管理制度及其創(chuàng)新體系

1、管理制度及其創(chuàng)新體系1“水資源人社會水環(huán)境”之間的關(guān)系水的流量(指水量大小和時空分布)、流態(tài)(指流速、流勢和水位)、流質(zhì)(指污染物、泥沙濃度與鹽度等)以及生態(tài)效應(yīng)構(gòu)成了水的自然屬性，也構(gòu)成了水資源的本質(zhì)內(nèi)涵。水資源的時空變化必然會影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成及其變化，而水資源的數(shù)量、質(zhì)量以及時空分布狀況又會對人類的用水行為與社會環(huán)境產(chǎn)生重要影響，影響人與社會的生存與發(fā)展水平。處于社會發(fā)展中心的人，既是經(jīng)濟社會發(fā)展的直接受益者，又是水環(huán)境污染的直接受害者，與水資源和水環(huán)境具有絕對依存關(guān)系，處于“水資源人社會水環(huán)境”鏈條的中心位置。人是社會的主宰，而人類社會的發(fā)展史既是一部治水史，也是一部水環(huán)境變遷史。

2、為水而戰(zhàn)不僅發(fā)生在原始部落或村莊，也發(fā)生于國家之間。區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展離不開水資源與水環(huán)境的支撐，人和社會處于水資源與水環(huán)境的約束之下，人類的生產(chǎn)生活在消耗水資源的同時也會對當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境帶來不同程度的污染，彰顯了“水資源人社會水環(huán)境”之間復(fù)雜多變的關(guān)系。當(dāng)水資源日漸緊缺的時候，水的商品屬性開始顯現(xiàn)，水在社會經(jīng)濟發(fā)展中的資源價值得到政府與個人的重視，國家開始對水資源與水環(huán)境實行管理，最突出的表現(xiàn)形式便是水資源開始從無償使用逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂?，國家開始運用市場機制與經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)水資源的開發(fā)和利用。但是，人類趨利避害的生物選擇性和追逐經(jīng)濟利益最大化的貪婪本性，使得一些地區(qū)的水資源開發(fā)利用程度超過了水

3、資源承載能力，使水污染的“公地悲劇”重復(fù)上演。與傳統(tǒng)社會的水問題相比，伴隨著工業(yè)化和城市化出現(xiàn)的當(dāng)代社會水問題已經(jīng)演化為“水資源短缺、水環(huán)境污染、水災(zāi)害加劇、水生態(tài)退化”的綜合性水問題。水問題的轉(zhuǎn)變也使得現(xiàn)行的水資源與水環(huán)境管理體制難以適應(yīng)我國面臨的水問題。水管理體制不健全是我國在社會轉(zhuǎn)型期的一個基本特征，也是水問題產(chǎn)生和水危機加劇的一個重要原因5。盡管中華人民共和國水法第十二條明確規(guī)定對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但由于現(xiàn)行法規(guī)的協(xié)調(diào)性不夠，實際工作中流域管理機構(gòu)無法承擔(dān)流域綜合管理的職責(zé)，因而水資源與水環(huán)境管理在體制、機制上依然存在的“條塊分割、區(qū)域分割”現(xiàn)象，水利部

4、門與環(huán)保部門在水污染防治職能方面分工不明確是其集中體現(xiàn)。水文、水量、水環(huán)境等方面信息共享的巨大難度，以及水管理決策過程中利益相關(guān)方參與嚴(yán)重不足的現(xiàn)實，使得現(xiàn)行的、自上而下的、以行政命令為特征的水資源與水環(huán)境管理體制正在經(jīng)受市場經(jīng)濟的挑戰(zhàn)。事實上，從社會管理的角度考慮，只有在尊重水的自然資源屬性、公共資源屬性、商品價值屬性的基礎(chǔ)上，以提高水資源的利用率為出發(fā)點，從“水資源人社會水環(huán)境”的多重關(guān)系出發(fā)，構(gòu)建文化倫理為先導(dǎo)、社會廣泛參與為特征的水資源與水環(huán)境管理體制和機制，最大限度地發(fā)揮水資源經(jīng)濟價值的同時，實現(xiàn)水資源管理和水環(huán)境管理蘊含的水文化價值與文化傳承功能，通過水資源與水環(huán)境管理制度的建設(shè)與

