公共需求偏好導(dǎo)向下的地方政府治理變革研究

1、公共需求偏好導(dǎo)向下的地方政府治理變革研究地方政府是地方公共品供給的主體之一。地方政府治理的根本目標(biāo)在于通過(guò)合理配置公共資源提供公共產(chǎn)品, 更好地滿(mǎn)足當(dāng)?shù)鼐用竦墓残枨笃?。公共資源在不同支出項(xiàng)目之間的配置形成了特定的公共支出結(jié)構(gòu), 公共支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整體現(xiàn)出公共需求偏好影響下地方政府治理行為的變化。地方政府治理過(guò)程的實(shí)質(zhì)是通過(guò)調(diào)整地方公共支出項(xiàng)目、規(guī)模和使用方式, 實(shí)現(xiàn)公共支出供需偏好匹配, 促進(jìn)公共品供需均衡。不同時(shí)期地方公共支出結(jié)構(gòu)的差異, 實(shí)際上蘊(yùn)含著地方政府治理目標(biāo)定位和治理方式選擇的不同, 顯示出地方政府治理水平的變化。改革開(kāi)放以來(lái), 中國(guó)地方公共支出結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)體制改革和政府轉(zhuǎn)型的雙重

2、背景下發(fā)生了深刻的變化, 呈現(xiàn)出民生性支出比重提高, 生產(chǎn)性支出比重下降, 地方政府治理行為對(duì)公眾需求偏好回應(yīng)性逐漸增強(qiáng)的總體趨勢(shì)。如何認(rèn)知地方公共支出結(jié)構(gòu)演進(jìn)中的政府行為, 是社會(huì)開(kāi)放度不斷提升背景下地方政府自覺(jué)自為的結(jié)果, 還是公眾需求偏好變化及其表達(dá)能力增強(qiáng)影響的結(jié)果 ?在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài), 公眾日益增長(zhǎng)的公共需求與有限的公共品供給能力之間矛盾凸顯的背景下, 如何改進(jìn)政府治理, 提升公共支出效率, 更好回應(yīng)公眾需求偏好 , 是當(dāng)前理論和實(shí)踐迫切需要解決的問(wèn)題。本文基于地方公共支出結(jié)構(gòu)變遷及其所蘊(yùn)含的政府治理特征, 采用公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論、回應(yīng)性治理理論,從公共需求偏好的形態(tài)、變化特

3、征及其偏好表達(dá)方式分析了地方政府治理面臨的需求側(cè)壓力。結(jié)合轉(zhuǎn)型期上下分層的治理體制, 揭示地方政府回應(yīng)公眾需求偏好的基本動(dòng)力、方式和策略, 闡述地方政府轉(zhuǎn)變治理方式促進(jìn)公共品供需偏好匹配的作用與, 提出地方政府走向 “善治” 的基本路徑。整個(gè)論文共有八章, 可分為四大部分。第一部分包含第一章與第二章, 在對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上, 通過(guò)對(duì)公共需求偏好和地方政府治理概念內(nèi)涵的解析, 從地方公共支出結(jié)構(gòu)的形成及其與地方政府治理的關(guān)系出發(fā), 構(gòu)建公共支出回應(yīng)性治理分析框架。第二部分為論文第三章, 基于改革開(kāi)放以來(lái)宏觀(guān)財(cái)政支出數(shù)據(jù)分析地方公共支出結(jié)構(gòu)的演進(jìn)趨勢(shì) , 選取 1999-2015 年全國(guó)

4、30 個(gè)省級(jí)地區(qū)面板數(shù)據(jù), 采用中位選民模型估算出理想的公共支出需求函數(shù), 據(jù)此構(gòu)建公共支出供需偏好匹配指數(shù), 評(píng)估了 1998年建設(shè)公共財(cái)政以來(lái)地方政府治理行為對(duì)公共需求偏好的回應(yīng)水平, 揭示出公共支出結(jié)構(gòu)演進(jìn)中蘊(yùn)藏的政府治理特征。第三部分包括第四、五、六章, 重點(diǎn)闡述公共需求偏好影響地方政府治理變革的內(nèi)在機(jī)理。第四章采用中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查（CGSS）2003-2015年期間的數(shù)據(jù),從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論、需求層次理論和生命周期理論對(duì)公眾公共需求偏好變化進(jìn)行描述性和解釋性分析, 分析公眾需求偏好表達(dá)的內(nèi)在邏輯, 表達(dá)方式與渠道的效率及其存在的制度缺陷。第五章結(jié)合地方政府“對(duì)上負(fù)責(zé)”的分層治理體制

5、, 闡述中央政府基于執(zhí)政合法性追求對(duì)地方政府治理行為的約束及其影響, 分析地方政府在上級(jí)政府和地方公眾雙重壓力下的公共支出結(jié)構(gòu)策略性調(diào)整行為。選取1999-2016 年全國(guó) 30個(gè)省區(qū)面板數(shù)據(jù), 采用似不相關(guān)回歸分析方法實(shí)證檢驗(yàn)了公眾需求偏好表達(dá)對(duì)地方公共支出結(jié)構(gòu)的影響, 說(shuō)明地方政府治理目標(biāo)的調(diào)整與公眾需求偏好之間的內(nèi)生關(guān)聯(lián)。第六章結(jié)合地方政府公共支出結(jié)構(gòu)策略性調(diào)整遇到的新問(wèn)題, 分析地方政府治理方式選擇上的行為取向及其主要做法, 選擇 Mlogit 回歸模型實(shí)證考察了地方政府治理方式選擇對(duì)公共支出供需偏好匹配的作用。第四部分為最后兩章, 第七章主要結(jié)合公眾需求偏好表達(dá)機(jī)制與政府治理方式選擇

