的界定，今后高校的各類活動(dòng)都能被原那么性的分類并找到相應(yīng)的法律標(biāo)準(zhǔn)予以調(diào)整。政府與各類高校之間的關(guān)系也將會(huì)更加明晰。然而，高校性質(zhì)確實(shí)定只能從原那么的高度解決高校體制改革的相關(guān)問(wèn)題。對(duì)一些更詳細(xì)的矛盾還需要做進(jìn)一步的分析p 。二、高校行政職權(quán)“無(wú)法可制”從劉燕文案，我們看到高校在進(jìn)展管理時(shí)作出的決定對(duì)學(xué)生影響是

16、宏大的。不頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證，或被開除學(xué)籍、勒令退學(xué)，對(duì)學(xué)生的聲譽(yù)及將來(lái)的就業(yè)和開展將產(chǎn)生極大的影響。高校的這些行為，對(duì)與它處于不平等地位的學(xué)生而言，是具有確定力、約束力和執(zhí)行力的，因此是典型的行政行為。但是，由于高校的公法地位尚不明確，高校行使行政職權(quán)實(shí)際上很少受到行政法治原那么的約束。這一狀況令人堪憂。其詳細(xì)表現(xiàn)是：從宏觀角度看，1995年7月以來(lái)，我國(guó)高等教育宏觀管理體制實(shí)行的是“兩級(jí)管理，以省級(jí)統(tǒng)籌為主”的體制。在這種體制下，中央與省級(jí)教育管理部門都針對(duì)高校管理工作進(jìn)展了大量立法。然而，由于缺少一種有效的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，高校教育的法律法規(guī)互相沖突的情況屢見不鮮。這也是造成目前高校管理政出

17、多門，無(wú)所適從的為難場(chǎng)面的一個(gè)重要原因。加之高校往往對(duì)自身法律地位認(rèn)識(shí)缺乏，在訂立有關(guān)校級(jí)規(guī)章制度時(shí)，經(jīng)常存在“違法制規(guī)”的現(xiàn)象。其直接結(jié)果便是理論中存在著大量違背法律的校規(guī)校紀(jì)。嚴(yán)格地說(shuō)，這種狀況與“無(wú)法可依”的狀態(tài)已相去不遠(yuǎn)。從微觀層面看，在高教管理活動(dòng)中，高校擁有諸如內(nèi)部處分權(quán)，收費(fèi)權(quán)，招生權(quán)等行政職權(quán)。在行政法中，對(duì)一些可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成嚴(yán)重影響的行政權(quán)的行使，往往課以嚴(yán)格的程序要求。如工商機(jī)關(guān)在對(duì)違法經(jīng)營(yíng)企業(yè)做出處分決定之前，必須對(duì)該企業(yè)違法經(jīng)營(yíng)的狀況進(jìn)展調(diào)查。此后，工商機(jī)關(guān)還應(yīng)通知企業(yè)將受到什么處分，并給予其辯白和陳述的時(shí)機(jī)。最后，處分決定書還應(yīng)直接送達(dá)被處分人。之所以如此重視程

18、序，一方面是為了促使行使權(quán)利一方慎重地做出行政行為，另一方面也為相對(duì)人在受到損害前主動(dòng)抵抗權(quán)利濫用提供制度保障。但由于上文所述原因，高校的行政職權(quán)卻長(zhǎng)期疏于程序制約。北京大學(xué)學(xué)位評(píng)定委員會(huì)在對(duì)劉燕文的博士論文進(jìn)展審查時(shí)，采用了本質(zhì)審查，即對(duì)劉燕文論文的內(nèi)容進(jìn)展了審查。但根據(jù)有關(guān)法規(guī)規(guī)定，學(xué)位評(píng)定委員會(huì)只能對(duì)已通過(guò)辯論的論文進(jìn)展程序性審查。而且北大在做出不授予劉燕文博士學(xué)位的決定后，既沒有告知?jiǎng)⒀辔?，也沒有聽取他的陳述和辯白；在做出決定之后，也未將決定向劉燕文實(shí)際送達(dá)。實(shí)際上這是對(duì)劉燕文辯白權(quán)和知情權(quán)的剝奪。正是這些程序上的重大瑕疵使北大不授予劉燕文博士學(xué)位的決定成為無(wú)效行為。在劉燕文一案中北大學(xué)位委員會(huì)所根據(jù)的中華人民共和國(guó)學(xué)位條例本身也存在重大缺陷。該條例并未明確在評(píng)定學(xué)位論文時(shí)，是否允許投棄權(quán)票，棄權(quán)票是作為反對(duì)票還是同意票對(duì)待等問(wèn)題。這種程序規(guī)定的缺失從某種程度上默認(rèn)和縱容了高等教育管理活動(dòng)中權(quán)利的濫用。這顯然背離了依法行政的原那么。針對(duì)這些問(wèn)題，我們認(rèn)為迫切需要從以下幾個(gè)方面對(duì)高校在行使職權(quán)時(shí)無(wú)法可制的狀況加以改變。第一，高校擁有的行政職權(quán)應(yīng)有明確的受權(quán)。中央與地方應(yīng)建立良性協(xié)調(diào)機(jī)制，使各級(jí)、各種行政法規(guī)作到層次清楚，和諧一致。教