5、創(chuàng)新，探索解決我國復(fù)雜多樣的水問題的新途徑。2制度建設(shè)與創(chuàng)新21水文化倫理的軟規(guī)則建設(shè)水資源是公共資源，其資源屬性與經(jīng)濟價值隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而不斷被掠奪和占用。掠奪性開發(fā)水資源，不加節(jié)制的用水行為和習(xí)慣以及片面追求GDP的發(fā)展模式，盡管也受到了來自道德與社會輿論的譴責(zé)，但保護水資源的聲音常常被經(jīng)濟發(fā)展的浪潮所吞沒。不少地方政府忽視水資源約束條件與水環(huán)境容量的承載極限，引進“投資少、見效快、獲利多”，但“高耗水、高污染”的低端項目，為了當(dāng)代的發(fā)展而犧牲子孫利益的水倫理道德失范的事例屢見不鮮，彰顯了強化水文化倫理軟規(guī)則建設(shè)的必要性與重要性。水文化倫理軟規(guī)則在水資源保護中主要體現(xiàn)在水資源節(jié)

6、約保護的意識、道德、文化、價值觀等方面。從現(xiàn)實情況來看，水文化與水倫理道德的失范已成為社會生活中的“常見病”，并逐漸被人們漠視或忽視。如，在日常生活中，如果一個人無論何種原因傷害了其他人，都會受到法律制裁或承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，同時也必然受到社會道德與輿論的譴責(zé)。但在水資源保護與管理方面，情況則大相徑庭。如果有人浪費水資源、污染水環(huán)境、占用水域，一般情況下，只要沒有引起足夠的社會反響或產(chǎn)生較大的社會危害，恐怕很少有人會出面干預(yù)，大多數(shù)人都會置若罔聞或視而不見，相關(guān)的職能部門也不會主動制止或懲罰。這是水倫理道德失范的典型例證，也從一個方面形象地說明了強化水文化與水倫理建設(shè)的重要性。進一步分析不難發(fā)

7、現(xiàn)，這種習(xí)以為常的水資源認(rèn)識理念、水資源利用價值觀的迷失、全民節(jié)水意識淡薄等社會問題才是導(dǎo)致當(dāng)前水危機的主要因素，是水資源保護與管理領(lǐng)域的“軟肋”，是造成當(dāng)前我國水危機愈演愈烈又難以根治的社會原因。因此，必須通過水資源保護知識的普及、教育、引導(dǎo)的手段，強化文化倫理軟規(guī)則建設(shè)，改變社會意識領(lǐng)域?qū)λ恼J(rèn)識危機，重塑社會對水資源的尊重與敬畏，將人與自然界的關(guān)系放置在平等的位置，使人與自然相互尊重、相互依存的自然觀深入人心，并成為意識形態(tài)領(lǐng)域的基本倫理價值觀，水資源的保護與管理才可能成為國人持久有效的集體共識。22法規(guī)管理的硬制度建設(shè)水資源保護意識淡薄、水資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重、利己主義盛行、文化道德失范等

8、人與社會的因素是導(dǎo)致水危機的直接原因，而管理法規(guī)不嚴(yán)、管理職能錯位、管理制度缺失等則是促使總量有限的水資源與承載能力相對較弱的水環(huán)境演變?yōu)樗C的又一推手。從政府職能部門對水資源與水環(huán)境的管理現(xiàn)狀來看，水資源管理和水環(huán)境管理是隸屬兩個不同層次的管理，分屬諸多的管理部門。這些不同的管理部門有著不同的管理理念與內(nèi)涵，使得本來密切關(guān)聯(lián)的水資源管理與水環(huán)境管理被人為地劃歸到不同的行政管理部門，降低了水資源管理與水環(huán)境管理的效率。除了行政管理上的條塊分割之外，當(dāng)前與水資源管理和水環(huán)境管理相關(guān)聯(lián)的公共政策、法規(guī)制度、管理體制、運行機制等方面還存在這樣那樣的“硬傷”，如，水資源與水環(huán)境自然資源屬性與公共資源

9、屬性未得到很好的體現(xiàn)與管理，水管理中的水權(quán)、水價等關(guān)鍵問題尚未得到很好解決，中央與地方、不同行業(yè)及其相關(guān)職能部門之間的管理合力尚未發(fā)揮應(yīng)有的優(yōu)勢，水資源與水環(huán)境管理的措施在一些重要考核與涉水項目審批等環(huán)節(jié)并未實現(xiàn)聯(lián)動。因此，要盡快強化水資源和水環(huán)境管理中的法規(guī)、體制、機制、政策等硬規(guī)則，以強有力法規(guī)制度約束人與社會掠奪水資源、污染水環(huán)境的不道德行為，并以強有力的法規(guī)制度保證最嚴(yán)格水資源管理制度的實施，保證水資源與水環(huán)境管理中的“三條紅線”不被突破。23公眾參與意識和行為的引導(dǎo)水資源與水環(huán)境關(guān)系到每一個公民的生存權(quán)利與生活質(zhì)量，但在人與社會的認(rèn)知層面，絕大多數(shù)人都認(rèn)為水資源與水環(huán)境保護是政府相關(guān)