6、中存在的問(wèn)題, 提出構(gòu)建公共支出供需偏好匹配機(jī)制, 促進(jìn)地方政府走向“善治”的路徑建議。第八章總結(jié)全文, 對(duì)未來(lái)研究進(jìn)行展望。通過(guò)研究, 本文得出以下結(jié)論: 第一 ,提升對(duì)公眾需求偏好的回應(yīng)性是地方政府治理改革的新趨勢(shì)。1998年提出建設(shè)公共財(cái)政以來(lái), 地方公共支出結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出由 “生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”向“民生型財(cái)政”發(fā)展的趨勢(shì), 不同層級(jí)政府之間公共支出分工格局基本形成 , 公共支出結(jié)構(gòu)形態(tài)逐漸與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境特征相適應(yīng)。地方政府治理對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦墓残枨笃没貞?yīng)性增強(qiáng), 居民的公共福利水平逐步提高。這種變化是地方政府順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革, 回應(yīng)公共需求偏好變化調(diào)整的結(jié)果, 在不同的地區(qū)表

7、現(xiàn)出不同的形態(tài)。第二 , 公共需求偏好是地方政府治理目標(biāo)調(diào)整的根源。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型下人們收入水平提高, 市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn), 人口老齡化加快, 公共需求偏好重心逐漸從效率轉(zhuǎn)向公平。 “用腳投票”與“用手投票”需求偏好表達(dá)方式對(duì)地方政府治理行為的隱形約束增強(qiáng), “呼吁機(jī)制”提升了普通民眾對(duì)地方政府治理影響的權(quán)重, 由此引發(fā)的執(zhí)政合法性催生了中央政府加強(qiáng)對(duì)地方政府治理行為的調(diào)控。雙重壓力下地方政府策略性調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu), 回應(yīng)公眾公共需求偏好, 這表明地方公共支出結(jié)構(gòu)的變遷并不完全是政府主導(dǎo)的結(jié)果, 公眾需求的影響因素逐漸增強(qiáng)。第三, 地方政府治理方式選擇的合理與否是影響公共品供需偏好匹配度的重要因素。在經(jīng)濟(jì)

8、邁向新常態(tài), 財(cái)政管理體制改革的背景下, 公眾需求偏好的異質(zhì)性增 強(qiáng) , 政府治理面臨公共需求偏好表達(dá)動(dòng)力不足、民粹主義思想誘發(fā)中等收入陷阱風(fēng)險(xiǎn)、民主投票決策引發(fā)多數(shù)人暴政等挑戰(zhàn), 地方公共支出結(jié)構(gòu)的策略性調(diào)整越來(lái)越難以滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的公共需求。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)粗放的公共品供給方式, 推進(jìn)地方政府治理主體改革, 探索公共品供給方式創(chuàng)新, 提升公共支出效率成為新時(shí)期地方政府治理方式的必然選擇。第四 , 健全公共品供需偏好匹配機(jī)制是地方政府走向“善治”的基本路徑。地方政府治理目標(biāo)選擇的關(guān)鍵在于統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障基本民生, 實(shí)現(xiàn)公共需求公平偏好與效率偏好的有機(jī)統(tǒng)一。改進(jìn)傳統(tǒng)公眾需求偏好表達(dá)渠道, 實(shí)現(xiàn)不同方式

9、的合理分工, 增強(qiáng)公眾表達(dá)需求偏好的動(dòng)力。深度推進(jìn)公共支出信息公開(kāi), 建立公共品成本與收益相銜接的制度 , 合理引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期, 以協(xié)商治理達(dá)成社會(huì)共識(shí)。建立多元主體的公共品供給體系, 發(fā)揮社會(huì)力量在滿(mǎn)足異質(zhì)性需求偏好中的作用 , 加強(qiáng)政府治理主體自身建設(shè), 提升公共治理的協(xié)同性。本文的創(chuàng)新點(diǎn)在于 :(1) 將公共支出作為分析和揭示地方政府治理行為的主線(xiàn), 認(rèn)知地方政府公共品供給水平, 評(píng)估地方政府治理績(jī)效, 拓展了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府治理內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)。注重從公眾、中央政府和地方政府三個(gè)層面剖析影響地方公共支出結(jié)構(gòu)變遷的內(nèi)在機(jī)理。在國(guó)內(nèi)研究財(cái)政分權(quán)對(duì)地方公共支出供需偏好匹配影響的文獻(xiàn)基礎(chǔ)上 , 從需求側(cè)入手研究地方公共支出結(jié)構(gòu)變化的根源, 揭示公共需求偏好與地方政府治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián), 闡釋出中國(guó)地方獨(dú)特的公共選擇模式, 豐富了公共選擇理論。進(jìn)一步闡釋了近年來(lái)地方公共支出行為的新動(dòng)向及其內(nèi)在原因。實(shí)證檢驗(yàn)了地方公眾需求偏好表達(dá)方式對(duì)地方公共支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的沖突性影響, 驗(yàn)證了地方政府治理方式選擇對(duì)公共品供需偏好匹配的差異性影響, 說(shuō)明了地方公共支出資源配置機(jī)制缺陷