10、職能部門的管理職責(zé)。殊不知，如果沒有廣大群眾的積極參與，政府職能部門的管理可能就缺少了“一雙眼睛、一對耳朵”。太湖“零點行動”與“三江三湖”的治理成效就很能說明這一點?？梢哉f，對水資源與水環(huán)境的管理離不開公眾的參與，而重塑“水資源人社會水環(huán)境”之間的和諧關(guān)系更需要強化公眾的參與意識和行動。通過推廣普及生態(tài)道德文化課，加強水文化建設(shè)，提高全社會的生態(tài)文明意識，構(gòu)建水文化、水倫理、水道德引領(lǐng)下的人與社會積極參與的、自律式水資源與水環(huán)境管理模式，構(gòu)建“水資源人社會水環(huán)境”之間的和諧關(guān)系，這是落實最嚴(yán)格水資源管理制度的基石。24管理手段與技術(shù)的現(xiàn)代化建設(shè)20102012年的第一次全國水利普查工作已經(jīng)完

11、成，公報數(shù)據(jù)比較全面準(zhǔn)確地反映了我國江河湖泊的基本情況，使人們掌握了水資源開發(fā)、利用和保護的現(xiàn)狀，摸清了經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源的需求情況，了解了水利行業(yè)建設(shè)狀況，為我國建立國家水信息平臺奠定了可靠的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，應(yīng)在第一次水利普查成果的基礎(chǔ)上，盡快開展水資源與水環(huán)境管理手段與技術(shù)的現(xiàn)代化建設(shè)，如以立法形式開展水資源動態(tài)監(jiān)測與年度調(diào)查，構(gòu)建一系列相對完善的水資源與水環(huán)境管理法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建以3S集成技術(shù)為依托的水資源與水環(huán)境監(jiān)測管理平臺，盡快實現(xiàn)水資源與水環(huán)境監(jiān)測管理手段與技術(shù)的信息化和現(xiàn)代化。利用數(shù)據(jù)庫技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，搭建不同區(qū)域、不同級別、不同規(guī)模的涉水相關(guān)部門共建共享的水資源與水環(huán)境

12、信息管理平臺，并借助這個現(xiàn)代化的高技術(shù)平臺，實現(xiàn)水資源保護、開發(fā)、利用、管理、監(jiān)測等實時信息的公開與共享，更好地讓公眾參與和監(jiān)督水資源管理，實現(xiàn)水資源與水環(huán)境保護與管理工作的技術(shù)飛躍。實際上，水資源與水環(huán)境管理手段和技術(shù)的現(xiàn)代化建設(shè)是謀劃水利長遠發(fā)展思路的需要，是科學(xué)制定國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)之一，是實行最嚴(yán)格的水資源管理制度、推進水資源合理配置和高效利用的重要依托，有利于深化水利管理體制改革，增強水利公共服務(wù)能力，有利于提高全社會水患意識和水資源節(jié)約保護意識，推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。3結(jié)語筆者從“水資源人社會水環(huán)境”間的多重關(guān)系出發(fā)，從社會學(xué)、倫理學(xué)、管理學(xué)的視角探討水資源與水環(huán)境管理制度及其創(chuàng)新體系，并從水文化倫理軟規(guī)則、法規(guī)管理硬制度、管理手段與技術(shù)現(xiàn)代化3個方面分析了強化水資源與水環(huán)境管理的有效途徑，以彌補單純從技術(shù)方面強調(diào)水資源開發(fā)利用、優(yōu)化配置、水環(huán)境修復(fù)等的不足，力求使水資源與水環(huán)境管理從技術(shù)層面上升到人與社會廣泛參與的層面，從意識形態(tài)領(lǐng)域優(yōu)先構(gòu)建“水資源人社會水環(huán)境”的和諧關(guān)系，進而推進水資源與水環(huán)境管理制度的創(chuàng)新。以水資源與水環(huán)境管理制度創(chuàng)新保障公共水資源與水環(huán)境的安全，并以水資源與水環(huán)境的高效管理支